美国情报监听立法沿革研究:立法沿革

　　摘要：美国作为世界上情报监听立法最早的国家，已形成较为成熟的法律制度体系。根据美国不同时期情报监听立法的特点，将其划分为早期(任意侦查阶段)、起源(确立“物理入侵”标准)、发展(确立“合理隐私期待”原则)、成熟(法律体系趋于完备)、突变(反恐形势下扩大执法机构的情报监听权力)5个阶段，并对5个阶段的标志性立法及其主要内容与特点作出梳理。
　　关键词：情报监听　立法沿革　“物理入侵”原则　“合理隐私期待”原则
　　分类号：D971　G350
　　情报监听，是指在当事人不知情的情况下，运用人体信息器官或现代科学技术设备，对当事人正在进行的通讯信息进行截取和探知的行为，包括有线/无线监听、口头交流窃听、网络通讯信息截获等多种形式。情报监听是一种非常有效的情报和侦查手段，被广泛应用于军事、国家安全与刑事司法等领域。随着信息技术的发展和进步，情报监听手段日益先进并多样化。然而，不得不警惕的是，这种强大的情报监控工具是把“双刃剑”，一旦被滥用，将严重威胁公民的隐私权和通信自由权，损害社会道德体系与法律威严，具有极大的社会风险。因此，如何确保情报监听在维护国家安全、打击违法犯罪与保护人权之间取得平衡，是现代文明和法治国家必须考量的重要问题。美国作为世界上情报监听立法最早的国家，业已形成较为成熟的情报监听法律体系，考察美国的情报监听立法，对于中国的情报监听法制建设具有重要的参考价值。本文根据美国不同时期情报监听立法的特点，将其划分为5个阶段，分别对其主要内容和特点进行介绍。
　　1、早期：任意侦查阶段
　　1928年之前，美国没有关于情报监听的专门立法，尽管美国宪法第四修正案规定，人们具有人身、住宅、文件和财物不受无理搜查和扣押的权利，但在司法实践中通讯未被列入第四修正案的保护范畴。这一阶段，由于情报监听是在被监控人不知情的情况下秘密进行的，对公民基本权利的侵害不明显，民众也很少通过诉讼的方式对执法机构、情报机构与国家安全机构的情报监听行为提出质疑，因此，情报监听被认为是一种默认的任意侦查手段，在司法实践中广为运用。
　　2、起源：确立“物理侵入”准则
　　这一阶段以1928年Olmstead v.U.S.案为起点，以1967年Berger案、Katz案为终点，其主要特征是确立了“物理入侵”准则(actual physical invasion)，即判断情报监听是否合法的标准是考察情报监听行为有无实质性的物理侵入，不伴有物理侵入的监听行为是合法的，伴有物理性侵入的监听行为是非法的。这一阶段的标志性判例、立法及其内容主要如下：
　　2.1　Olmstead v.U.S.案：确立“物理侵入”标准
　　1928年的Olmstead v.United States案，被认为是美国情报监听立法的伊始，在该案中，联邦调查局(FBI)未获法院授权令状，在Olmstead住所外的电话线上安装窃听器监听其电话交谈信息，并将监听的结果作为证据指控Olmstead从事犯罪活动。最高法院的首席大法官Taft与多数方认为：本案中，联邦调查官员的监听行为没有侵入Olmstead的住所，没有对Olm－stead的人身进行搜查和约束，也没有对其文件和任何实际物品进行扣押，因此，没有侵犯Olmstead的第四修正案中所规定的权利。
　　该案确立了“物理侵入”原则(又称“实质性入侵”原则)，即判断情报监听是否合法的标准是考察情报监听行为有无实质性的物理侵入行为。该案的另一重要成果是出现了影响深远的质疑声，Brandeis发表了他著名的反对意见：对第四修正案的理解必须从其立法精神去理解，不能拘泥于住宅、人身、文件等字而意思，宪法与当时的技术水平相适应，具有局限性，不能期待起草宪法时就能预料到现在的技术水平。宪法的制定者赋予我们每个人自由的权利以对抗政府，……为了保护这项权利，政府针对个人隐私的每次不正当入侵，无论采用何种方式，都应视为违反了第四修正案。这一反对意见被广为引用，为后来情报监听立法提供了理论基础。
