国外矿产资源风险勘查专项资金核算与管理的探讨

　　为了贯彻实施“走出去”战略，鼓励和引导地质勘查单位、矿业公司进行海外矿产资源风险勘查活动，财政部、国土资源部早于2005年下发了《国外矿产资源风险勘查专项资金管理暂行办法》（财建［2005］637号），经过5年多的试运行，于2010年正式颁布《国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法》。2006年至今，山东、江西等省市也相继出台了各省的专项资金补助办法。国家、省市国外矿产资源风险勘查专项资金（以下简称风险勘查金）的设立与商务部的援外资金、科技部的资金，形成相互呼应、相互补充的用于支持国内企业海外勘探的三项资金格局。风险勘查金的运行，有效地降低了地质勘查企业、矿产企业“走出去”的风险，也调动了企业“走出去”的积极性，取得了良好的效果。但国外矿产资源风险勘查项目相对于经济援助等项目，具有“起步晚，起点高，资金管理不够完善、会计核算不规范”的特点。
　　
　　一、国外风险勘查金制度的理解
　　1．矿产资源勘查项目的风险
　　矿产勘查活动是高风险性、不确定性的一项工作，主要表现在两个方面：第一，有一般行业共有的商业风险（市场风险）。勘查资金回收期很长，一个项目从前期论证、考察、现场踏勘至出成果质量报告，至少需要3～5年，这么长的时间里，政治、经济、市场情况变化不定，难以预测。第二，更重要的是地质风险。地质风险是指发现一个有经济价值且开采可获利的矿床的成功率极低。据世界各国矿产勘查成功率的统计分析，一般只有1%左右，矿产勘查的风险程度高达99%。
　　2．国外风险勘查资金设立背景
　　我国矿产资源供应的空间范围加大，矿产资源全球化的特征越来越明显，新形势下，保障国家矿产资源安全的途径是要在增加国内资源供应的同时，更好地利用国外资源。
　　在国际上，矿产资源勘查项目在国际化、全球化运作，为了化解高风险，大多国家采取了如：国家直接投入勘查资金（地勘费）、勘查补助金、资源耗竭补贴、勘查股票、勘查投资减税、银行贷款等方式建立了风险分担机制。通过对市场经济国家矿产勘查资金主要来源的分析，矿产勘查的风险极高，属于一种不同于其他行业的特殊经营事业，因此，矿产勘查的风险不应由企业独自承担，而应由政府和企业共同承担。
　　在我国，先期是以企业作为投资主体，投资目的是为获得经济利益，矿产资源勘查工作归属于商业性地质工作或商业性矿产勘查工作。但对于矿产资源勘查行业或项目，一般企业是很难承担起上述两种风险的，按照矿产勘查风险承担的国际惯例，政府应为地质勘查工作提供先导性支持，特别是在矿产资源国际化、全球化运作的今天，设立政府财政资金扶持国外矿产资源勘查尤为重要。2010年修订的《国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法》目的明确，鼓励和引导地勘单位和矿业企业到国外勘查开发矿产资源。
　　3．资金性质、用途
　　风险勘查金来源于省级分成的矿产资源补偿费、探矿权、采矿权使用费及价款，专项用于地勘单位和矿业企业到国外进行国内短缺、国民发展急需的矿产资源勘查项目的补助资金和开发项目的贴息资金。2010年修订的办法对各类项目支持、补助的比例进一步细化明确。资金性质为专项资金补助类，非投资基金，符合国际惯例。
　　4．资金扶持对象及项目条件
　　纵观国家、各省的国外风险勘查资金管理办法，其扶持对象皆为包括事业性质、企业性质的具有甲级地质勘查资质的各类地勘单位和国内注册的矿业企业。
　　项目具备的条件：一是前期地质调查和评价类项目，须获得所在国矿产资源主管部门许可，或与所在国有关单位签订合同或协议；二是矿产资源勘查、开发类项目，项目单位单独持有或与国外合资、合作单位共同持有。
　　5．资金拨付渠道、资金管理形式以及会计核算
