中国外交十难题_当代中国外交史读后感

　　与2008年北京奥运会一样,上海世博会也体现了中国的国际地位与外交成就。190个国家和56个国际组织参展上海世博会,创世博会历史记录,其中包括若干尚未与我国建交的国家。众多国家的领导人、领导人代表及高级官员出席世博会开幕式。200多面参展国家和国际组织的旗帜飘扬在犹如华冠高耸的中国国家馆前。
　　“一份报纸希望在全球畅销最快捷的办法,就是把中国放在头版”,这是国际传媒大亨默多克去年10月在道•琼斯公司北京新办公地开启仪式致辞中的点睛之语。这句话正是对近年来中国国际地位的精辟概括。
　　30多年来,伴随经济社会的巨大飞跃,中国外交也取得了长足的进步,获得了国际社会的普遍赞赏。这既是中国进步与国际地位提高的体现,也为推动这个过程做出了巨大贡献。当前,中国外交在全球化时代中国崛起的背景下面临着自身的重新定位与转型。这一过程必然困难重重,难以一蹴而就。
　　笔者认为,中国外交在取得重大成就的同时,也面临着重大的理论和政策性难题。探讨这些问题,将对面向未来的中国外交实践与理论研究工作具有启发和帮助意义。
　　
　　难题一:海外利益扩大,而外交体制滞后
　　
　　中国外交面临因综合国力不断发展而日益扩大的海外利益与相对滞后的中国外交体制之间的矛盾。根据国际货币基金组织(IMF)2008年底对世界各主要国家和地区对外资产总量的排名,中国以近十万亿元人民币的海外资产位列全球第二,仅次于日本。但另一方面,国内仅有中国出口信用保险公司能够拿出一份仍显粗糙的全球海外安全评估报告。
　　来看这样一组数字:改革开放之前,即1949年到1979年30年间,中国内地出境总人数为28万人,平均每年不足一万人;而2009年,这一数字将很可能达到5000万。从出境人口成分来看,过去的出国人员多半是因公出差,而现在95%以上的出境人口都是因私出国,包括海外留学、务工、旅行等。据估计,截至2009年底,身处海外的中国公民达到550万;单从出境人数上看,2008年中国出境人口为4600万,预计今年将大大超过5000万;旅居海外的华人、华侨甚至可能接近6000万。无论是海上通道安全、海外人员保护,还是中国海外资产的分布等等,各种与中国海外利益有关的可量化指标都显示,中国海外利益的广度与深度都得到了新的发展。
　　中国的海外利益随着综合国力不断发展而日益扩大,而中国外交体制仍然相对滞后。
　　不能否认,近年来外交部中处理有关海外利益保护问题的职能部门在地位和规模上上升得非常快,获得了外交部更大的人力、物力投入支持,从处级部门升级为司级部门,甚至扩展为跨部门的事务办理中心,新的外交部海外领事保护大楼也正在建设中,海外保护部门的级别还可能继续提升。
　　尽管与过去相比有了很大的进步,但中国外交的领事保护功能的效率在各大国中间甚至连中等水平都谈不上。现实的问题是,中国的海外领事服务品种少、效率低,在很多海外突发事件面前往往无能为力,更缺乏一套完整、高效的海外突发事件预警体系。特别在海外资产保护问题上,现在,中国的“胃口”已经大得惊人,商务部动辄几十亿、几百亿美元的海外投资计划甚至让一些老牌的资本主义强国都惊叹不已,但这些投资的效率如何、回报率如何,很多时候并没有得到相关职能部门的有效监控与追踪。甚至在某些极端情况下,如在一些政治危机、社会动荡、恐怖主义盛行的国家和地区,许多海外投资从初期的风险评估到末期的投资收益结算都是盲目和缺乏协调的。
　　对于这些难题,中国外交能够提供的应对举措和机制非常不够,很多海外保护理念远未形成实体体系,甚至还未被意识到。以海外资产保护为例,根据国际货币基金组织(IMF)2008年底对世界各主要国家和地区对外资产总量的排名,中国以近十万亿元人民币的海外资产位列全球第二,仅次于日本。但另一方面,国内只中国出口信用保险公司(简称“中国信保”)能够拿出一份仍显粗糙的全球海外安全评估报告(各个国别情况报告),这与中国巨大的海外资产量及其仍在日益增长的海外投资趋势极不相称。又如,近年来,所属中国的海外船队数量增长迅速,单是外轮上的中国船员人数就已超过16万人之多。在他们驶向全球各大海域的过程中,中国船员在海外航海作业中遭遇生命、财产威胁的恶性事件时有发生,并呈上升趋势。如何全面保障包括中国船员、中国建设工人等在内的国内劳务输出群体的人身财产安全也是中国外交面临的刻不容缓的难题。
