加强药品监管的法律思考 [我国加强数字内容产业监管的思考]

　　[摘要]在阐述数字内容产业监管职责范围的同时,对我国数字内容产业的监管现状进行分析,指出我国数字内容产业监管存在的几点不足之处,并在详细介绍数字内容产业发展快速的发达国家在数字内容产业监管方面所取得的成功经验基础上,结合我国数字内容产业监管的现状提出一些适合我国国情的数字内容产业监管的创新建议,借以促进我国数字内容产业的健康发展。
　　[关键词]数字内容产业　网络　监管
　　[分类号]G124
　　
　　数字内容产业监管是一个复杂系统,它包括数字内容知识产权保护、违法和不良信息内容监管以及促进政策法规建设和加强行业管理等三个方面,而且涉及到多个传统内容产业。对这一问题的研究已成为全球范围内的热点话题,业界专家甚至提出如果数字内容产业监管不到位将严重阻碍数字内容产业的发展。本文将对这一热点问题予以研究。
　　
　　1　国外数字内容产业监管概况及成功经验
　　
　　国外数字内容产业强国在产业监管方面取得了诸多成功的经验,它们都制定了适合本国国情的数字内容产业发展计划和相关法律法规,同时在产业监管方法上也是各有特色。
　　
　　1.1　北美部分国家数字内容产业监管
　　美国在数字内容产业监管方面特别注重限制色情和暴力的传播,注重对儿童权益的保护,注重对个人隐私、他人利益和知识产权的保护,充分发挥行业协会的作用,倡导内容供应商和网民加强自律。如在知识产权监管方面于1984年成立国际知识产权联盟,又称美国国际知识产权联盟的民间组织,它代表美国以版权为基础的产业,其宗旨是谋求在全球范围内加强对其版权产业的保护。同时美国制定了《联邦信息资源管理政策》,实施了控制数字内容使用的“数据权限管理”技术协议,为美国数字内容产业的发展提供了更广阔的空间和新的推动力。加拿大数字内容产业监管主要依靠加拿大广播电视和电信委员会(CTRC)。在产业监管方面主要依据现有法律法规,如《刑法》、《人权法案》等,同时强调行业自律。
　　
　　1.2　欧洲部分国家数字内容产业监管
　　欧盟拥有较为完善的数字内容产业发展法律规范体系和政策措施,并设有数字内容产业的总负责机构,即欧盟委员会信息社会与媒体总司,下设欧盟专利办公室、欧盟数据保护主管机构,对涉及数字内容相关专门事项行使专门的职责。同时,欧盟的各成员国在此框架下也组建了各自的产业监管体系。法国是世界上最早把知识产权法法典化的国家,其《知识产权法典》就是将所有与知识产权相关的行政法规汇编,在国际上影响很大。法国于1996年通过旨在促进网络运营商自律的《菲勒修正案》,并于1998年修改《未成年人保护法》,对网络中的污秽内容课以重罪,对利用网络腐蚀青少年的犯罪行为从重处罚。与此同时,法国政府强制要求网络服务商必须向未成年人用户免费安装上网保护软件屏蔽不良信息等。英国贸工部信息通信产业司专门设有数字内容和出版业管理局,负责数字内容产业的发展工作。该局主要通过行业协会――“数字内容论坛”与数字内容企业在广泛领域开展合作,以提高该行业的生产力和竞争力。同时政府建立了,一个服务于数字内容产业的行业性综合门户网站,以提供有关数字内容产业及其他各类资源和信息的链接。英国强调传统内容管理方面的法律同样适用于数字内容产业。德国专门为互联网络的发展制定了统一的法典,即《信息与通信服务规范法》(又称《多媒体法》),清晰界定了互联网供应商的责任。为了保护手机用户不受干扰,德国手机入网需实名登记。德国所有电信运营商对未成年人客户,都要给他们的用户卡设置防色情软件,以防范犯罪分子骚扰。德国国会在2003年通过了《联邦反垃圾邮件法案》,该法案应用范围包括手机通讯领域。德国政府还成立了“联邦手机短信处理中心”,用来管理违反上述法案的非法者。
　　
　　1.3　亚洲部分国家数字内容产业监管
