要素市场化配置深化改革概述

　 要素市场化配置深化改革概述

　目 录 要素市场化配置是全面深化改革新突破 ...................................................................................................... 3

　一、深刻理解推进要素市场化改革的重大意义 ................................. 3

　二、体现了问题导向、全面深化改革的务实精神 .............................. 51

　三、当下推进要素市场化改革具有特殊价值 .................................. 54

　 要素市场化配置是全面深化改革新突破

　 2020 年 4 月初，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，在当前抗击新冠肺炎疫情的关键时刻，这份文件的发布体现了以习近平同志为核心的党中央在如此复杂的国际国内形势面前，坚定不移深化改革开放的战略定力。中国经济社会在“疫”后实现高质量发展的前景值得期待。

　一、深刻理解推进要素市场化改革的重大意义 推进要素市场化改革具有三方面重大意义。

　一是建设高标准市场体系的关键步骤。党的十九届四中全会提出要建设高标准市场体系。这个高标准不仅体现在商品市场上供求机制、价格机制和竞争机制等市场机制充分发挥作用，更为基础和重要的则 是在要素市场上体现出市场配置各类要素资源的决定性作用。

　改革开放以来，我们不仅建立了极为丰富的消费品市场和生产资料市场，像土地、劳动力、资本、技术等生产要素市场也得以发育并

　茁壮成长。但由于种种原因，这些生产要素市场在运行过程中不同程 度地存在行政干预过多、市场化运作不畅、资源配置效率不高等问题。尽管中央文件屡有提及，但受思想观念的障碍和利益固化的藩篱的羁 绊，这些年来改革进展缓慢。该文件的出台，不仅再次明确了要素市 场化改革的方向，而且针对不同的要素提出了具体的市场化改革举措， 具有很强的可操作性，有利于加快高标准市场体系的建立。

　二是深化供给侧结构性改革的重大举措。近年来，针对经济运行 中的结构性矛盾，中央提出了以“三去一降一补”为主要内容的供给 侧结构性改革思路。经过几年努力，经济运行中的短期结构性矛盾得 到了缓解，取得了积极成效。但“三去一降一补”治的是急症，解的 是表，逻辑是从产品端的结构性矛盾出发，在企业端发力，通过淘汰 过剩产能、出清“僵尸企业”、降低过高杠杆等措施纠正结构性失衡。但从企业端深挖下去，除了微观主体的治理机制和创新活力有待进一 步激发外，作为投入的要素端的扭曲也是一大病症所在。

　推进要素市场化改革，有利于提升要素流动性，有利于引导各类要素协同向先进生产力集聚，进而为产业链水平的提高创造条件。可以说，要素市场化改革是继“三去一降一补”之后，又一大供给侧结构性改革的杰作，是供给侧结构性改革进一步深化的重要标志。

　三是要素市场发育程度是一国经济竞争力的重要体现。与商品市场中有各种品种、规格、性能的商品不同，要素市场一般品种相对单 一（比如文件中重点谈到五类：土地、劳动力、资本、技术和数据），场所或平台相对集中（如各地的建设用地招拍挂中心），一般具有资源 优化配置功能、维护市场秩序功能、集中竞价功能、资金枢纽功能和 大数据汇集功能。不论是国家级要素市场，还是区域性要素市场，成 功的前提是能够在业态上做到三个集聚。

　一是交易量的集聚能力，成功的要素市场往往能集聚区域性或全

　国性 80 % 以上的相关要素交易资源。

　二是交易会员单位、中介机构等各类企业和品牌的归集和集聚。

　三是物流通信的枢纽集聚功能。作为一个成功的要素市场，理应 有完善的通信基础设施以支撑这个要素市场的大数据、云计算和人工智能的枢纽条件。

　基于此，要素市场的效率往往决定了一个经济体的运行效率，成为国家和国家之间、地区和地区之间竞争的核心能力的体现。相较于普通经济体，那些拥有全球要素市场影响力的经济体竞争优势更为突出。