　　2.2　《联邦通讯法案》：理解为“禁止监听”
　　1934年美国国会通过《联邦通讯法案》(FederalCommunications Act of 1934，FCA)，这是美国第一部针对情报监听作出规定的成文法，也是世界上第一部对情报监听加以规范的法律，在监听制度史上具有里程碑意义。该法第605条规定：未经信息发送者授权，任何人对通讯不得监听，不得将监听到的有关通话的地点、内容、主旨、意图、影响、意义等向任何人泄露或公布。该条款颁布后很长一段时间被理解为禁止非合意监听。例如在1939年的Nardone v.United States案中，联邦最高法院根据《联邦通汛法案》裁定：警方无令状监听获取的用于指控Nardone从事非法经营活动的证据，以及直接从监听中衍生而来的证据都不得在审判中使用。
　　《联邦通讯法案》的颁布标志着美国情报监听法律制度(成文法)的产生，该法对Olmstead案判决所确立的规则作了修改，明确限制执法机关非合意的电话监听和泄露电话通讯内容，规定监听所获证据以及直接从监听中衍生出来的证据都不得在审判中使用(“毒树之果”理论)。
　　2.3　重新解释《联邦通讯法案》：回归“物理侵入”标准
　　绝对禁止监听显然是不明智的选择，随着美国社会不断开放并获得蓬勃发展，传统的社会控制与侦查手段无法应对社会治安局势，在犯罪高发的背景下，情报临听作为一种有效的情报与侦查手段对执法机构具有强大的吸引力。因此，《联邦通讯法案》颁布后没过多久，即在多个联邦判例中被重新解释，其主要观点是：实施监听并泄露监听信息才是非法的，而按照法律程序进行的监听其本身是合法的。例如，在1942年Goldman v.u.s.案中，联邦特工在被告办公室隔壁外墙上安装电子窃听器获得被告违反破产法的证据，联邦最高法院以无实际侵入行为为由，判决窃听行为并没有侵害被告人宪法上第四修正案的权利。在1952年On Lee v.u.s.案中，被告的老熟人、前雇员作为执法机构的秘密警探经被告同意进入洗衣店与被告交流，利用隐藏在身上的无线传输器传送信息，经由洗衣店外面的调查人员用无线电接收器接收，作为证据指控被告从事麻醉剂犯罪活动。判决意见认为调查人员没有非法进入被告的营业场所，其行为如同使用扩音器放大私人谈话，既没有侵犯被告的第四修正案权利，也未违反《联邦通讯法案》案第605条，所获证据不违法。在1961年Silverman v.U.S.案中，法院认为调查人员从隔壁置人窃听器以窃听被告有关犯罪的谈语，触及到了归被告所有的加热管道，因此，属于未经被告允许，实质侵犯了被告的物理空间，因此证据未被采纳。在1963年Lopez v.U.S.案中，特工经允许进入被告的办公室，被告提出贿赂，特工运用匿藏的录 音没备将被告向其行贿的谈话录音，并作为控告被告行贿的证据，法院判决认为：特工未非法进入其办公室，没有侵犯其宪法第四修正案的权利，被告向特工行贿时理应意识到并承担被指控犯罪的风险，因而不属非法窃听行为(“危险推定原则”)。
　　可见，这一时期美国司法部与FBI对《联邦通讯法案》关于监听的条款作了新的理解：该法案只是禁止泄露窃听内容，并没有完全禁止使用电话监听，不伴有“物理侵入”的监听行为是合法的。3发展：确立“合理隐私期待”原则
　　这一阶段以1967年Berger案、Katz案为起点，其主要特点是监听被彻底纳入美国宪法第四修正案保护范畴，并确立了“合理隐私期待”原则(reasonable ex―pecLation of privacy)：只要当事人处于某一空间时主观上期望隐私，同时这种期望又被大众普遍认为是合理的，那么这个空间就属于宪法第四修正案保护的范畴。该思想对世界各国的立法产生了深远影响，直至今日，仍是美国保护公民隐私权的基本准则。