　　韩国政府成立数字内容产业发展委员会和数字内容规划与服务局对数字内容产业进行监管。近年来,韩国陆续通过了《促进信息通信网络使用及信息保护法》等多部与网络信息有关的法案。此外,政府还对与青少年保护有关的法律进行了修订,增添了与网络有关的内容。除了法制保障,政府还积极倡导民间自律和监督行动。韩国是全球第一个在互联网及手机上都采用实名制的国家。日本成立数字内容产业协会,并于2003年推出《e-japanⅡ战略》及《行政信息电子化指导方针》,把数字内容产业列为优先发展领域之一本经贸部2003年专门成立了内容产业全球策略委员会,用来促进和协调数字内容产业的迅速健康发展。同时日本政府先后制定《文化艺术振兴基本法》、《知识财产基本法》、《知识财产战略大纲》、《内容促进法案》等法规予以扶持和保护。新加坡于1996年颁布《国际互联网法规》,禁止用户接收互联网上的不良内容。在新加坡,任何危害国家安全或煽动、诽谤性的内容都禁止在互联网上交流。新加坡政府依据计算机空间的最基本标准,从互联网准入、渠道管理和法制建设三方面净化网络空间,力求保护网络用户免受非法和不健康的信息传播之害。印度的数字内容产业由通信与信息技术部总体负责,负责针对内容产业的相关问题向印度政府提出政策建议。此外,印度相关各部门按职能分别负责与数字内容产业相关的具体领域业务。
　　
　　2　我国数字内容产业监管现状
　　
　　数字内容产业作为一种融合产业,其监管涉及到多个传统内容产业。我国目前在法制体系建设及权责界定等方面存在一些不完善的地方。
　　2.1　数字内容产业监管法律法规不完善
　　数字内容产业监管需要相关法律法规支持。中央各部委和各地方政府都制定和发布了与数字内容产业相关的管理办法、法规条文等,但立法层次明显过低,并且大部分局限于宏观管理,并没有形成更细化的操作层面的微观管理规划。
　　首先,由于数字内容具备易复制性和易传播性,这给数字内容产业知识产权保护带来了很大的困难。据了解,2008年中国数字内容产业保持高速增长的同时,包括文学、影视、音乐、动漫、网络游戏等多种数字内容的版权却难以得到充分保护。据相关报道,随着“蓝猫”的热播,到目前为止,挂有“蓝猫”头像的动漫衍生产品有6600多种,但各种侵权、盗版产品也层出不穷,随处可见。如仅盗版“蓝猫”VCD,其假冒署名的出版社就有16家之多,仅此一项损失就高达9亿元,而其正版VCD的销售额仅1亿元。2009年“特别301报告”指出,2008年中国唱片行业盗版率高达90%,由盗版导致贸易损失5.64亿美元。许多唱片公司投入大量资金所创造的产品被他人随意复制下载使用,大量资金无法回收导致公司破产的情况时有发生。这也使得许多唱片公司不敢出唱片,纷纷转行。国际知识产权联盟主席埃瑞克?史密斯曾言:到2014年,全球将有18亿人通过各种移动终端经由3G和4G接入互联网,由此带来的数字版权的各种新问题也是各 国都需共同面对的。数字内容产业知识产权保护问题已经成为行业发展的瓶颈。
　　其次,目前我国在这方面主要有《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《信息网络传播权保护条例》、《中国新闻界网络媒体公约》、《全国青少年网络文明公约》、《中国互联网协会反垃圾邮件规范》、《中国互联网自律公约》等法律法规,但整体而言,我国在数字内容产业监管方面相关法律建设仍然滞后,诸多知识产权保护的前沿问题亟待纳入有关法制建设的视野。特别是未来三网融合对数字内容产业监管的影响也没考滤。现有法律还存在可操作性差针对性不强、滞后于监管等问题。有学者提出应尽快启动《著作权法》和《信息网络转播权保护条例》的修订工作,使其更适应我国数字内容产业发展的需要,并要加大对侵权盗版行为的制裁力度特别是刑事制裁。
　　2.2　监管部门众多,权责不清
