【美国债务危机的剧情与实情】美国债务危机的影响

　　近年来，美国电视连续剧在中国流行起来。美国的电视台一般是在每年的9月至次年5月间播出新的剧集，每周播出一集，共播出二十几集，这被称为一“季（season）”。如果某一季电视剧的收视率高，那电视台就会接着拍摄新的一季。同一个美剧的每一季，既与其他季有情节上的关联，又有比较完整的故事。
　　美国债务危机就像一个真人版的美剧，它的2011季引起了包括中国在内的全球关注。美债危机2011季自1月6日开始，这一天美国财政部部长盖特纳写信给参议院多数党领袖，要求提高债务上限；到8月2日结束，众议院和参议院分别在1日和2日通过了提高债务上限的议案，总统奥巴马立即将其签署为法律；前后共历时7个月。
　　初次接触美债危机的人会觉得，这出戏惊险刺激，充满了悬念，谜底到最后一刻才揭晓。而了解美债危机历史的人则知道，这个美剧几乎每年都会上演，而且剧情雷同，危机总会有惊无险地被化解。
　　美国债务上限简史
　　
　　为了理解美债危机的剧情，我们先要掌握一些背景知识。
　　美国政府债务包括联邦政府债务与州和地方政府债务。美国债务危机里的债务指的就是联邦政府债务。州和地方政府债务总余额规模不小，达几万亿美元，但相比之下，联邦政府债务更为庞大。联邦政府债务是指财政部和其他联邦政府机构以证券形式所借的债务。它包括两部分，一部分由政府账户持有（debt held by government accounts），如社保和医疗信托基金；另一部分由公众持有（debt held by the public）。截至2011年7月31日，政府账户持有的债务总余额为4.59万亿美元，公众持有的债务总余额为9.76万亿美元，合计14.34万亿美元（由于四舍五入，合计不等于两部分之和）。
　　从美国建国起，国会就对联邦政府借债进行约束。在第一次世界大战之前，联邦政府几乎每次发行债券都需得到国会的批准；财政部灵活处置的余地很小，国会甚至会对发债的细节做出规定。1917年之后，国会开始给予财政部更大的自主权，它可以在一定限额之内发行某种债券，无须每次都得到国会批准。1939年，在罗斯福总统的推动下，国会取消了对政府发债的多种限制，从此基本上只对债务总额进行规定。1939年6月第一次设定了债务上限，为450亿美元。
　　因为美国联邦财政在多数年份都是赤字，所以债务总额多数年份都在增长，债务上限也要随之增长。美国政府2012年预算报告中列出了1940年6月至2010年2月的70年间涉及联邦债务法定上限调整的所有法案，共计91个，平均每年1.3次。（见表1、图1）
　　国会往往将上限定得很低，有时调整幅度太小，债务总额稍稍增长就会逼近上限，几个月之后就得再次调整。这似乎是国会没有长远眼光，估计不到几个月之后发生的事情；但实际上，国会是乐在其中，议员们喜欢玩这个“紧箍咒”。
　　财政部也不是完全束手无策，他们有一些办法应对债务上限逼近。债务上限约束的是政府账户持有和公众持有的债务之和，并不对这两种债务分别设限。不是所有债务都被纳入债务上限管理，还有一小部分债务不受法定上限的约束。以2011年7月末为例，所有债务总额为14.34万亿美元，已经超过了当时的法定债务上限14.294万亿美元；但受限于上限管理的债务总额是14.293975万亿美元，还比法定上限少2500万美元。这种安排为财政部部长提供了腾挪的空间，当债务总额向上限逼近时，他可以将一部分受限的债务置换为不受限的债务，暂时延缓债务总额冲向上限的步伐。
　　国会将财政部发债的空间压缩至最小程度，而在此情景下，财政部仍然能够挣扎，做出不少动作。这增加了美债危机的戏剧性，犹如电影以排解定时炸弹结束。从近年的情况看，国会调整债务上限往往是在财政部的催促之下进行，免不了上演一番“生死时速”。可以毫不夸张地说，“美债危机”已经多次发生，成了一个系列剧。