　　3.1　Berger v.New York案：监听被彻底纳入第四修正案保护范畴
　　在1967年Berger v.New York案中，被告RalphBergel对根据法院令状安装监听器而收集到的证据提出异议，上诉到联邦最高法院，该院对纽约州的监听法令进行审查，发现其范围过于宽泛，没有提出足够的保护措施以保护宪法权利不受未经授权的侵犯，判决纽约州的监听法案违宪。该判决最突出的成果是：推翻了先前的见解，认定有线和无线监听均应视为搜查，而监听通讯信息应视为扣押行为，从而把监听彻底纳入了宪法第四修正案保护范畴。该案还进一步明确了监听的程序和要求：①司法令状必须详细描述被窃听之谈话对象；②必须有相当理由表明犯罪行为已经发生或者正在发生；③必须明确监听的时间期限，但如果具备充分的理由可以延长时限；④司法令状上必须注明被窃听嫌疑人的姓名；⑤必须向法庭汇报窃听的谈话；⑥一旦获得所需信息，窃听行为必须终止。Berger案为美国监听法律制度的完善作了充分的准备。3.2 Charles Katz v.U.S.案；确立“合理隐私期待”原则
　　1967年，FBI在未获得授权令状的情况下将电子接收器装于公用电话亭顶端，获知Chades Katz违反联邦赌博法，并将电话录音作为指控Chades Katz犯罪的证据。最高院以7：2的多数意见推翻了被告有罪的判决，认为被告合理期待的隐私应受第四修正案的保护。主审大法官Stewart认为：宪法第四修正案保护的是人们正当的隐私权，保护的主体是人而不是地方。即使一个人在自己家里，如果他有意识地把自己的一些行为或文件暴露给公众，那么这些被暴露给公众的东西就不受宪法第四修正案的保护；即使一个人身处公共场所，但如果他不想把自己的某些行为或物品暴露给公众，那么他的这种隐私权就应当属于宪法第四修正案的保护范畴。此案中没有“物理侵入”的行为，也没有任何有形的物品被扣押，但法院判决认为这些事实都不重要，重要的是Katz合理地相信他在电话亭里有“隐私期待”。该案彻底改变了“物理侵入”的判断标准，确立了“合理隐私期待”原则，即只要当事人处于某一空间时主观上期望隐私，同时这种期望又被大众普遍认为是合理的，那么这个空间就属于宪法第四修正案保护的范畴。这就扩大了宪法第四修正案对公民隐私权利的保护范围，意味着凡是以电子仪器窃听他人谈话内容都可能构成侵犯被告的隐私权。
　　3.3　《综合犯罪控制与街道安全法》：标志着美国监听制度的建立
　　1968年美国国会通过了《综合犯罪控制与街道安全法》，该法第三章对搭线窃听、电子监听、窃听装置的使用作了详细的规定，故又称《联邦监听法令》，被视为美国监听的“母法”。该法规定，联邦执法人员和各州执法人员，均不得在通信线路上搭线或者截听电活，也不得使用电子装置窃听私人谈话，以下两种情形除外：①有法庭授权并签发令状，其前提条件是该州必须有法令授权法庭可以批准实施此类监听行为；②经过一方当事人的同意。根据该法案，法官签发令状需审查以下4个方面的条件是否具备：①被调查者已经实施、正在实施或将要实施《美国法典》第3编第2 516条规定的属于监听范围内的犯罪；②通过监听可以获得与该犯罪有关的通讯信息；③常规的侦查手段已经尝试并且失败，或者有理由相信采用常规的侦查手段不可能成功或过于危险；④要监听的通讯设备或场所正在或即将被用于实施上述犯罪活动，或者被犯罪嫌疑人租用，或登记在其名下，或通常被其使用，法律另有规定的除外。此外，该法还规定了监听停止、监听告之、监听记录保存、监听报告等事项。