　　新时期的中国外交提出了“以人为本,外交为民”的新理念,而加大中国的海外领事保护力度,关注中国海外资产投资的效率,保障海上通道安全,尤其是切实保障日益增多的海外公民的生命和财产安全,则应是中国外交落实这一理念的具体体现。
　　
　　“中国曾长期与伊拉克进行石油进出口贸易,2003年萨达姆政权倒台后,中国在伊拉克的70多亿美元投资一夜间成为伊国内征款,至今无法收回。
　　此后,伊朗接替伊拉克成为中国重要的石油进口国,但这个政治上一直处于多事之秋的中东大国一旦出现战争或危机,同样很可能对中国的中东石油生命线产生重大打击。
　　实际上,当前中国几个主要的石油进口大国,如安哥拉、苏丹、俄罗斯、伊拉克、沙特等都或多或少地存在着类似的隐患。”
　　
　　难题二:主权纠纷“引爆点”多,安全形势复杂多样
　　
　　中国所在的西太平洋海岸是全球主权纠纷最为多样、复杂的地区,不同国家之间都多多少少存在着相互交叉的主权纠纷,这是中国外交永远不可回避的一大难题。
　　
　　传统说法上,中国是世界上主权纠纷关系最为复杂的国家之一,共与14个接壤邻国存在着或多或少的主权纷争。截至目前,中国与这些陆上接壤国家的主权谈判,除印度、不丹等个别国家外,已经基本完成。但近年来,中国周边的陆上主权安全形势也并非完全平静。2009年,中国与印度因两国间悬而未决的九万平方公里领土主权纠纷出现了摩擦,印度国内紧急增兵,两国边境局势一度紧张。
　　除陆上的主权纠纷外,新时期国际关系发展的一个重要特征,是以海洋为新的争夺重点的主权纠纷日益涌现。这一特征在2009年,即《联合国海洋法公约》自1994年生效以来的第15个年头,体现得更加明显。因为根据《联合国海洋法公约》,所有缔约国须于2009年5月13日前向联合国划界委员会提交其各自的专属经济区和大陆架划界案。这意味着各海洋国家可以依据本国的最新勘测数据,向海洋法会议重新申报各自的海洋基线,世界范围内的国际海洋版图有可能被重新改写。
　　这个时间节点直接导致南海海域风波再起。菲律宾、马来西亚、越南、中国等不同国家均采取了各种各样的主权宣示行动。
　　此外,中国还与韩国、朝鲜之间在黄海存在着海图划分纠纷、与日本之间存在着东海大陆架划界争端与钓鱼岛主权纠纷。但与数年前的情况不同的是,2009年南海之上的摩擦并未导致中国与这些国家间出现军事冲突的局面。
　　需要特别强调的是,自《联合国海洋法公约》生效以来,全球范围内出现了一波甚于一波的所谓“蓝色圈地运动”。可以说,在各国陆上争夺方兴未艾之际,人类对占据地球表面70%、蕴含巨大能源、资源能量的海洋的争夺日益激烈。中国所在的西太平洋海岸是全球主权纠纷最为多样、复杂的地区,不同国家之间都多多少少存在着相互交叉的主权纠纷,这是中国外交永远不可回避的一大难题。一方面,如何维护好国家领土、领海主权,并在创建和谐周边、推进地区一体化的过程中发挥大国作用,是中国安全、外事部门面临的一大挑战;另一方面,如何防止这些主权纠纷影响国内的和平建设气氛,造成过大的民族主义压力,甚至破坏国内的经济现代化进程和政治稳定,更同样考验着中国共产党的执政智慧。
　　近年来,中国与周边邻国间大约存在着十个主权纠纷引爆点,单是2009年一年就有其中的六个出现了不同程度的问题。因此有学者认为当前中国的安全形势恶化了。严格地讲,笔者并不同意“恶化”一词,而“多样化”、“复杂化”应该是较为客观的评价。
　　
