“大部门制”前瞻_大部门制

　　“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”――在中共十七大的报告中，这个表述赫然在目。 中国政府机构改革何去何从，将成为各方关注的焦点，而“探索实行职能有机统一的大部门体制”，更引发国内外诸多猜测。
　　2007年11月13日至15日，第四届“中欧政府管理高层论坛”在北京召开，国务委员兼国务院秘书长华建敏等高层官员出席。这次论坛围绕“行政管理体制改革和提高政府效能”展开，其研讨内容更像是对未来政府改革的思想“预热”。
　　该论坛的六个议题，包括政府职能转变与解决民生问题、政府机构设置与改革、推进依法行政及建设法治政府、政府绩效管理与提高政府效能、行政问责制与政府执行力、电子政务及政务公开等，几乎涵盖了“行政管理体制改革”的所有领域。
　　在论坛致辞中，华建敏指出：“必须清醒地看到，与经济社会发展的要求相比，中国现行行政管理体制还有诸多不适应，必须按照中共十七大报告的要求，加快推进改革。”这显示中国的行政管理体制已全面提速。
　　
　　机构改革路径
　　
　　在“行政管理体制改革”中，政府机构改革最为瞩目，也最为核心。
　　一般认为，“转变政府职能”就是要推进“政企分开，政资分开，政事分开，政府与中介组织分开”。这无疑是最为基础性的工作。对于脱胎于计划经济体制的中国而言，要实现政府向“公共行政”转型，必须对现有政府机构进行有效整合；而政府职能转变的结果也必须在机构改革中体现，否则“转变政府职能”就可能沦为“口号”，变成“空话”。
　　“政府机构改革是未来行政管理体制改革的重点和难点，转变政府职能与政府机构改革相辅相成。如果政府机构改革不到位，转变政府职能也很难。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家认为。
　　在此次高层论坛上，部分因为机构改革本身的敏感性，部分缘于改革方案并未定盘，中国的高层官员并未给出具体的机构改革设想。但从相关官员的讲话中，也可窥见机构改革方案的脉络。
　　国家行政学院常务副院长姜异康在论坛主题报告中，以“优化政府组织结构”为题，提出了中国政府机构改革的四个重点内容：
　　其一，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的“大部门体制”，健全部门间协调配合机制，规范垂直管理部门和地方政府的关系；
　　其二，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题；
　　其三，合理划分中央与地方的事权和财权，明确不同层级政府的职责权限；
　　其四，健全机构编制管理与财政预算管理相互协调、相互制约的机制，完善政府组织法律体系，实现政府职责、机构、编制的科学化、规范化、法定化。
　　这四个方面的内容，无疑属“大部门制”最给人以想像的空间。而在国家行政学院教授竹立家看来，高层决策者明确提出实行“大部门制”，其核心要义不是要增加政府部门和机构；恰恰相反，未来政府各部门的职能必然要整合，主要的任务还是裁减政府机构和人员。
　　“目前国务院有28个部委，加上国务院直属局和直属机构等，共有66个部门。未来要建立职能有机统一的‘大部门制’，不能仅仅局限于现有28个部委，要在66个部门范围内统筹考虑。”竹立家认为。
　　但是，也有专家认为，考虑到中国政治体制改革的现实，拟议中的中央政府机构改革方案“并不会是一个变动很大的方案”。正如十七大报告所说，“大部门制”是要“探索实行”，并非全面实施。
　　
　　整合与精简
　　
　　自1978年改革开放以来，中国已经进行过５次政府机构改革。其成败得失见仁见智，但是以机构改革推动“政府职能转变”，一直是历次改革的核心。即将进行的第六次机构改革，必然要以准确界定政府职能为前提，实行“大部门制”更是如此。
　　据记者了解，国务院已于去年初成立了深化行政管理体制改革联席会议，并下设若干工作小组，从事有关改革的调查研究和政策制定。但相关的工作进展和调查结果依然处于高度保密状态，新一轮机构改革方案如何有效吸收公众意见，依然是一个有待解决的问题。
　　在学界，有学者基于理想的设计，提出了对未来“大部门制”的具体设想。中央党校学者周天勇在提交给前述论坛的论文中，总结了近年来学界对机构改革的理想方案。
　　在周天勇看来，最理想的国务院机构改革方案是，除了外交部、国防部、安全部、公安部等，其他部委逐步向“大部门制”过渡。
　　比如，可考虑整合石油、电力、煤炭、核能、现有电监会等，建立大能源部；整合区划、规划、建设、国土资源等部门，新设国土建设部；整合现有农业、粮食、林业等部门，建立大农业部；整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政等，建立大交通部等；整合文化、广播影视、新闻出版、体育、旅游、文物、社科基金等部门，建立大文化部等。
　　周天勇还建议，为强化改革的统筹协调，打破部门利益格局，应重建国家体制改革委员会，继续整合国家发展和改革委员会、国有资产管理委员会；同时，建议新设总理预算管理办公室，强化预算编制的科学性和协调性。
　　中央民族大学法学院教授熊文钊是较早提出建立“大部门制”的学者。在熊文钊看来，未来的政府机构改革应该继续精简机构。对目前较多的国务院直属局，要大量整合撤并，同时要裁减目前过多的政府议事协调机构和临时机构。
　　据了解，在2008年3月的国务院机构改革中，能源部的成立几乎已成定论，目前尚存的争议主要集中在能源部的职能范围。而大交通、大国土建设、大农业、大文化等体制的建立，亦或正在研究中，并非没有可能。