　二、体现了问题导向、全面深化改革的务实精神 按照分类施策、循序渐进的原则，文件从土地、劳动力、资本、技术和数据五大要素的各自特点出发，对每一类要素配置市场化改革 的具体举措、推进方向、政策重点做了清晰的规划和安排。这里分别 从五大要素涉及的市场化改革中各选一项具体举措来解读分析其蕴含 的改革红利。

　土地要素。“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。”经过多年的实践探索，城乡建设用地增减挂钩和结余指标跨省域调剂政策在优化土地资源配置、加快城镇化进程、促进扶贫攻坚等方面发挥了重要作用。但这些政策操作起来行政手段过多，市场化配置不足。

　文件明确提出“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”，这是促进建设用地资源的市场化配置的重大举措。过 去四十年我国每年征地平均为 800 万亩，最近几年已降低到每年 500 万亩。伴随城市化、工业化进入中后期，我们的城市规模不会像过去那样快速扩张，加之技术进步、产业升级以及集约管理加强，以后每

　年审批土地可能会降到 400 万亩。假如其中 1/6 建设性用地指标通过跨省交易，按每亩 50 万元计算，每年将带来 3 300 亿元的区域财富转 移。占用耕地按近几年约为审批土地的 40% 计算，即每年 160 万亩左 右。耕地复垦费和市场化交易标准，按每亩 20

　万元测算，每年将带来 3 000 多亿元财富。还有就是集体经营性建设用地每年入市约 200 万亩，33 个国家试点区域对不同用途的经营性用地入市价格由 20 万元一亩到 200 万元一亩不等，按 50 万元一亩测算，保守估算每年可创造 10 000 亿元财富。仅此三项，未来 30 年所产生的财富就将超过 50 万亿元。当然，市场的培育、成熟有一个过程，但随着交易量水涨船高， 这项改革的巨大价值会逐渐显现出来。这是城市反哺农村、东部转移 支付中西部的战略措施，起到了既促进城市发展，又支持中西部农村 财产性致富的作用，还有保护耕地永远守住 18 亿亩耕地红线不能突破的作用，是一个实实在在、一举三得的资源优化配置的改革措施。

　劳动力要素。“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。”目前中国还有近 3 亿农民工，农民工因 为户籍问题，往往到了 45 岁就会因不被企业招聘而返回农村，这就损失了人生 1/3 左右的工作时间，加之农民工每年候鸟式迁徙，春节前后回家探亲需要两个月，两者加起来，1/3+1/6 ＝ 1/2，农民工一半的工作时间就耗费了。如果我们按中央要求，通过农民工的户籍制度改 革，把近 3 亿农民工转化为城镇居民，相当于增加了 1 亿的城市职工。

　作为城市职工的收入，每年至少比农民的收入多 1 万多元，这 1 亿人 整体上就会增收 1 万亿元以上。因此，户籍制度改革不仅是改善农民工待遇的问题，同样也是生产力问题，是人口红利的问题。

　这次文件中明确提出，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限 制，试行以经常居住地登记户口制度。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人

　口规模配置”。这是延长和释放潜在人口红利的重大举措。

　资本要素。“制定出台完善股票市场基础制度的意见。”我国的资 本市场由于种种原因存在三个弱化：一是国民经济晴雨表功能弱化， 二是投入产出功能弱化，三是资源配置优化功能弱化。解决这三个弱 化，关键是要从开放的角度把一些有效运行的基础性制度，比如退市 制度、投资者保护制度等引入市场中。

　为此，文件明确提出要“制定出台完善股票市场基础制度的意见”，要“改革完善股票市场发行、交易、退市等制度”，“完善投资者保护制度，推动完善具有中国特色的证券民事诉讼制度”，等等。要通 过这些基础性、制度性改革扭转股票市场长期存在的劣币驱逐良币、上市公司将股市当成提款机的现象，让为实体经济服务的资本市场成 为金融发展的主导力量。

　技术要素。“培育发展技术转移机构和技术经理人。”近年来，全社会研发投入年均增长 11%，规模跃居世界第二位，2018 年接近 2 万亿元，占 GDP 的比重达 2.19%，涌现了一大批重大科技成果。但科技成果产业化方面仍然不尽如人意，科技成果转化率低、科学研究与产业发展之间两张皮的现象较为突出，从科学研究到技术开发再到市场推广的创新链条没有完全打通。其中，缺乏训练有素的技术转移机构和技术经理人是一大痛点。

