美国高等教育立法机制对我国高等教育法律体系建设的启示

　　摘 要： 本文从美国高等教育立法机制的特点出发，总结我国高等教育法律体系存在的相关方面的问题，并借鉴美国相对完善的教育法制，得出我国高等教育法律体系应当和有可能改进的地方，从而通过我国高等教育法律法规的完善来促进我国高等教育今后的发展。
　　关键词： 美国高等教育； 立法机制； 法律体系
　　中图分类号： G769 文献标识码： A 文章编号：1009-8631（2010）07-0118-02
　　
　　美国，作为一个重视立法、强调依法治国、依法治教的国家。其20世纪60年代后高等教育迅速地发展就是一个很好的例证，美国高等教育的发展无不向世界昭示：遵循法治精神、依法治教、依法行政、依法管理是现代教育运作和学校经营的核心问题。依法治教是现代教育发展的主要特征，也是现代文明建设的重要标志，更是教育自身发展的必然要求。
　　一、美国高等教育立法机制的特点
　　美国是个“三权分立”的国家，在高等教育立法方面同样表现为三权分立。国会作为具有立法权的机关，联邦有关教育的立法由国会制定和颁布。总统虽然被宪法赋予行政权，但其作为总统，仍具有对国会的有关高等教育的议案的否决权，即形成了总统对国会权利的制衡。法官掌握着美国司法权，其接受诉讼和对国会订立的法律的合宪性的审查和裁决，决定了其对国会立法权的一种制约[1]。这种三权分立、三权制衡使得美国能够很好地达到孟德斯鸠德所追求的“三权”必须彼此牵制、协调发展的制衡理论。
　　美国是以地方分权为基础的联邦制国家，从其批准生效联邦宪法时就已将教育排除在联邦的权力之外。因此，在美国的教育法制历史中，州的教育立法比联邦教育立法的历史更长。美国各州的教育，主要受州的教育立法规范，各州宪法中一般都有关于教育的条款，州议会制定和颁布有关教育事业和各种教育活动的直接立法和相关立法。然而，随着20世纪中叶开始联邦通过财政拨款开始参与和干预教育事务，美国的国会也开始从根本上影响美国教育发展的基本方向，并决定了美国高等教育的兴盛。也正是这一转变，使得美国的教育立法权限发生了改变，美国通过把教育与公共福利、公民权利、国家安全和国际事务等与关系国家发展成败的重要事务相联系的间接立法途径，使得联邦对教育的权能获得了法律依据，并由此大大加强了联邦的教育权力。这一转变，使得美国能够克服原来教育太过分权所导致的教育发展不平衡、不统一而导致的各地区难以协调、整合等问题。联邦与州在教育权力上的重新分配，使得美国各州在发展自身教育的同时，能够得到联邦的资助、协调和统一管理，这给全美的教育共同发展注入了活力。
　　美国的高等教育法律体系完备，尤其是20世纪中叶以来，其有关的高等教育法律法规已渗透到美国高等教育的方方面面，并且已经形成了联邦、州和地方三级层次的立法。20世纪中叶以来，基于国家的需要而制定的一系列教育法律很快就使美国的高等教育发展符合国家的需要。例如，《莫里尔法案》及其修正案的实行成功使美国迅速地从农业社会转向工业社会；《国防教育法》体现了美国确立世界政治、经济和科技霸主地位的欲望，其实是对美国经济和科技的发展及教学改革起到很大的作用；《2000年美国教育法》也体现了分权教育传统下的美国追求全国统一学术标准的想法和要求。美国聯邦和州一级制定的大量的成文法，与由法官裁判形成的判例法共同组成了美国完善的教育法律体系内容。这些法律保证了美国高等教育朝着国家需要的方向发展，并使得美国的教育成为促进国家其他方面发展的重要力量。
　　二、我国高等教育法制存在的问题
　　1. 高等教育体系结构不完善