　　（摘自《财经》2007年第24期，作者为该刊记者）
　　
　　对 话
　　“大部门制”改革 如何走出“精简-再膨胀“怪圈
　　“大部门制”的构想，被普遍认为是行政体制改革的一个新突破，它究竟能否破除长期以来存在的行政痼疾，将改革推向纵深？无论从学界到民间，都充满了遐想与期待
　　
　　●主持人：见习记者 柳 森
　　●嘉 宾：胡伟(上海交通大学国际与公共事务学院院长、教授、博导)
　　
　　主持人：自1982年开始，政府几乎每５年就会进行一次机构改革。尽管规模数量总体上有所减少，但是行政成本依然居高不下，效率难以提高，究竟是什么原因？
　　胡伟：过去，我国行政机构设置主要延续了前苏联的方式，是计划经济下的产物。计划经济体制下，政府需要对社会事务进行全方位的管理。凡有新需要就会增加新部门，于是，“不该管、管不好、管不了”的事情全部握在手中，机构规模不断膨胀。一度光是机械工业部就有8个，国务院内设机构高达100个。机构重叠、职能交错的问题非常严重。
　　改革开放以后，尽管中央政府加大了精简力度，但大体上仍然沿用了“剪一个、合一个”、“改部为局”等老办法。1998年那次机构改革中，国务院组成部门被大刀阔斧地从40个精简至29个，但是相当于部级地位的国务院直属机构、办事机构、特设机构仍有好几十个，总数加起来依然80有余，换汤不换药。从当时的情况看，可精简空间也已经相当有限，很难再进一步削减。直到今天，“多龙治水”、“三个和尚没水喝”等现象依然没有得到改善。2005年松花江水污染事件未能及时得到有效的控制、一个餐桌十几个部委管、两年前就开始运作的《规划环评条例》遭遇难产，当属其中的典型。
　　主持人:“大部门制”何以就能解决上述弊端？
　　胡伟：首先，“大部门制”可以通过整合政府机构内部相同或相近部门，解决目前相当突出的机构重叠、职能交错、权责不明等一系列行政积弊。其次，大部门体制与以往精简机构的思路存在本质上的不同。过去我们走不出“膨胀-精简-再膨胀-再精简”的怪圈，主要原因就在于，没有从根本上改变计划经济下全能政府的观念。只要政府职能没有减少，机构一旦精简，需要管理的事情没人管了，最后还是得再去找人，势必导致机构数量上的循环往复。所以，只有政府机构的功能定位与部门结构相互匹配，才能使机构整体成本下降、效率提高，真正转变政府职能。可以说，中央此次明确提出“大部门制”，至少从总体上遏制了现行部门进一步扩张的可能。
　　主持人：有观点认为，只要政府不分权，那么“大部门”充其量是一个加强部门协调的“超大部委”，甚至可能会导致管理混乱。
　　胡伟：以前，你是部长，我也是部长，我们各自为政，我凭什么听你的。但是有了一个更高的“大部门”，相关部门之间的问题就能在这个更高级别的“大部门”的整体协调下，更快更好地解决。这就能减少扯皮、提高效率、降低行政成本，也就不会出现铁路与航空在交通系统对接困难等类似情况。
　　至于“管不过来”的问题，倒不必过于担心。我们要做的，无非就是先明确改革的方向和目标，对政府职能重新定位，在此基础上，理清政府需要履行的功能、理顺各个部门之间的逻辑关系。以规模最小化为指导原则，把现有的部委根据其所属大类进行归并。当然，这是一个比较理想化的规划思路，可能眼前，我们连这个都无法做到。
　　主持人：发达国家普遍采用“大部门制”，是同他们完善的政府职能定位、社会管理与公共服务基础紧密相连的。而我们各方面条件尚未成熟，“大部门制”又该怎么走下去呢？
　　胡伟：由于国情不同，发达国家的具体制度，很难对我们有直接的借鉴意义。但是，至少我们可以学习他们在机构设置上一些比较好的经验。比如说，哪些政府职能具有普遍性，哪些领域政府应当逐步退出、还给市场；哪些机构可有可无；如何设置独立监管机构；如何培育、支持非政府组织，等等。
　　当然，“大部门制”的形成还是要先兼顾到现行体制架构，再慢慢过渡。一开始可以保持原有部门架构不变，在几个相关部门之上增设一个“大部门”。待条件成熟后，再将“大部门”改为“部”，弱化现有部委的地位。推进“大部门制”，必须要进行长远的考量、周密可行的制度设计、分步实施的规划路线。
　　主持人：但是说易行难，在具体实践中，我们又会遇到哪些阻力？
　　胡伟：我估计，阻力主要来自部门利益和人员调整。既得利益的遏制，需要一个合理而适当的安排。一步做到会很困难，但是每一步的工作重点可以有所选择。按照惯例，明显存在职能雷同或者交错的部门、目前条件比较成熟的部门是首当其冲的改革切入口，比如大交通、大农业、大能源等。如果担心直接砍掉“多余”部门会带来既得利益上的问题，采取自然淘汰的人事安排，比如按时退休、不再安排岗位继任人员，不失为一个比较明智的选择。当然，这需要大局上的长远规划，如果延续“去一补一”的人事管理惯性，精简的问题就永远都无法解决。
　　政府职能的转变注定是一个利益博弈、牵一发而动全身的系统过程。所以“大部门制”的改革不可能一蹴而就，我们不要太早给予过多乐观的厚望。从更深层次看，“大部门制”改革方向，最终必然会关涉到党和政府、中央和地方、政府与市场多个层面的权力重置与对接。没有党委、政府、人大、政协机构四套班子在职能定位上的清晰界定与协同合作，真正的“大部门制”也许很难确立。在此过程中，政府的政治智慧与魄力将受到持久而艰巨的考验。改革要敢于动真格，前进一小步也是进步。不积跬步，无以至千里。
　　(2007年12月13日《解放日报》)

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