　　该法的制定与实施，标志着美国监听制度的建立。该法吸收Berger案、Katz案判决的主要观点和内容，确立了“合理隐私期待”原则，明确了监听的实体程序要求，在保护公民隐私和侦查犯罪之间进行了有效的平衡。该法自1968年颁布以来，在美国法学界一直没有引起重大争议，该法对监听的规定相当成熟、完善，至今仍然是美国有效适用的法律。由于该法较早地对监听进行了系统规定，成为世界各国制定监听法的一个模本。该法的主要不足在于：对监听的规范主要限于口头交流、有线通讯两类，而没有将手机、电子邮件以及通讯业务记录的监控纳入法律体系。
　　4、成熟：监听法律体系趋于完备
　　本阶段的监听立法主要有：1978年的《外国情报监视法》(Foreign Intelligence Surveillance Act，FISA)、1986年的《电子通信隐私法》(Electronic Communiea－tions Privacy Act，ECPA)和1994年的《执法通信辅助法》(Communications Assistance for Law EnforcementAct，CALEA)。之所以将这三部法律的出台看作美国情报监听法律制度成熟的标志，是因为：FISA将监听立法从刑事诉讼领域扩展至国家安全领域；ECPA将口头交流、有线通讯、电子通讯全部纳入监听法律规制范畴；CALEA则进一步明确了电信通讯营运者的执法协助义务，从而建立起了全方位的监听法律制度体系。这三部法律构成了目前规制所有执法官员进行电子监听的法律体系。
　　4.1　《外国情报监视法》(FISA)：规范国家安全领域的情报监听行为
　　1978年美国出台FISA，旨在规范涉及国家安全领域的监听行为，其目的不是为了搜集刑事诉讼的犯罪证据，而是为了监听国家安全相关的情报信息，该法授权执法部门可以监听美国公民或组织在本国的通讯，以及外国势力及代理人的通讯信息。该法要求组建“外国情报监视法庭(Foreign Intelligence Surveillancecourt，FISA法庭)，该法庭由7个地区法院法官组成， 这些地区法院法官由美国首席大法官指定。对美国国内人员和组织，特别是对美国公民的监听，必须经过FISA法庭的批准，外国情报收集的监听令状由FISA法庭签发，监听令状的申请必须基于“有合理的根据发现目标是外国势力或外国势力的代理人”，不过，在紧急情况下可事先监听72小时，若需继续监听，则必须获得该法院的许可。与1968年《美国监听法令》一样，FISA要求所有监听活动应向法院行政局报告，但由于FISA监听涉及国家安全问题，因此有关外国情报监听的具体内容均属保密范畴，仅仅要求司法部长提供每年申请监听的数量和得到法院批准的数量，而且不需要履行告知义务，即如果政府不需要将监听结果作为证据使用，则监听情况无须告知当事人。
　　FISA的出台是对国家监听法律体系的补充，至此，对监听活动的法律规制从刑事执法领域扩展到了国家安全领域。
　　4.2　《电子通信隐私法》(ECPA)：将口头谈话、有线通讯、电子情报监听全部纳入法律规制范畴
　　1986年，美国国会通过了ECPA，修正并且补充了1968年《综合犯罪控制和街道安全法》(《美国监听法令》)第三章关于监听的规定，其主要内容有：①修正了保护范围，不仅包括有线监听、口头对话窃听，还将无线电子通讯纳入保护范围，要求所有对口头、有线、无线的通讯进行监听的授权都必须建立在合理依据的基础上；②对电话解码装置和追踪装置许可指令进行规范和管理；③执法官员有合理的根据证明监听对象试图改用电话逃避侦查，可以申请“机动性监听”，即只要明确监听对象即可，而不固定监听的地点；④规定了执法官员为了获得通信记录必须遵循的程序；⑤允许FBI发布国家安全令函给通讯服务提供者，以命令他们揭露客户记录。