　　美债危机2011季
　　
　　美债危机2011季重复了之前的很多情节。
　　2011年1月6日，美国财政部部长盖特纳写信给参议院多数党领袖民主党人里德，要求提高债务上限。盖特纳当时估计，债务总额将在3月31日至5月16日间达到上限。4月4日，他又给国会写信，重新估计债务总额达到上限的时间在4月15日至5月31日之间。他会采取特别措施，使这个时间延后；但最迟到7月8日（这个最后期限后来又被推迟到8月2日），财政部将没有发债的余地。
　　财政部着急上火，国会却无动于衷，没有形成议案交付表决。到4月末，受限的债务总额仅比上限少581亿美元。5月16日，盖特纳被迫宣布暂时停止发行债务，受限的债务总额在距离上限250亿美元的地方停止了增长。盖特纳通过一些特别措施――如暂停一些不那么急迫的支出，卖掉一些按揭证券――维持政府的正常运转。
　　财政部出了一个报告《债务上限：神话V.事实》（Debt Limit：Myth v. Fact），向公众解释提高债务上限的必要性。这个报告指出，特别措施的效果是有限的，只能维持到8月2日。如果届时国会还不提高债务上限，政府将不能履行某些法律义务，包括不能支付社保和医疗的支出，不能支付军队工资，不能支付国债的利息，不能退税，等等。这是史无前例的。这将使很多美国家庭生活变得困难；使美国政府信用――这是全球金融体系的基石――受损，从而引发金融危机，给经济带来灾难性后果，甚至可能比目前正经历的危机更为严重。
　　国会当然知道后果会很严重。但议员们并不急于提高债务上限，而是趁机提出自己的主张。共和党和民主党在如何减少赤字方面存在深刻的分歧，共和党反对加税，主张通过减支来缩小赤字规模，例如可以减少养老、医疗方面的福利；而民主党希望维持并提高社会保障的水平，主张通过增税、减少国防支出来缩小赤字规模。另外，明年是总统大选年，共和党希望将债务上限问题拖入明年，因此提出分步提高债务上限；而民主党希望一次性提高债务上限。
　　在8月2日期限接近、不能再拖延的情况下，众议院议长共和党人博纳提高债务上限的议案被交付表决。博纳方案提出采取“两步走”的方式提高债务上限，第一步是先将上限提高9000亿美元，同时着手在今后10年削减9170亿美元的政府开支。第二步是明年2月将美债上限再提高1.6万亿美元，但有前提条件，即国会必须将一份平衡预算的宪法修正案送交各州批准，同时奥巴马要与国会就新一轮削减1.6万亿美元或更多政府开支达成共识。7月29日6时左右，这个议案在共和党人控制的众议院以218票对210票获得通过。但是，约两个小时后，民主党控制的参议院以59票对41票否决了该议案。
　　受到民主党阻击之后，共和党进行了回击。7月30日下午，众议院以246票对173票，象征性地否决了参议院多数党领袖民主党人里德提出的一次性上调债务上限方案。7月31日，在参议院的一个象征性投票中，里德的方案同样被驳回。
　　经过这两回合的较量，离8月2日已经只剩下了两天时间，没有时间再加入更多“戏份”了，于是两党开始寻求妥协与合作。8月1日，众议院以269票对161票通过了2011年预算控制法案（the Budget Control Act of 2011）；8月2日，参议院以74票对26票通过了该法案；同一天，奥巴马总统签署了该法案。美国的政治家们又一次在读秒声中解决了债务危机。美国提高债务上限本无悬念，但政治家们的表演让情节充满了不确定性。
　　2011年预算控制法案包括多项减赤措施，例如，对非强制性支出设限，成立减赤联合特别委员会。