　　我国对数字内容产业并没有设立明确的主管部门,目前国内数字内容产业的管理部门包括公安部、信息产业部、文化部、新闻出版总署、国家广播电影电视总局和其他一些部门,这些部门都具有相应的监管职责。如文化部门管理演出、娱乐、音像网吧服务市场;国家广播电影电视总局管理广播、影视;新闻出版部门管理报刊、电子出版物、印刷市场;旅游、宗教、建设部门及各市区都有参加旅游资源管理;电子信息部门管理网络游戏、网络音像、手机游戏、影视等。但在一些领域存在权责交叉,出现了“谁都管、谁都管不好”的尴尬局面,尚没有哪一个部门能全盘进行管理和整体协调行业的发展。缺少明确的产业主管部门也使得数字内容产业在行业规范和政策制定方面存在很大阻力。
　　
　　2.3　未建立统一的数字内容产业网络监管平台
　　违法和不良信息内容在数字内容产业中大量存在,与我国未建立统一的数字内容产业网络监管平台有很大关系。以网游为例,资料显示中国市场销售的网络游戏大约有95%是以刺激、暴力和打斗为主要内容。不久前,英国电影分级审查局宣布,鉴于暴力动作游戏《侠盗猎魔2》的画面及内容“过于冷酷无情”,禁止其在英国市场销售(该游戏在美国可以销售)。除了暴力外,一些网游内容更是违背社会公德。如《暴力摩托》这款游戏玩家可以通过飞车碾过行人方式来提高积分;QQ农场以偷菜来提高积分等。数字内容中存在大量色情等违法内容,它们已经充斥了整个互联网和手机移动网络,甚至连相对封闭的数字电视点播系统中也存在大量的色情信息。当前各中小学生使用手机上网的情况非常普及,这个特殊的群体对违法不良信息存在较强的好奇心,一旦他们获得这些违法不良信息,那将给他们的生活带来严重影响。如社会道德观转变、产生暴力倾向等等。
　　数字内容产业监管不能单靠产业监管部门,它更需要广大公民的参与,网络监管平台就是为公民了解相关监管信息及举报的网络平台。虽然我国已建起多个与数字内容产业监管相关的监管平台,但这些监管平台隶属不同的管理部门,并根据各自管理部门的管理权责处理相关举报。如国家版权局数字版权监管认证平台主要处理涉及知识产权方面的举报;互联网违法和不良信息举报中心,12321网络不良与垃圾信息举报受理中心、网络违法犯罪举报网站等主要处理涉及网络违法和色情等不良信息内容。并没有针对数字内容产业监管职责建立起一个统一的网络监管平台。
　　
　　2.4　技术监管系统还不完善
　　技术监管系统包括内容监管软件、过滤软件及其它版权保护技术如“SCMS”系统、电子水印或数字指纹技术、电子版权管理系统、DRM等。利用先进的技术监管系统进行辅助管理是发达国家普遍做法,但我国目前的技术监管系统的研究水平与发达国家还有很大的差距。以过滤软件为例,目前各国都开发了一些相关内容过滤软件供家长免费使用或在网吧和校园等公共网络中强制安装,以切实保护儿童和青少年。我国也开发了一个名为“绿坝一花季护航”的内容过滤软件,但在推广中却遇到较大阻力,究其原因除了人们对个人隐私的担忧外,另一个重要原因是对该过滤软件的安全性提出质疑。同时,在版权保护技术及内容监管软件研究方面我国也缺少相关核心技术,因此要加紧对技术监管系统的研究和开发。据统计数据表明,中国每天有上亿次的P2P内容交换量,其中充斥着大量盗版和各种不良内容。目前,公安部、信息产业部、国务院新闻办、文化部、新闻出版总署、国家广播电影电视总局等都正在开发对网上信息内容实施有效监管的信息系统,各部门都在研发内容监管软件。
　　
　　3　加强我国数字内容产业科学监管的思考与建议
　　
　　3.1　完善适合我国国情的政策和法律法规体系
　　我国在构建数字内容产业相关法规时,一方面需要借鉴发达国家在法律建设方面的成功经验;另一方面更应结合我国的国情及产业发展现状。以知识产权为例,发达国家凭借其在知识产权上的积累掌握了众多核心技术及国际技术标准,在知识产权中占主导地位。如果我们照搬其立法标准,就会在很大程度上限制我国相关产业的发展。因此,在立法之时应在遵守有关国际公约最低要求的基础上,结合我国的经济、科技和文化的发展水平,并考虑未来的社会发展趋势,以赢得相关产业的发展空间。同时随着国情的发展和国际环境的变化,及时提出修改以适应产业的发展。
　　
　　3.2　整合数字内容产业现有监管部门及网络监管中心,明确监管职责