　　该法的出台是信息技术发展的产物，随着无线通讯与网络通信技术的发展，人们开始广泛使用无线、网络等通讯工具，因此，美国立法将无线、网络等情报监听纳入保护范畴。该法对i968年《综合犯罪控制和街道安全法》进行了补充，将无线电话、手机监听等纳入法律体系，此外，还将声音以外的以文字、电子信号、图像等形式出现的传真、电子邮件、寻呼机等传递方式统称为电子监控予以规制。至此，口头谈话、有线通讯、电子通讯全部被纳入法律规制范畴，标志着美国监听立法进入新阶段。
　　4.3　《执法通信辅助法》(CALEA)：形成较为完备的情报监听法律制度体系
　　数字转换处理技术、无线电增殖与互联网服务的迅速发展，极大地挑战了执法机关的监听行为。1994年，美国国会通过CALEA，修正并且补充了1968年《综合犯罪控制和街道安全法》第三章和《电子通讯隐私法》的规定，其目的是“明确电信运营商在执法或其他用途中截取通信信号时的合作义务”。该法规定：“电信通讯的营运者应保证他的装备、设施或服务，能有效率地把政府根据合法授权而需要进行监听的通讯与其他通讯隔离开来并能进行监听，同时保证在其服务范围内能得到所有电话或电子通讯的呼叫确认信息”。该法的目标是在电子通讯技术迅速发展的背景下，确保执法机构开展电子监控的执法能力，正如美国联邦通信委员会主席Michael Powell所言：“我们对执法的支持是不可动摇的。我们在此过程中的目标是，确保执法机构拥有CALEA授权的所有电子监控能力，目的是打击犯罪与恐怖主义，支持国土安全”。
　　CALEA大大增强了执法机构的电子监听能力，之前执法机关进行监听必须先从法院申请令状，由电信运营机构安装监听装置，该法通过之后，执法机关可以根据法院监听令状直接接人电信网络启动电信运营商交换机中的监听功能。
　　至此，美国以1968年的《综合控制犯罪与街道安全法》为“母法”，以1986年的《电子通讯隐私法》(对刑事侦查领域的情报监听进行规范)和1978年的《外国情报监视法》(对国家安全领域的情报监听进行规范)为补充，加上1994年的《执法通信辅助法》(明确电信运营商情报监听协助义务)，形成了较为成熟完备的监听法律体系。
　　5、突变：反恐形势下扩大监听权力
　　这一阶段以“9?11事件”为起点，“9?11事件”给美国乃至国际社会带来了恐怖阴影，影响深远，严峻的反恐形势迫使美国进行情报体制与本土安全体制改革，以增强保护美国本土安全的能力。在这种背景下，美国迅速通过《爱国者法案》(2001年10月26日由布什总统签署生效，全称为Uniting and Strengthening A.merica by Providing Appropriate Tools Required to Inte>cept and Obstruct Terrorism Act，字母缩写USA PATRI－OT，故称《爱国者法案》或《反间谍法》)，强化执法机构与情报机构的监听权力。随着时间的推移，“9?11事件”阴影逐渐弱化，美国社会开始理性思考安全与自由之间的关系，《爱国者法修改与再授权法》和《爱国者法额外再授权修改法》随之出台，一方面为应对恐怖主义强化执法机构的监听权力，另一方面又加强对反恐手段的监督和制约，寻求安全与自由价值的平衡。
　　5.1　《爱国者法案》：扩大执法机构的监听权力
　　2001年的“9?11”恐怖袭击事件发生后，美国迅速通过了《爱国者法案》，该法第二章“加强监视程序”(Title II：Enhanced Surveillance Procedures)大大扩大了政府(主要是执法机构，如FBI)情报监听的权力与范围，主要表现如下：①第201、202条授权将化学武器犯罪、恐怖主义犯罪和计算机欺诈与滥用等三类犯罪纳入监听范围，扩大了情报监听适用范围；②第203条授权交流刑事调查情报，包括电子通讯、无线电、口头监听信息，加强了监听所获取信息的共享；③第206条授权执法机构在外国情报调查中可以对个人进行机动性监听，将对特定线路的监听改成对特定人的监听，增加了情报监听的灵活性和机动性；④第207条延长了监听的期限；⑤第209条将语音电子邮件纳入电子情报监听范围；⑥第210条扩大了电子通讯记录传票调阅范围，并规定电子通讯服务者或终端计算机服务者都有义务提供这些信息；⑦第216条扩大了监听装置授权令状效力的空间范围；⑧第212条规定了通讯运营商在紧急情况下向执法部门披露客户通讯内容和相关记录的义务；⑨第215条扩大了执法机构获取的记录范围；⑩第219、220、213条等均扩大了监听权力。