　作为科技与产业的桥梁，技术转移机构和技术经理人的使命就是面向企业和产业需求，组织和整合科技力量进行深度研发，通过将科学转化为技术，以中试验证和改进技术来为企业界提供先进的技术解决方案。著名的德国弗劳恩霍夫研究所就是专注于此的。类似这样的机构在德国有很多，这也是德国科技创新如此先进的关键所在。学习 借鉴国际经验，从创新规律出发，“培育发展技术转移机构和技术经理 人”正是建设创新型国家的关键一环，值得期待。

　数据要素。数据作为一种资源，最大的特点就是可以重复使用， 叠加增值，作为资源不是越用越少，而是越用越多。建设数据市场最 重要的前提就是数据资产的权益保护和数据的开放共享。个人数据的 隐私权保护，不仅是资产权益界定问题，而且是个人权利不可侵犯问 题，而数据的开放共享又是数字市场发展的关键所在。中央意见深刻 指出，“一方面强调要制定数据隐私保护制度和安全审查制度；另一方 面要推动适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度，以便在 数据隐私保护与数据开放共享之间保持必要的平衡”。文件进一步提出 将有关领域数据采集标准化，“推动人工智能、可穿戴设备、车联网、 物联网等领域数据采集标准化”。作为加快培育数据要素市场的重要举 措，这是数据要素可交易、可流通的一个关键基础。众所周知，以大 数据、云计算、人工智能、区块链为核心驱动的数字经济正在改变我 们的生活，数据的互联互通、共享共用是其典型特征。但若在数据运 行各个环节采集标准不一致，其共享共用就很难实现。这就好比火车 行驶的铁轨，如果一段路程有的是宽轨，有的是窄轨，火车行驶的速 度就快不起来，更别说跑高铁了。推进数据采集标准化正是数据要素 市场的关键性、基础性举措。

　三、当下推进要素市场化改革具有特殊价值 在党中央坚强领导下，当前我国新冠肺炎疫情防控阶段性成效进一步巩固，复工复产取得重要进展。但随着疫情在全世界蔓延暴发， 我国经济增长的外部环境在急剧恶化，经济运行面临严峻挑战。在这 个特殊时期，出台这份文件，体现了以习近平同志为核心的党中央以 全面深化改革开放的新举措释放中国经济发展红利、努力战胜疫情挑 战的智慧，至少具有如下双重特殊价值。

　一方面，文件既具有针对性和前瞻性，又具有极强的战略意义。

　疫情下的发展，除了需要需求侧的逆周期调控之外，更重要的是要在供给侧方面下功夫。土地、劳动力、资本、技术、数据等要素的市场化配置都是供给侧方面的重大改革。但凡要素供给侧结构性改革，一定是基础性制度的改革，一定是体制机制性的改革，一定是会产生每年万亿元级生产力发展红利的改革。

　比如，“深入推进建设用地整理”“鼓励和引导上市公司现金分红”“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”“主动有序扩大金融业对外开放”“深化产业用地市场化配置改革”“完善科技创新资源配置方式”等都具有生财型、聚财型和 资源优化配置型改革的特征。在当下经济增长和财政收入因疫情而大幅受挫的背景下，这种不花钱或少花钱却能带来巨量红利的改革显得尤为珍贵，不仅符合经济社会实际，也有利于复工复产，激发企业活力，重启经济循环。

　另一方面，与商品市场不同，要素市场的建设基本不需要人流的 密集接触，符合疫情之下的工作实际和社会运行新特点。受疫情影响， 国内外贸易活动水平大幅下降，远程办公、无接触交流成为常态。过 去需要“飞来飞去”“面对面”交流的场景将部分转化为更加经济便捷 的在线交流。而以电子化集中交易为特征的要素市场，如资本市场、数据存储和交易中心等恰好符合这种要求。从这个角度也许可以窥见 中央在此时此刻推进要素市场化的智慧和深意。

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