中华人民共和国统计法实施条例 [论《中华人民共和国政府信息公开条例》之实施困境及路径选择]

　　[摘要]分析《中华人民共和国政府信息公开条例》在实施过程中存在着公开意识不强烈、规则界定不明确、公开程，序不规范、公开内容不具体、公开方式不丰富、救济方式不力等现实困境，挖掘产生困境的4个根源，并在此基础上，从5个方面深入探讨完善我国政府信息公开的有效路径：加强教育，增强政府官员的民本思想和公民的维权意识；完善立法，建构科学协调的制度规范体系；广辟信息公开渠道，拓宽信息公开范围；设立具有权威性的国家政府信息公开协调机关，确保信息公开渠道畅通；强化信息公开工作的内部考评和外部监督，确保公民权利的有效救济。
　　[关键词]政府信息公开知情权阳光政府实施困境路径选择
　　[分类号]G203
　　
　　推进政府信息公开，是构建社会主义和谐社会、实现和谐行政价值目标的必然要求。2007年1月17日，国务院审议通过了我国首部国家级信息公开法规――《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，并于2008年5月1日起正式实施，这是我国第一次将公开政府信息作为政府的一项法定责任，以制度的力量推开了政府与社会沟通的又一扇大门，标志着我国正式走进“阳光政府”、“透明政府”新时代。《条例》生效12天后，我国政府“遭遇”了汶川大地震的“考验”，在这突发灾难面前，政府在第一时间通过电视、广播、网络、短信、新闻发布会等全方位、多途径的方式公布灾情的真实而又权威的信息，充分显示了我国政府认真履行《条例》，实施好《条例》的决心与信心。然而，我们的信息公开制度还不是很完善，信息公开的面还不是很广，知晓这个条例的老百姓还不够多，真正应用信息公开条例的人还有限。那么，《条例》的实施究竟遇到了什么障碍，又应该如何解决呢?笔者就此进行了粗浅的探讨，以期抛砖引玉。
　　1 《条例》之实施困境
　　
　　1.1公开意识不强烈
　　《条例》第15条明确规定，“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则”。行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。然而，长期以来形成的惯性管理思维和管理方式与信息公开所要求和依赖的行政体制和行政方式不相符，导致行政主体很难形成与行政主体信息义务相匹配的主动意识，一些地方政府屡屡以“信息不存在”、“属于内部信息”为由“踢皮球”，不予公开政府信息；一些部门则认为信息公开就失去了权利，出现了忽视或有意模糊、恶意封堵政府信息的行为；一些政府部门还常常以机密为由拒绝媒体或公众获取政府信息，并且公民获取信息代价较高，甚至出现行政信息商业化现象。
　　
　　1.2　规则界定不明确
　　《条例》明确规定政府信息应该以“公开为原则、不公开为例外”，政府信息豁免公开须适用“例外规则”。《条例》第8条确定了我国政府信息公开例外规则的设计宗旨，即在“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的情况之下，政府信息不予公开。《条例》第14条第4款具体规定了政府不予公开的范围，即“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”不予公开。但《条例》对于豁免公开的情形无法涵盖政府豁免公开信息的所有内容。以美国《情报自由法》为例，规定了九类不予公开的信息，包括涉及国防或外交政策的国家安全机密资料；纯粹涉及机构内部人事规则与惯例的资料；其它法律规定豁免公开的资料；受到法律特权保护或保密的贸易机密、商业信息和财务信息；政府机构内部或政府机构之间的备忘录或信件；一旦公开将使个人隐私遭到明显不正当侵害的人事、医疗和类似资料；为执法目的而汇集的档案或信息；金融监管机构在监管过程中的报告；涉及矿井的地质和地球物理信息与数据(包括地图)等…。虽然美国的规定不一定完全适合我国的国情，却也暴露出《条例》对豁免公开情形界定不明确、过于粗疏的缺陷，导致在操作过程中无法把握信息公开与保密，知情权与隐私权这两种此消彼长的关系，政府往往以“例外”为借口而拒绝将信息公开。