　　“先是菲律宾国内通过了“领海基线法”,将中国的南沙部分岛礁和黄岩岛划入菲领土;接着马来西亚总理登陆南沙群岛的弹丸礁和光星仔礁“宣示主权”;作为回应,中国派出了由退役军舰改装的最大渔政船,对西沙海域进行巡航;这些国家却联合起来向《联合国海洋法公约》提交议案,抗议所谓的中国渔船“挑衅行为”。
　　实际上,马来西亚、越南、菲律宾、文莱等国单是在南中国海一带就已钻探了200多口油井,在很多存在交叉主权主张,包括中国主张主权的海域开采石油。”
　　
　　难题三:跨界民族矛盾升温,外部因素凸显
　　
　　因为中国拥有很多跨界民族和跨界民族纠纷,而它们又往往容易受到外部不稳定因素的干扰,因此由跨界民族矛盾引起的或轻或重的政治、社会动荡与外交危机将有可能造成对国内国际和平形势的破坏。对当代中国外交来说,处理好这些民族分裂主义问题困难重重。
　　
　　2009年新疆乌鲁木齐7.5事件后,胡锦涛总书记曾明确指示,处理民族关系、民族矛盾时一定要考虑全局,这个全局不仅仅是国内的全局,而且是关涉到中国与整个伊斯兰世界关系的全局。
　　当前的特殊困难形势是,与以往对待中国国内民族矛盾、民族骚乱的态度不同, 7.5事件发生后,土耳其总理埃尔多安高调谴责中国政府在新疆实行“同化政策”,进行“种族屠杀”,声称土耳其政府将提议联合国安理会讨论新疆问题。在埃尔多安讲话的第二天,土耳其最大城市伊斯坦布尔爆发了支持“疆独”的反华游行集会。实际上,虽然7.5事件与2008年3.14事件后大多数国家对中国政府采取了温和的赞成,或者说至少大多没有进行谴责的态度,但部分国家内出现了反华抗议游行运动,一系列事态至少表明一个迹象,即因为中国拥有很多跨界民族和跨界民族纠纷,而它们又往往容易受到外部不稳定因素的干扰,因此由跨界民族矛盾引起的或轻或重的政治、社会动荡与外交危机将有可能造成对国内国际和平形势的破坏。
　　总体来讲,中国的跨界民族,特别是西部与北部地区的一些跨界民族,相对某些国家的跨界民族而言,经济社会发展比较迅速,但近年来也出现了一些新的问题。3.14事件与7.5事件表明,当代中国的民族政策确实面临着考验。两次事件均在一定程度上反映出一段时间以来某些少数民族团体中所聚集的积怨与不满,反映了少数民族与汉民族之间仍然存在的芥蒂与隔阂,这是事件爆发的不可回避的内因;但更为重要的是,这两次恶性事件均直接受到外部分裂主义流亡组织的煽动,这是摆在中国外交面前的一大难题。以达赖为首的“藏独”和以热比娅为首的“疆独”分裂主义分子在世界某些国家、团体组织,特别是全球不同的分裂主义集团中获得了一定的支持,有时甚至能聚集很具破坏力的能量。
　　对当代中国外交来说,处理好这些民族分裂主义问题困难重重,由于这些民族的跨界性,这些问题均与某些外部政治势力存在着千丝万缕的联系。这些问题之所以短期内聚集升温、爆发,一方面与中国国内地区间经济社会发展不平衡的内部矛盾有关,另一方面也与某些企图打压中国快速发展势头、破坏中国和平稳定局面的外部政治势力有关,很大程度上还与近年来世界范围内宗教极端主义、民族分裂主义、国际恐怖主义三股恶势力甚嚣尘上的全球背景有关。中国的周边安全形势可以说是“按下葫芦起来瓢”,过去中国面临的安全与外交挑战一直以东部为主,近来来自东部的各种压力得以逐步缓解,台海战争、中日冲突的可能性大大下降,而西部的麻烦却在持续升温,未来对于中国安全、外交部门造成的压力有可能还会增大。
　　
　　难题四:须向世界提供更多战略外援与公共产品
　　
　　全世界提供外援最多的地区是北欧,其次是西欧,它们提供的外援金额高达其国民收入的0.6%～0.9%。而中国的这一数字不到0.4‰,更严重的是,中国的外援金额在国民收入比例中呈下降而不是上升趋势。在各大国际组织中,中国提供的会费是偏少的,中国人担任组织领导人的比例是偏低的,中国提出的国际机制在质量和数量上都不足。
　　