　　目前我国已建立了多个与数字内容产业监管相关的网络平台,如国家版权局数字版权监管认证平台、中国著作权使用报酬收转中心、国际版权交易中心、互联网违法和不良信息举报中心、全国“扫黄打非”办公室举报中心等,同时国家版权局正在筹建反盗版技术平台。但由于这些平台归口不同的部门管理,因此存在信息共享不及时及使用不便等影响监管质量的不足。因此有必要整合数字内容产业监管权责,建立专门的数字内容产业监管部门,并建立数字内容产业网络监管中心,切实肩负起以下4方面职责:①要加快促进政府建立数字内容产业发展的基本政策,出台专项规划,制定并执行行规行约和各类标准,协调同行业之间的经营行为;②要鼓励数字内容的利用与开发,对国内外数字内容产业的发展情况进行统计、分析、发布相关的调查结果供全行业参考,发挥加速社会向数字化知识经济体制迈进的作用;③可以整合现有的与数字内容产业监管相关的网络平台,使有限的网络监管资源发挥最大效益;④对产业政策及产业信息进行宣传。
　　
　　3.3　加强数字内容产业协会行业管理的力度
　　行业协会在促进行业的发展中具有行政管理部门不可替代的作用,它可以就行业的长期发展战略、行业规范、相关的法律法规建设、人才培养与培训等诸多问题展开研究并对行业的发展状态进行监督和评估。在数字内容产业较为发达的国家,一般都建有数字内容产业协会来加强对数字内容产业的管理,如日本成立数字内容产业协会;英国成立数字内容产业联盟等,而 我国数字内容产业行业协会还没有建立,加上政府多头管理,使数字内容产业发展举步为艰。因此有必要建立数字内容产业协会,发挥产业协会的作用促进数字内容产业可持续健康发展。
　　
　　3.4　促进技术监管与个人隐私保护相协调
　　个人隐私问题是监管部门所不能回避的,特别是采用技术监管时极易侵害到个人隐私。以版权侵权保护工具DRMS为例,其在发挥保护著作的实质性功能时,可能会进行个人数据的收集。另外还有一些反盗版技术也存在此问题。因此我们在采用技术监管手段时应与个人隐私保护相协调,做到利弊均衡,一方面利用现代技术把内容监管的环节和手段前移到标准、硬件和传输环境,把内容管理贯彻到产业链各个环节;另一方面也要注重依法对用户隐私权的保护,确保数字内容产业健康有序地发展。
　　
　　3.5　发挥高素质监管队伍专业监管作用与提高公民参与监管热情相结合
　　我国还没有设立统一的数字内容产业监管部门,目前行业监管主要依靠诸如公安部下设的公共信息网络安全监察局、全国“扫黄打非”工作小组等监管队伍来执行,这一现状非常不利于数字内容产业的健康发展。数字内容产业急需培养和造就一支高素质监管队伍,这不仅是做好数字内容产业监管工作的一项根本措施,也是实现科学监管、和谐监管的根本要求。由于数字内容产业涉及面非常广,与高新技术的关系非常紧密,如果没有一支高素质监管队伍就无法真正履行其应有的职责。监管部门应创建一个良好的人才引进机制,在人才引进方面应主要吸收具有数字内容产业相关背景知识的高层次复合型人才,不能走外行领导内行的模式。同时要建立健全竞争激励机制和队伍监督制度,加强对监察队伍自身的建设和考核,提供良好的人才发展平台。
　　数字内容产业的可持续健康发展需要广泛的社会监督。前段时间,中国互联网协会互联网违法和不良信息举报中心、工业和信息化部所属12321网络不良与垃圾信息举报受理中心、公安部所属网络违法犯罪举报网站、全国“扫黄打非”办公室举报中心联合发布《举报互联网和手机媒体淫秽色情及低俗信息奖励办法》的做法效果很好,据相关报道奖励办法公布后相关监管部门一天的举报量达到过去的10倍以上。因此,互联网用户在信息消费过程中,如果发现有非法、有害、淫秽、种族歧视等内容或有侵犯知识产权现象的产品及生产这种产品的企业时,均应向有关部门举报揭发,使其得到相应的处理和必要的惩罚,以使行业市场环境得到净化。社会监督需要监管部门进行大力宣传,并制定出相应的奖励规定。
　　
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