　　
　　1.3　公开程序不规范
　　受观念、体制和政府信息公开、内外部环境等限制，《政府信息公开条例》实施初期，行政机关信息公开与公民申请公开的实际操作过程都将遇到各种难题，导致一些政府部门的信息公开工作流于形式，保质不保量，或未经整理就公布，使公众在混杂的信息中无所适从等问题，致使公民知情权在落实中发生扭曲。中国法学会信息法研究会副会长周汉华认为，《条例》实施带来的首要的巨大的挑战是我国目前非常粗放的政府信息资源管理方式：长期忽视对信息的整理、保存，使政府面对信息公开申请时找不到信息可以公开。
　　
　　1.4　公开内容不具体
　　将政府信息向全社会公开，是本来就应该有的自然而然的事情，并非“额外施恩”。然而有的地方政府虽然也对一些政府信息进行了公开，但是公开信息不具体，存在模糊地带。比如广州市政府在2009年10月对广州市114个政府部门的2009年部门预算均上网公开，供免费下载，这是广州首次网上公开年度“账本”。许多信息只是“点到为止”，较为含糊，如广州市委办公厅的“支出预算总表”，只简单罗列了行政运行、专项服务、专项业务、事业运行等几项，而预算总额达到9 548，83万元，公众根本不知道每个部门预算的收入来源和支出去向。公众十分关注的公款招待、公车消费和公费出国这“三公”消费在预算支出中没有找到相应踪迹。
　　
　　1.5　公开方式不丰富
　　《条例》第十六条规定，各级政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。条例的实施对现行文件的服务主体提出更高的要求。然而，档案馆、图书馆作为政府信息管理与查阅的主要场所，其建设、服务现状离政府信息公开的要求还有一定差距，这导致政府信息公开方式单一化，依申请公开信息的数量严重不足。中国政法大学副校长、北京市法治政府研究基地主任马怀德教授在接受《中国经济周刊》专访时说：“本以为5月份实施的条例可以引发公众索取信息的热潮，但是后来发现申请信息公开的数量并不多。到8月底，老百姓向某直辖市两级政府申请信息公开的数量只有1 080条。据我了解，在1 080条申请信息数中，得到满足的只有50，8％。”
　　
　　1.6　救济方式不力
　　西方有一句古老的谚语：没有救济便没有权利。《条例》所规定的举报、行政复议、行政诉讼等均是为知情权设立的救济方式，其中行政诉讼当属最有效也是最终极的捍卫力量。但是在媒体报道的许多信息公开案中，法院总是迟迟不予立案或不作裁定，司法救济似乎不如人们期望的那样强硬那样游刃有余，原因在于《条例》的可操作性不强，目前也缺乏对于这类新案件的权威的司法解释；司法机关没有先例可循，面对这“第一只螃蟹”显得格外谨慎，甚至对挑战行政权威顾 虑重重。如果没有相关考核、责任追究制度来保障救济方式，维护公民知情权，那么《条例》的顺利实施是很难的。
　　
　　2　《政府信息公开条例》实施困境之原因探析
　　
　　2.1 思想观念落后是我国政府信息公开的内生性困难
　　信息公开，是“我要公开”，还是“要我公开”，重要的是一个主动和被动的问题。如果信息主体把公开信息看成是消解自身权威和挑战自我利益的威胁，就难免产生不想、不愿公开心理，带着此心理，在目前《条例》尚不完善的情况下，他们总能找到各种各样不公开的理由。实际上，政府具有“先天性”的信息优势，据统计，目前我国政府占有全社会信息资源的80％，拥有3 300个大中型数据库。然而，由于受我国传统政治观念“民可使由之，不可使知之”的影响，我国公务员中有一部分人民主法制观念淡薄，官本位思想根深蒂固，缺乏政府信息公开的责任意识，漠视公众的知情权，这给行政权力的运行蒙上了一层神秘的面纱。加之，由于社会历史及诸多综合原因，公民作为信息公开的对象，权利意识不够强，他们习惯了对政府工作的“不知性”，相对制约了政府信息公开。这样一来，一方面，公众成为政府管理的从属，丧失权利意识，也没有行使要求政府公开信息的权利；另一方面，政府作为信息发布的主体，他们往往本能地反对信息公开或者想方设法采取各种方式阻挠信息公开，有的甚至利用自身的特权地位和身份以及所掌握的稀缺信息进行公共信息寻租，追求自身利益的最大化，从而使我国政府信息公开的真正实现面临者巨大的内生性困境。