　　伴随着中国崛起而来的,不仅仅是诸如中国经济社会的发展、国际地位的提升、人民生活水平的改善等一系列自我型、内向性目标的实现,也关涉中国培养国际意识、参与全球治理,为世界提供更多战略外援和公共产品等许多利他型、外向性形象的塑造。因此,对面向未来的中国外交而言,如何有效树立起中国作为负责任大国的国际形象,如何有理、有利、有节地向某些关键国家与地区适时、适量地投放战略外援,如何力所能及地参与到全球公共治理、为现存和未来的国际机制提供中国模块与惠及世界的公共产品,是一个新的重大的课题与挑战。
　　概念上,中国近年来的对外援助项目都与中国的全球战略利益紧密相关,反映了中国日益扩大的海外利益的题中应有之义。公共产品则不一定与中国直接相关,是我们向国际机制及其实体化平台提供的包括中国力量和中国理念等有形和无形的中国元素的总和。截至目前,中国是联合国安理会五个常任理事国中提供维和人员数量最多的国家,而且由于中国维和军人素质高、能力强,联合国还在请求中国提供数量更多的维和人员,这是中国目前向世界提供有形的物质性公共产品的集中体现。
　　但另一方面,中国目前向世界提供的战略外援和公共产品与中国自身的大国地位和形象相比较,却显然严重不足,其差距甚至已发展到惊人的程度。例如,团中央曾制定了一个雄心勃勃的计划,即大力发展中国的海外青年志愿者队伍,向非洲、亚洲、美洲等一些最不发达的国家与地区提供教师、医生等职业化援助团队,为那些识字率低、医疗状况差的国家与地区带去基本的科学文化和医疗救助等,以改变近年来外界对中国所谓“经济动物”之类的负面印象。据团中央相关负责人介绍,团中央的这一倡议发布后,获得了来自全国各地青年的普遍支持和积极响应。但遗憾的是,目前团中央的能力,特别是财政能力非常有限,现在每年仅能派出50名左右的海外青年志愿者,过去五年间只提供了不到300个名额。这里可以与其他国家的战略援助项目进行一番比较。20世纪60年代初以来,美国在全球范围内推行“和平队”计划,旨在大规模地向发展中国家的乡村与城市派遣以大学生为主的美国青年,向当地民众提供教育、社区开发、医疗保健等服务。40年来,美国“和平队”的足迹遍布世界各个角落,人数达到数以十万计。这一计划对美国,特别是在冷战时期的国际形象的建立和软实力提升,起到了关键作用。当前,全世界提供外援最多的地区是北欧,其次是西欧,它们提供的外援金额高达其国民收入的0.6%～0.9%。挪威首相在中国社会科学院进行演讲时曾经说,北欧国家有一个共同的信心,即未来这一地区向全球贫穷、落后或灾难地区与国家提供的对外援助金额将上升至其国民收入的1%。而当前,中国的这一数字还不到0.4‰,更为严重的是,中国国民收入在快速增长,而外援金额在国民收入中的比例却呈下降而不是上升趋势。这显然是与中国日益扩展的全球利益及我们期待的全球影响,包括中国民众的国际意识与对中国作为负责任大国的诉求不匹配的。
　　特别值得一提的是,中国向国际机制网络平台提供的非物质性公共产品更是少之又少,还没能成功地使体现中国理念与中国元素的国际机制文本应用于国际制度合作之中。究其原因,一方面在于中国在很多国际事务领域中处于后来者位置,对于成型的且目前仍大体行之有效的国际机制来说,中国目前应做的依然是遵守而不是打破现状,即使在某些需要修正的或需要体现中国特殊性的领域与范畴,中国的角色仍然首先是机制维护者,然后才是智慧贡献者;另一方面,中国显然还并不习惯主动向国际社会提供诸如全球气候制度等的文本。同样,中国在国际金融制度、国际核制度、国际贸易制度等领域也很少能够提供产生实际机制性影响的制度文本。中国联合国协会会长陈健大使在提到这一问题时,深深感到普通公众对自己国家国际地位与形象的想象与中国实际在联合国或其他国际机制平台上影响力的不对称性:在各大国际组织中,中国提供的会费是偏少的,中国人担任组织领导人的比例是偏低的,中国提出的国际机制在质量和数量上都不足。
　　
　　难题五:坚持“不干涉”原则与实行“创造性介入”