　　这个法案与共和党的期待更为接近，它将分三步提高债务上限，最高调整额度为2.4万亿美元。第一步，奥巴马总统向国会发出一封信，证明债务总额距离上限只剩不到1000亿美元，在此条件下，债务上限在8月2日立即上调4000亿美元至14.69万亿美元。与之相应，10年内政府开支须削减9170亿美元。第二步，如果在50天内国会不反对，那就再将债务上限提高5000亿美元。第三步，当总统再次发信给国会证明债务总额距离上限只剩1000亿美元时，债务上限会再次提高1.2万亿～1.5万亿美元，这取决于未来减赤措施的力度，债务上限上调的幅度应与减赤的额度相等；如果国会通过了平衡预算的宪法修正案并将其送交各州批准，债务上限可提高1.5万亿美元。
　　
　　真实的危机不因债务上限调整而结束
　　
　　虽然美债危机的剧情已经告一段落，但其实情仍在发展：美国的债务负担会越来越重；而且，这种状况会拖累全球经济。
　　虽然美国国会上调了美国债务上限，但全球三大评级机构之一的标准普尔在8月5日宣布下调美国国债信用评级，从AAA评级下调至AA+，同时将美国国债的评级展望维持在“负面”――意味着未来还可能继续下调美国国债的评级。
　　8月18日，高盛将美国今明两年的经济增速分别从1.8%和3.0%下调至1.7%和2.1%；与此相应，高盛将今明两年的全球经济增长预期分别从4.1%和4.6%下调至4.0%和4.4%。同一天，摩根士丹利将2011年全球经济增长预期从4.2%下调至3.9%，下调原因之一是美国在提高债务上限问题上的政治闹剧对金融市场造成了巨大损伤，并影响了企业和消费者的信心。
　　标准普尔、高盛、摩根士丹利这三家美国公司的作为就像是喝醒美国政府和全球“观众”：真实的危机还没结束，快从剧情中醒来。
　　我们不禁要问，真实的美国到底发生了什么？美国政治家们的表演为什么没能解决问题，反而损害了人们的信心？
　　2011年上半年底，美国联邦政府债务总额为14.34万亿美元；而2011年二季度美国GDP折算到全年是15万亿美元。债务总额与GDP之比高达95.6%，这是1950年以来的最高水平。如此高比例的负债，是真实的危机，并不因为债务上限的上调而消失。（见图2、图3）
　　2008年之前，美国债务总额占GDP的比例已经超过了60%，金融危机更使这个比例大幅上扬，从2007年至今，这个比例增长了30多个百分点。金融危机是美国债务大幅增长的重要原因。
　　金融危机使美国经济减速；而且，为了应对金融危机，美国政府采取了减税的措施，这两方面的因素都使联邦政府收入减少。2007年，联邦财政收入为2.65万亿美元，创历史新高；但2008年的收入不增反减，2009年更是只有2.23万亿美元入账；2010年的收入有所增长，但继续维持较低水平。
　　在收入减少的同时，联邦政府的支出却在大幅增长，主要是社保、医疗等福利支出增长太大。联邦政府以社会福利形式向个人的转移支付，在2007年是1.25万亿美元，2010年增长到1.71万亿美元，在2008年-2010年的三年间增长了36.8%，而同期的名义GDP只增长了3.6%，实际GDP更是负增长。在这三年间，因为经济低迷，总的劳动报酬基本上没有增长，但联邦政府通过使社会福利逆势增长，并通过减税，维持了国民可支配收入的增长。后果则是联邦财政支出在收入减少的情况下仍然大幅增长，财政赤字迅速扩大至万亿的规模，2009年财政赤字为1.45万亿美元，2010年为1.46万亿美元；而在危机之前，联邦财政赤字每年只是三四千亿美元的规模。庞大的赤字意味着联邦政府要发行庞大的债务。
　　迫使联邦政府增加债务的还有对危机企业的借助，例如购买AIG的股票、“两房”等政府支持企业发行的债券。购买这些资产的钱都要靠发债，这又使联邦债务总额每年增加几千亿美元。
　　2008财年，联邦债务总额增加了1万亿美元；2009财年，联邦债务总额增加了1.9万亿美元；2010财年，再增加1.7万亿美元，连续的高增长使联邦债务总额迅速接近了GDP的规模，而且，增长的势头并未结束。

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