　　
　　2.2　法律制度滞后是我国政府信息公开的保障性困难
　　从一些发达国家行政公开的演进历史过程及趋势来看，行政公开最终表现为专门的政府信息公开法律。早在1766年，北欧的瑞典就制定了具有宪法效力的《新闻自由法》；芬兰于1951年制定了《官方文件公布法》；美国于1966年制定了《信息自由法》，后来又相继制定了《隐私权法》、《阳光下的政府法》、《电子信息自由法》；法国于1978年公布了《行政文书公开法》；在亚州国家中，韩国率先于1996年制定了《公共机关情报公开法》；日本随后于1999年也制定了《情报公开法》。到目前为止，全世界共有40余个国家制定了政府信息公开方面的法律。而在我国，政府信息公开措施往往被视为一种政府办事制度，被看作是政府的一种职权，而不是一项义务，这导致政府信息公开存在很大的随意性和不稳定性，信息公开难以落到实处。而且我国宪法和法律都没有对公民的知情权――政府信息公开的法理基础进行明确规定，至今没有一部适合我国国情的比较完善的政府信息公开法。同时，我国对政府信息公开没有相应的管理部门，各种形式的公开往往各自为政，相互之间缺少统一性和协调性，对于信息时代的信息公开缺少全盘规划和部署，这导致了“政府信息部门化、部门信息利益化”现象的发生。
　　
　　2.3　信息技术落后是我国政府信息公开的技术性困难
　　当今世界已进入了信息化时代，从世界范围来看，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化，实现信息全面共享已是大势所趋。事实上，电子政府已经被迅速列入了所有工业化国家的政治日程。电子政府建立了一个政府与社会、企业、公民等不同社会主体进行平等的信息交流与资源共享和交互服务的平台，是一种崭新的政府与公民双向互动方式，有利于促使政府公正地行政。在电子政务状态下，政府与公众之间是一种新型的合作关系，公民有权依法保障自身的各项利益，要求政府提供各种法定信息和服务。但是，目前我国电子政府的发展还比较滞后，这表现在：①“思想”滞后，习惯势力对变革的抵制，领导的信息化意识不高；②“硬件”滞后，存在资金短缺、基础设施建设落后、市场规模小等问题；③“软件”滞后，公务员和公众利用信息技术的能力不强，应用系统和数据库的研究开发缓慢。这些都严重限制了政府信息公开的顺利实现。
　　
　　2.4　信息环境不和谐是我国政府信息公开的外部性困难
　　政府以及政府信息总是处于一定的信息环境中，一个社会的政治、经济、技术以及文化生态等因素都会对政府信息公开的实现产生直接或间接的影响。目前我国政府的信息环境在一定程度上限制了政府信息公开的实现，比如全社会整体上“公民意识”的淡薄，难以对政府信息公开形成有力的舆论压力，也阻碍了在全社会层面形成一种良好的、广泛的、深人人心的信息民主观念；社会政治参与力量难以对政府权力形成一种强大的民主威慑和监督力量，这必然会影响人民的政治参与力量与政府的控制和管理力量之间的博弈；公众获取政府信息的能力不平衡，容易造成信息“马太效应”；长期的传统保密文化惯性对信息公开的制约；政府信息公开缺乏监督、责任追究和救济机制；等等。这些都对政府信息公开的实现产生直接或间接的限制或阻碍作用。
　　
　　3 完善我国政府信息公开的路径选择
　　
　　3.1　加强教育，增强政府官员的民本思想和公民的维权意识
　　政府信息公开实质是一场观念革命，是对政府公共信息这一无形之产权进行重新安排，它有赖于政府官员由官本位意识转变到民本思想、服务意识，有赖于公民维权意识的增强。因此，加强对行政机关公职人员进行全面培训，通过广播电视、报刊、标语手册、学习培训等多种方式对《条例》及其立法精神进行广泛而深入的宣传，克服官员传统行政思维的沉重惯性，提高政府公开信息的主动性和责任感，提高人民群众的民主法治观念和维权意识，是《政府信息公开条例》顺利实施的首要任务。在政府信息公开过程中，重点要维护和实现公民的知情权。韩国的《信息自由法》明确规定公民享有知情权，而我国只在1993年颁布的《中华人民共和国消费者权益保护法》中首次出现知情权概念，但该法适用范围非常狭窄。因此，很有必要在现行宪法中对知情权予以确认，只有在国家根本法中明确规定公民的知情权，才能提高知情权的政治地位，使其成为现代信息社会中公民的一项基本权利。