　　
　　这种“介入”以“创造性”为前提,即与某些西方国家对这些国家的国内冲突或危机进行外部干涉的做法不同,中国外交参与、进入当事国的过程首先以当事国的意愿为前提,其次以方式、手段上的积极性、建设性为特征,在当事国内部冲突派系中一般扮演协调者、联系者或者独立的第三方的角色,最终达到在各方之中创造正数和获益的局面。
　　
　　如何在新时期、新条件下丰富和发展中国一贯坚持的不干涉原则,将其与中国作为新兴大国的利益与形象结合起来,即建立一种“创造性介入”的学说和实践,是中国外交未来应对地区冲突与争端的关键。
　　首先,“创造性介入”以中国一贯坚持的不干涉原则为前提。历史实践证明,互不干涉内政是主权国家行为体间进行互动的首要原则。但在新的国际政治背景下,如果对不干涉原则只做僵化理解和坚持,并不利于中国国家利益的实现与维护,在某些情况下甚至会使中国处于孤立的境地。中国作为一个迅速发展的大国,既要考虑经济利益,同时也应把中国社会的进步和民众国际意识的成长体现于中国外交对全球的“介入”中。
　　可以看到,在达尔富尔问题上体现出的这种新时期中国外交的“创造性介入”,既不同于传统西方列强的粗暴干涉,又有别于我们过去对当事国国内政治、经济、社会危机不管不问的无视态度。这种“介入”以“创造性”为前提,即与某些西方国家对这些国家的国内冲突或危机进行外部干涉的做法不同,中国外交参与、进入当事国的过程首先以当事国的意愿为前提,其次以方式、手段上的积极性、建设性为特征,在当事国内部冲突派系中一般扮演协调者、联系者或者独立的第三方的角色,最终达到在各方之中创造正数和获益的局面。
　　进一步讲,不仅仅在那些处于动乱中的所谓“麻烦国家”或地区,在那些涵盖不同地区和不同事务的诸如全球贸易谈判、气候问题谈判、核不扩散公约等各种国际制度的改革、创新方面,中国都应该发展、充实传统的不干涉原则,使之形成符合中国新时期新定位的主权学说和有关“创造性介入”的理论体系,为中国的外交实践开辟更广阔的天地。
　　
　　“关于新时期中国外交的“创造性介入”,笔者可以举出一个很好的案例。《世界知识》杂志曾主办一个座谈会,几位参与苏丹达尔富尔地区冲突斡旋的外交官专门探讨了中国在这一问题中发挥的作用与影响。参加这一座谈会的诸多专家学者第一次亲耳听到中国外交官为斡旋达尔富尔危机所做出的艰苦努力,其中包括劝告苏丹政府接受联合国秘书长的维和方案、劝告西方大国不要动辄施压或制裁、斡旋当地处于敌对状态的不同部族领袖实现面对面谈判,还包括为使当地经济社会发展、人民生活改善所进行的诸如援建石油运输通道的工作等等。这正是一种“创造性介入”的做法。”
　　
　　难题六:学会面对“社会的世界”
　　
　　客观讲,中国外交队伍中擅长做公共外交的外交官还不多,相关机制与人员的建设与培养还处于初始阶段。实际上,某些外交官的笨拙和无为,与国内政治体制中不重视、不善于应对NGO的不足有关。
　　
　　笔者有一个观察:中国外交比较擅长与其他国家的官方系统打交道,却还不擅长或说还不太习惯去应对非政府、非官方的组织或人士。这是新时期中国外交的一个短板。
　　当代全球体系大体可以被视为一个三维世界,即经济界、政治界与社会界。可以肯定的是,改革开放以来的中国在这个体系的经济界中如鱼得水,在政治界的作为也是可圈可点,尤其在改善国家间关系、推进大国间战略对话方面取得了不错的成绩。但是在社会界,我们的工作还欠缺得较多。中国外交一直不太关注这个“社会的世界”,一方面对之不了解,另一方面也不重视各种非政府组织(NGO)的复杂性与影响力,更不熟悉某些国家中出现的所谓“新社会运动”。可以说,面对这个复杂、多样、生动、变化中的社会世界,中国外交至今没有做好沟通、应对的理论与政策准备。