　　按国家、省市资金管理办法的规定，国外风险勘查资金按照预算管理程序下达预算，按照财政国库管理制度有关规定进行资金拨付，项目承担单位应严格遵守国家有关财务会计制度，并按照国内项目承担单位执行的财务会计制度和项目所在国的有关规定进行会计核算。
　　
　　二、国外风险金管理与核算的现状及存在的问题
　　国家、各省市对该专项资金的使用、报审、及监管等工作都做了粗线条的全面规定，但在具体操作过程中，各单位遇到了设备物资出口、外汇管理等诸多方面的一些需要探索和完善的实际问题，虽属于具体细节问题，但影响到了项目的正常开展。
　　1．受项目所在国别影响，项目承担主体与申请资金主体不一致
　　国外矿产资源勘查项目虽是商业性矿产勘查，属于市场行为，但涉及矿产资源这个敏感行业，大多数国家没有完全放开资源市场，设置了大小不等门槛，实行行业准入制度或者准市场制度。大多数国家只允许在本国注册的企业或自然人进行矿产资源调查、评价、勘查和开发工作，并实行行政审批许可制度，个别国家或发达国家甚至规定禁止外国企业、外资企业、合资企业等在其国家进行矿产资源勘查活动。如：非洲大多数国家的矿产勘查许可证是授予在其本国注册的企业。换句话来说，国内企业在项目所在国开办境外子公司，方可取得所在国勘查许可权。这一点给资金申请单位形成瓶颈，一是我们国家地勘单位对外投资、或者投资兴办企业需要经过严格审批，事业单位境外投资是严格限制的；二是经过商务等部门批准成立的境外独资公司或合资公司，与国内企业在法律地位来说是等同的，是母子投资关系。项目为境外子公司持有、承担，资金申请单位却是在国内的母公司。
　　2．受国家外汇管理制度限制，国外项目经费所需外汇不能正常汇到境外
　　地质勘查业是一个特殊的产业，地质勘查对象是地球自然体，其勘查目的是揭示自然体的地质情况和矿产资源赋存情况，其勘查手段是地质学等多学科理论推断同多种工程观测验证相结合，其勘查成果是非物质性的。地质勘查活动具有高投入、高风险、周期长、超前储备，投入产出没有确切比例关系等特点。地质勘查生产出来的特殊“产品”—地质成果，是通过地质勘查活动，获得的是与自然矿床（矿体）等资源性资产及探矿权、采矿权等密不可分的知识性、信息性资产，是一种“知识、信息”产品。按其性质、用途不同，可分为矿产地勘查报告、有价值的勘查资料和实物成果（如水源地、油气井、探采结合扩孔水文井等）；按其所有权不同，分为地勘单位自有地质成果和国家地质成果。它不同于实物资产，也有别于无形资产。
　　按照《地质勘查单位会计制度》规定，地勘单位拥有的各项地质成果并不是全部计价入账，只是用于自行开发、转让或向其他单位投资的地质成果，才予以计价入账。而地勘单位使用国家预算财政资金取得的国家地质成果，平时以备查簿形式登记反映，只有报经批准用于对外转让或投资的国家地质成果，在转让、投资行为确立，产权发生转移时，才按评估确认价或协议价入账。
　　由此看出，矿产资源勘查业，除了形成地质成果且地质成果转让情形外，只有资金投入，没有明确的资金收入。其不同于境外承包工程，现行外汇管理政策对此类项目没有明确规定，外汇汇出受到了限制。目前，大多数单位通行做法，一是勘查所需设备物资的出口，由国内公司与境外项目子公司签订国际承包勘查工程合同，以境外承包工程的名义将所需设备物资运出国内，实际上只有投入、无工程收入，这种做法改变了工程项目性质。另外，由于税务主管部门将国内地勘单位纳入小规模纳税人而非一般纳税人的管理范畴，因而无法享受国家税收优惠政策，如：出口退税；二是境外勘查项目工作经费所需的外汇，应按属于经常项目下的外汇程序办理，而只能以对境外子公司追加投资的形式按资本项目下的程序进行申报，其改变了外汇资金性质。这给企业将来外汇核销、资金管理等埋下了隐患。

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