　　
　　3.2 完善立法，建构科学协调的制度规范体系
　　实行阳光行政，仅仅指望“自身进化”显然是不可取的，在法制社会，必须利用法律为社会改革保驾护航，这样才会走得平稳。虽然我国已有《条例》，但这只是个过渡或暂时之举，由全国人大制定《政府信息公开法》才能凸显权力机关对行政机关的有效监督。综观国外的信息公开法，除确定了信息公开的原则之外，还具体规定了政府信息公开的具体做法，具有可操作性。因此，可以借鉴国外的立法经验，制定一部符合我国国情的《政府信息公开法》，将人大、政协、法院、检察院等党政机关以及群众团体都纳入到信息公开的队伍中来，把我国政府信息公开工作纳人法制化轨道。同时，要加强配套机制建设，并尽快编制和公布相关实施指南，及公民申请信息公开的操作规程等，如国家税务总局为配合《条例》的实施，出台了《国家税务总局政府 信息公开指南》、《国家税务总局依法申请公开政府信息工作规程》、《国家税务总局政府信息公开保密审查办法》等一系列文件，以此提高《条例》的可操作性。
　　
　　3.3 广辟信息公开渠道，拓宽信息公开范围
　　可以借鉴美国的《电子信息法案》的做法，推行电子政务，规定政府机关在其网站上建立电子阅览室来公布政府信息，建立信息公开资料的电子引导，公布上年度政府机关的信息公开执行情况等。这样，既可以减少民众的信息申请和相应的成本负担，极大地降低获得政府信息的成本，使全体民众可以平等地行使知情权，又减少政府大量的事务性工作，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。还可以建立首席信息官和新闻发言人制度，规定定期地发布政府信息，使民众更加通畅地与政府平等交流和共享政府信息，加快政府信息公开化建设进程。同时，还要加大信息公开深度，拓宽信息公开范围，最大限度地将那些关系群众切身利益，涉及政府和公共部门具体运作的实质性信息公之于众，并且使已经公开的信息处于不断更新的过程中，实现最大量的、最充分的信息公开。
　　
　　3.4　设立具有权威性的国家政府信息公开协调机关，确保信息公开渠道畅通
　　当前，我国政府信息公开是各部门、各地区实践的产物，各部门、各地区的信息公开往往各自为政，各级政府部门之间以及同级政府部门之间缺乏统一性和协调性，这样难免会政出多门或者信息重复公开，信息公开的界限和标准难以把握，形成信息死角、信息盲区。这在一定程度上浪费了资源，提高了行政成本，而且没有很好地为公众提供服务，偏离了服务型政府的工作轨道。因此，对于我国的政府信息公开来说，有必要设立具权威性的国家政府信息公开的管理与协调机构，全盘规划和部署政府信息公开工作，制定统一的政府信息公开政策，建立统一的制度，设立统一的工作标准，并监督检查各政府部门的信息公开工作，从而使政府信息资源得到优化配置，使政府信息公开渠道畅通。
　　
　　3.5 强化信息公开工作的内部考评和外部监督，确保公民权利的有效救济
　　没有监督，即使制度规定再好也无济于事。当务之急是建立起一套比较符合实际的内部考评机制；同时要强化外部的监督，尤其是司法和媒体等社会监督。因此，有必要建立一套科学合理、法制化、制度化、简约公正、良好畅通的政府信息公开的监督运行机制和责任追究机制，更好地发挥行政诉讼对政府的强大监督作用和对权利的终极救济作用。既要强化各级人民代表大会对各级政府信息公开工作的监督、上级政府部门对下级政府部门信息公开工作的监督以及人民法院、人民检察院对政府信息公开工作的监督，又要有效发挥社会公众和新闻媒体对政府信息公开工作的监督，构成严密的监督体系，有效监督政府信息公开工作，规范政府行为。同时，为了使公民的知情权得到保障，本着“有权利必有救助”的原则，可以规定公民有权依法申请行政复议，或是通过司法途径寻求救济。

相关热词搜索：中华人民共和国 路径 困境 论《中华人民共和国政府信息公开条例》之实施困境及路径选择 宪法 行政诉讼法