干部流动：理想与现实的偏离 电解质溶液可以不偏离理想稀溶液

　　 　　中央早在1999年就制定了《党政领导干部交流工作暂行规定》；在后来发布的《深化干部人事制度改革纲要》中，重申要“推进党政领导干部交流工作”；2006年8月又正式发布《党政领导干部交流工作规定》，这样一个有利于优化领导班子结构、提高领导干部的素质和能力，有利于党风廉政建设、符合现代政治理念的制度设计，为什么会在现实运作中偏离正确轨道？
　　
　　年龄压力产生“加速度”
　　
　　干部年轻化的压力，聚积了干部快速流动的冲动。
　　比如，在这次省区市党委大换届中，中央明确要求省级党委班子中，50岁以下的要有3名，45岁左右的要有1名。而根据中央组织部的统计，在去年已经完成党委换届的14个省份中，50岁以下的有56人，其中45岁左右的有21人。上世纪60年代出生的年轻干部作为一个群体，已开始跨入省部级决策层。而在市县乡换届中，干部年轻化力度也普遍加大，县党政正职主体为45岁左右。总体来看，已基本实现了小平同志在上世纪提出的干部年轻化的战略构想，这无疑是值得庆贺的进步。
　　但从另一个角度看，这也给地方组织部门施加了压力，客观上促使其加快年轻干部提拔的速度。因为从现实情况来看，一个23岁大学毕业进入党政机关的公务员,按常规一步不拉从办事员升到正处少说也得到40岁,这在大机关也是少数,基层自然更少。如果要培养40岁左右的厅级干部甚至省级干部，必然要加快提拔速度。
　　于是，我们便经常在现实中看到这样一种现象，流动得快的干部好像提拔得也快。提拔与流动两者间这种若隐若现的正比关系，挑动了一些干部流动的神经；而一些地方年龄一刀切的政策，更是大大激发干部流动的冲动。在一些地（市），流行“官到处级止，人到50休”之说。因此干部每在进入“临界年龄”之时，都有“过了这个村，就没有这个店”的紧迫感，抓紧时间跑官、要官。
　　
　　流动中的现实历史法则
　　
　　从现实看，一些本身立意良好的制度规定，从另一个角度看也成为推动快速流动之因。如《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，凡提拔担任县（处）级以上领导职务的干部，应当有两年以上的基层工作经历，具有在下一级两个以上职位任职的经历；由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作3年以上。这就从客观上促使组织部门有意识地加快流动步伐。
　　同时，一些地方的干部调整存在“推磨转圈”式的“游戏规则”，“干部一般必须从小县干到大县，从穷县干到富县，从离中心城市远的县干到近的县。”这种平级流动即便只是作为一种短暂过渡，也在一定程度上导致了干部的流动频繁。
　　通常，向上流动是干部的必然追求；但在很多的时候，一些干部虽然表现优异、政绩突出，但一时之间未必有足够的上级职位空缺提供。这个时候上级部门便通过平级但是更具实惠的岗位调整，作为一种奖励和慰藉。譬如从穷县到富县、从小区到大区、从清水衙门到实权部门。这是造成干部流动的又一个原因。
　　此外，我国特定的政治文化背景，对干部流动也有着深刻的影响。新官上任之后，为什么都要烧一烧人事这把火？这有个人用人偏好的考虑，也有加强执行力方面的考量。换人，是对政策思路的重新选择与确认；同时也是杀鸡给猴看，对下属产生一种震慑作用：不换思想就换人。再说，谁不喜欢忠实于自己的干部，而去偏爱与自己闹别扭的人呢？因此，“一朝天子一朝臣”便成为一种现实选择。而金字塔形的干部人事构架，使得上层的变动会引发下层的乘数效应。
　　还有个别领导受中国传统权谋的影响，将频繁的人事调整作为一种御人之术，以此树立和彰显自身的个人权威，迫使下级绝对服从。少数腐败分子也利用这种威权来达到排除异己和权力寻租的目的。
　　
　　
　　制度缺陷造就流动空间
　　
　　按照有关法律、章程的规定，县以上党委、政府每届任期5年，乡镇党委、政府每届任期3年。
　　“其实，干部流动过快的问题，随着任期制的真正实行就彻底解决了。”清华大学廉政与治理中心主任任建明说。“但事实上，我国干部实行的是无明确任期的非终身制。”
　　法律条规为何不能兑现？一个重要的原因是由于我国任期制的研究与实践起步晚,尚处于各自为政、单兵出击、探索试点的初级阶段，还没有一套完整的、系统的制度和法律，现有关于任期制的制度和法规，还基本上是零碎的、应急的、就事论事式的。
　　任建明说，我国目前正在推行的任期制改革，是正在建立中的任期制。因此，是一个任期还是多个任期，是部分干部还是所有干部适用任期制，还不是很明确，也没有明确的规定。甚至一些法规条文也不够严谨统一，留下变通空间。如党章第二章第十条第二款规定，党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。但同时在第十三条又规定：在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。
　　“到底什么是‘有必要’，党章中没有明确。规定太过原则，没有实施细则，在实际操作中，偶然就成为必然，随意也被当作正常。”中央党校教授梁妍慧说。
　　缺少权威有效的组织实施体系，也是任期制在现实中执行难的原因。任期制没有被作为干部制度改革的硬任务下达，没有自上而下的约束力，因而成了各地的“自选动作”，实施与否、如何实施主要取决于领导层的主观意见。而在现有的领导思维和领导方式下，任期制“流产”是意料中事。
　　“官员调动频繁，说到底还是长官意志在作怪。”梁妍慧说。“目前我国官员的选拔机制，体现了战争年代特点和计划经济思维，习惯于上对下，讲究一切行动听指挥。集权于上，甚至集权于个人，是干部频繁调动的根子。”
　　梁妍慧认为，选任制干部调整频繁问题的症结，可以归结到权力“源头”上。“虽然一些地方推行了公开选拔、竞争上岗，但主要集中在聘任制干部领域，对选任制干部的动作很小。理论上是权为民所授，但实际上，领导干部选任主体仍然是上级部门而非广大选民，还没有摆脱由少数人选人、在少数人中选人的传统模式。”
　　从理论上说，选任制官员应该对选举人负责，在确定的任期内履行自己的职责；特殊情况下的职务流动，也应该由选举人决定，至少应征求或听取选举人的意见。但是现实情况却是，官员的职务变动完全操纵在上级部门手中。
　　“组织上一旦发现某个同志培养成熟，或者认定为某个班子需加强领导力量，甚至个别干部向组织上提出要求，都可以随意在届初产生的领导班子内抽调力量或加长凳子，经常更换领导班子组成人员。”“虽然也有考察程序，但基本上是上面把考察对象的‘大盘子’定好后，组织部门再下去选干部，是为了提拔而考察。而且上面时间要求也紧，很多时候只能是走形式。换个话说，程序其实是为领导意志服务的。”一个从事组织工作的老同志深有感触地说。
　　“诚然，防止调动频繁并非对官员升迁一概都要按任期说事，对一些确实出类拔萃的人，在某些岗位出现空缺急需填补的时候，当然可以及时调动、委以重任。但这毕竟只是少数。对于一个地方而言，重要的是建立完善严格的官员任免机制，使官员们在良好的规则规范下，安心做好自己的分内事。”

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