　　主要表现为教育体系结构存在缺陷,一般而言，法律体系有横向和纵向两种结构。横向结构是指根据社会法权关系所形成的法律部门。我国横向的法律部门有宪法、民法、商法、行政法等，教育法是行政法中的一个类型，而高等教育法规是教育法的一个组成部分。在高等教育法规体系中，其法律部门根据教育关系主体的不同，一般被分为学生法、教师法、学校法、教育行政主体法等，由于法制建设还处于发展初期，很多法律还有待研制，一些法权关系处于无法调节的状态之中。
　　纵向的法律体系指的是对相同调整内容法律按照上述的形式渊源形成的系统的规则体系。以调整高等教育活动的基本法来说，其纵向结构是：
　　图中的高等教育法律法规，连同其他法规中有关高等教育的条款，共同为高等教育活动提供了系统的行为规则，这些规则之间存在着上下有别的效力等级。上位法的效力高于下位法，下位法不得与上位法相抵触。但上图只是理论上的体系和结构，现实中高等教育法规并没有如此完整而严密的体系。我国现行的高等教育法规体系存在两种弊端，一是有上位法而无可以操作的下位法，使上位法的实施难度加大；二是目前调整高等教育活动的法规大多数是较低级别的下位法，以政府规章为主，缺少具有统领性质的上位法，使这些法规之间的协调性、整体性欠缺，从而使得整个法律体系的科学性受到影响。
　　2. 高等教育法制监督力度不够，法规中有些规定没有得到落实
　　在我国已经颁布实施的有关高等教育的法律法规中，由于规定太过原则性，导致了相关权力部门职权不清，相关权利个体权利义务不明，救济途径单一的境况。《高等教育法》、《民办教育促进法》等都大量存在这样的问题，这就导致在日常的教育管理中难以操作。平等、自由、正当程序是高等教育本身应当具有的，但由于社会发展的程度不一样，高等教育所具有的上述原则并不能完全地实现。在我国，现阶段受教育权的平等与自由没有得到实现，这也在一定程度上阻碍了我国高等教育的发展[2]。除此之外，我国的高等教育法律法规颁布没有及时跟随高等教育的发展，导致教育法律法规总是落后于社会发展，且法律法规的数量也是有限的，这与美国从20世纪60年代后开始平均每年以2.5个数量递增的速度是无法相比的，这种变化性的缺失也是我国高等教育法规落后于社会现实的又一反映。
　　3. 教育行政执法有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生
　　随着高等教育由精英化转向大众化、高等教育的发展逐渐关系到国家其他方面的发展，国家直接和间接对高等教育的干预越来越强，这导致了国家的行政权与高校自主权的矛盾；在我国高等教育系统内部由于不同于欧洲大学学术自治的传统，导致了我国高校内部强烈地存在着行政权力与学术权力的矛盾；学生作为被管理者是我国高校的一项传统，但随着学生权利意识的增强，学生权利要求得到实现与高校的学生事务管理之间的矛盾显现出来，以上矛盾在我国高等教育法规中存在明显的缺失。另外，教育行政执法有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，究其原因：一是行政机关工作人员教育法律意识薄弱，权大于法的观念依然存在；二是不少教育法律法规没有明确的法律责任，没有明确的罚则，尤其是某些教育法律法规在具体执行中涉及多个部门时，因法律条文规定不明确具体，造成执法主体之间互相推诿，互不负责。
　　总之，我国的高等教育法律法规中无论是权力部门对权力的行使还是权利主体能寻求的权利救济，都缺乏详细的程序性规定，这既是法律法规缺乏操作性的表现，又是对程序不重视的反映。法律的实施不仅应当追求实体的公正，同时更应注重程序公正，这一点在我国的高等教育法律法规中都没有得到体现，实体公正已很缺乏，程序设置更是无从找寻，这样的法律制度对于我国高等教育在法律规范的指导下进行管理和控制是难尽如人意的。

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