联合国是干什么的 [世界“失衡”，联合国将怎样]

　　 　　 联合国的历史就是在强权政治压力下生存的历史。你不要不切实际地期望它发挥“世界政府”的作用。 　　在国际政治仍然是权力政治的背景下，不能保证这是联合国最后一次被“跨越”。
　　
　　权威来自何处
　　
　　联合国的成立，是两次世界大战的惨痛经历后，全人类对和平、人权、发展、正义具有了一种普世认同的结果，寄托着人类和平的理想。
　　从制度设置上看，联合国的权威来自于所有主要大国的认同与合作。尤其是安理会五大常任理事国，不仅是联合国成立时的国际政治力量的体现，也是维护国际和平与安全、实现《联合国宪章》宗旨与原则的巨大力量保障。
　　联合国权力的核心在安理会，“宪章”将维护或恢复国际和平与安全的重任赋予了安理会。安理会的垄断性权威在于两个方面，一是一项争端或情势究竟是否威胁或破坏了国际和平与安全，有关国家可以向安理会反映，最终作出判断的权力在安理会；二是只有安理会才有权决定是否要对一个国家采取军事行动。
　　《联合国宪章》的这种规定是“主权国家平等”原则和“不干涉本质上属于任何国家国内管辖之事件”原则的必然要求，而这些原则是现代国际关系的基石。
　　
　　权威的理由，也正是脆弱性的根源
　　
　　然而，所有这些给联合国带来权威的理由，也是联合国权威具有内在脆弱性的根源。
　　从广义上说，联合国的设立是二战后形成的“雅尔塔体制”的重要组成部分，具有“大国合作，管理世界”的鲜明特征。联合国大会虽然具有广泛的民主色彩，但基本上只是个议事论坛，它的决议不具有强制性，它的主流舆论意见也不必然会对安理会产生影响，就像伊拉克危机与战争期间主流的反战声音并未有助安理会的团结一样。联合国权力的核心在于安理会，安理会掌管着世界和平与安全事务，其中的“五常”则构成真正的权力核心。安理会机制的实质就是“大国合作，管理世界”。但“五常”却拥有否决权，因此，必须在“大国一致”情况下才能发挥作用。否决权使它们多了一层保护自身利益的屏障，避免互相之间过分倾轧，也使它们本身不在“被管理者”之列了。它们只是管理者。
　　因此，如果五大国不合作，联合国在解决国际和平与安全问题上的权威就无从谈起，更谈不上管理世界。但谁又能保证五大国在安理会中一定会合作呢？将安理会这样的管理国际和平与安全事务的机制建立在大国合作的愿望基础上，无疑是过于脆弱了。
　　当然，安理会机制的设置也是基于大国权力平衡的考虑。否决权制度能使大国的权力运作得到更好的制衡：谁也不能不顾他国意愿而自行其事。这样，安理会进可以相互合作、管理世界，退也不至于使大国肆意破坏国际和平与安全。概言之，安理会机制的设置，就是希望通过强大国家的权力制衡与真诚合作来提供国际和平与安全的保障。但是，国际政治权力平衡总是相对的，由于发展的不平衡与不断的分化组合，大国权力永远存在失衡的倾向。当这种倾向转化为现实时，就只有指望最强大的国家不“滥用权力”、不“以权谋私”。还有比这种期望更脆弱的吗？
　　当今世界正是处于国际政治权力失衡状态。霸权心态日益浓重的美国，希望建立的是“美利坚治下的和平”，而不愿再囿于“大国合作，管理世界”的模式了。与此同时，与之相制衡的力量并未出现，就像这次战争前后安理会中所表现出来的，其他大国虽有制衡之心，却无制衡之力!
　　
　　发挥“权威作用”的时机有多少
　　
　　联合国在伊拉克战争问题和战后重建中只承担“配角”，确实令它在世人眼中的权威形象矮了许多。人们一方面谴责美国的作为，另一方面为联合国没能发挥“应有”的作用而扼腕。但联合国在半个多世纪的历程中，真正发挥“权威作用”的时机又有多少呢？
　　持续40年的冷战，美、苏之间，东西方之间，南北方之间，种种矛盾交织，都在联合国得到了反映。联合国被当作政策的论坛，国际政治斗争的场所，诸多问题长期议而不决，决而难行，联合国的权威和尊严在多大程度上被尊重，实难判断。
　　冷战结束以来的十多年，以海湾战争作为起始，是联合国在国际和平与安全领域最为活跃的时期。自1948年到2000年，联合国共进行了53次维和行动，而绝大多数发生在冷战后的20世纪90年代。冷战格局崩塌和苏联解体，原来被冷战体制所压制着的领土矛盾、种族矛盾、宗教矛盾爆发出来，整个世界在短暂的“失序”状态下显得一团乱。在这样背景下，联合国的维和行动为世界和平与安全作出了重要贡献，如90年代初的联柬行动(在柬埔寨恢复和平和建立新政府)、波黑维和行动，都给人留下了深刻印象。此外，在纳米比亚独立、南非废除种族隔离制度等过程中，联合国也发挥了重要的作用。而海湾战争更使联合国的形象大大提高。然而，从今天看来，那只不过是一个特殊时期的特殊案例，是大国力量仍处于基本均衡状况下的一次特殊合作。
　　况且，经过联合国安理会“授权”的军事行动也未必就是合法的。联合国历史上总共只有两次由安理会授权的军事行动。除了海湾战争，就是上个世纪50年代的朝鲜战争。谁能说美国纠集十几国的“联合国军”进行的是一场合法的、正义的战争呢？那是在盗用联合国的授权，而盗用事实上也是对联合国权威的践踏。即使在海湾战争中，美国“以公谋私”的行为也是天下共睹的。
　　
　　今后的命运将怎样
　　
　　总体而言，在联合国存在的将近60年时间里，真正能发挥《联合国宪章》所规定的权威作用的时机并不很多。知道了这一点，我们就可以对这次伊拉克战争前后联合国被“跨越”的事件看得淡然些。这次美国“跨越”联合国而发动战争，对于联合国未来命运的影响，可以从以下两方面看：
　　其一，联合国还将坚强地存在下去，并适时地发挥作用。就美国来说，它是联合国制度的最主要缔造者，也是以联合国为中心的当今各种国际制度的最大受益者。它会对联合国采取实用主义态度，但不会完全把联合国权威搞没了。况且，维护联合国地位和作用的力量也非常强大。从职能上说，除和平与安全问题外，世界上还有太多的事务需要联合国处理，还有太多的利益在这里交汇。因此，“即使没有联合国，也将制造出一个联合国来”。
　　其二，在国际政治仍然是权力政治的背景下，不能保证这是联合国最后一次被“跨越”。只要美国还是惟一超级大国，并继续追求“美国治下的和平”，联合国安理会的权威作用就可能再一次或者再无数次被美国的单边主义“跨越”。而联合国是否能避免被再次“跨越”的命运，并发挥“宪章”所赋予的权威作用，则还须看是否重新具备了作为联合国制度基础的两个条件：安理会五大国相互合作的愿望，和国际政治权力平衡的恢复存在。从这方面看，联合国的地位将比冷战结束后的十多年间有所下降。
　　

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