　　《爱国者法案》基于反恐形势，赋予联邦政府广泛的情报调查权力，全面提升了美国预防、威吓和打击恐怖主义的能力。但是，自《爱国者法案》出台伊始，便受到广泛的批评和质疑。据统计，从2001年10月到2006年12月30日，全国范围总共形成406个反对《爱国者法案》的决议，涉及8个州、398个社区决议，参与人数达到84617547人。美国前副总统戈尔在一 次演讲中公开指责布什政府说：“他们带领我们在一条错误的道路上越行越远，逐步走向乔治?奥威尔在小说《1984》中预言的那种危险――一个‘老大哥’式的专制政府，而此前谁都不会想到这也会发生在美利坚合众国”。
　　5.2　《爱国者法修改与再授权法》和《爱国者法额外再授权修改法》：强化监听权力的同时加强权力监督
　　随着时间的推移，尽管反恐形势依然严峻，但美国社会逐渐从“9?11”事件的阴影中走出来，民众开始理性反思反恐措施，寻求自由与安全价值的平衡。迫于此种压力，2006年3月9日布什总统签署了两部反恐法案：《美国爱国者法修改与再授权法》(H.R.3199)和《2006年爱国者法额外再授权修改法》(s.2271)。这两部反恐法律有一个突出的特点：一方面，基本维持《爱国者法案》中主要的反恐手段与措施，甚至还加强了联邦政府(主要是执法部门)的情报监听能力；另一方面出于公民自由权利保障的目的，从国会监督、司法审查、内部监管三个角度对各项反恐手段进行监督和制衡。
　　以H.R.3199为例，一方面，H.R.3199维持甚至加强了《爱国者法案》规定的反恐措施，主要表现有：①对《爱国者法案》中有关条款的效力期限作了修改，例如H.R.3199将《爱国者法案》第201、202、203(b)、203(d)、204、207、209、212、214、217、218、220、223、225等14个临时性条款的效力永久化，将第206条和第215条的有效期从2005年12月31日延长至2009年12月31日驯；②延长了搜查令状的有效期限，将《爱国者法案》第214条授权对非美国公民使用电子监控和物理性搜查令的有效期限从120天延长到1年，将第218条授权对非美国公民安装和使用电话记录器或通讯跟踪装置命令的有效期限从90天延长到1年；③扩大了可以进行窃听的犯罪类型，恐怖主义及其相关犯罪行为均被列入监听范围。另一方面，H.R.3199基于人权保障理念，对《爱国者法案》的许多重要条款作了修改。例如，对“215条调查命令”进行了修改，加强国会审查、内部监管和司法审查；对国家安全调查信函(NSL)进行修改，加强对NSL使用的限制和监督，确立对NSL的司法救济程序，修改关于NSL禁止披露的规定，加强了对NSL使用情况的国会监督；对《爱国者法案》第206条进行了修改，增加了限制与监督，要求政府在申请该命令时必须说明具体的事实依据平和特定的窃听对象，并要求司法部长向国会提交关于206条使用情况的年度报告。此外，该法还要求司法部长应当向国会提交各个联邦政府机构运用的数据挖掘技术及其活动内容；要求司法部长向国会报告电子监控、物理性搜查以及电话录音与通讯跟踪装置的使用情况；要求同土安全部长每半年向国会提交美国移民服务局的工作报告；要求司法部长向同会提交通汛服务商紧急披露的年度报告等。

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