　　笔者认为,傅莹大使所做的恰恰是新时期中国外交所欠缺的,客观讲,中国外交队伍中擅长做公共外交的外交官还不多,相关机制与人员的建设与培养还处于初始阶段。实际上,某些外交官的笨拙和无为,与国内政治体制中不重视、不善于应对NGO的不足有关。笔者认为,处理好、应对好以NGO为代表的国际社会各种声音是中国外交未来进步的标志,而为着这一目标,中国的政治体制、外交体制,以及国际关系学术界所应做的事情还有很多。
　　
　　“这方面,中国前驻英国大使傅莹是新时期外交官的一个样板。她不仅能够出色完成传统意义上作为驻外大使的政策传达、事务交涉的任务,还尤其善于与驻在国媒体、公众及NGO打交道,特别长于进行社会性“公关”。
　　例如,2008年3.14事件后,北京奥运会的火炬传递进程在欧洲部分国家遭遇种种阻挠。面对伦敦街头一些受到煽动、不明真相的公众,傅大使除与当地外交机构进行交涉外,还亲自约见主流媒体和普通公众进行面对面交流,并发表文章介绍中国的西藏政策和建国以来中国政府为发展、建设西藏而取得的巨大成就。她把女儿写给自己的一封信公布出来,信中女儿问她:为什么我们中国举办一次奥运会会引起如此多、如此大的不理解,这些人去过西藏吗,了解中国的发展吗……可以说,这封动情的家书对于扭转英国媒体、公众对中国的看法起到了非常重要的作用。《泰晤士报》的一篇社论认为,傅大使的信使原先铁板一块的英国舆论打开了,他们开始思考,到底中国是不是真的如达赖所讲要灭绝藏族文化。
　　又如,2009年7.5事件爆发后,傅莹大使专门撰写了一篇文章《新疆是个好地方》,诚恳、生动地向英国民众介绍新疆的历史与现实。”
　　
　　难题七:直面公众期待,增强外交公信力
　　
　　如果进行一次有关中国外交满意度的民意调查,那么恐怕除外交系统内部和中国外交学界的人士,估计至少有60%～70%的人会认为中国外交的主动出击太少,被动回击太软,缺乏大国风范,难以体现中国人的风骨,等等。这些指责或不理解已足够反映出中国外交决策过程中存在的一些值得反思的地方,如外交透明度、公信力和政策解释力问题等。
　　
　　假如我们组织一次民意调查,把诸如政府官员、军官、外交官、大学教授、律师、医生等一些社会公认的显耀职业聚合在一起,测评它们在普通公众心目中的公信度,单凭直觉,大家可以想象,外交官作为一门荣耀的职业所获得的公信力应该位于相对较高的行列。但从另一个角度看,同样进行一次有关中国外交满意度的民意调查,那么恐怕除外交系统内部和中国外交学界的人士,估计至少有60%～70%的人会认为中国外交的主动出击太少,被动回击太软,缺乏大国风范,难以体现中国人的风骨,等等。这些指责或不理解已足够反映出中国外交决策过程中存在的一些值得反思的地方,如外交透明度、公信力和政策解释力问题等。
　　从另一个角度看,笔者认为,当代中国外交常常跟不上公众的期待也与现时代中国急剧变化的社会形态有关。当中国打开国门,中国民众通过各种渠道,尤其是互联网与其他媒体对世界的了解,不亚于许多外交官甚至是高层领导人,所以当外交进程没有达到他们的了解、反应速度,没能满足他们的期待或需求时,他们往往会认为中国的出击速度与力度难以令人满意,指责中国外交太“软”,需要“补钙”。这实际上是中国外交作为一个变化社会中的外交形态不得不面临的特殊的困境。美国著名政治学家萨缪尔•亨廷顿在其著作《变化社会中的政治秩序》中指出,越是发展迅速的国家,其公众参与、品评国家政治事务的欲望就越大,变化也越快,国内政治领导人满足其公众这些欲望的能力相形就更低。由此观之,作为一个变化社会中的外交形态,中国外交可能更容易面临公信力不足的严峻挑战。
　　当然,外交部已经采取了许多改进措施,如设立公众开放日、开放部分外交档案、派遣外交官去各地做报告等,这些措施虽然仍无法彻底解决中国外交公信力不足的问题,但这些积极的信号与姿态将是一个值得期待的开始。
　　
　　难题八:改变“自说自话”,加快外交制度变革
　　
　　中国外交系统在决策机制上还往往是自说自话,许多问题由某些司、局领导或高层直接拍板,缺乏社会公众的参与和建言过程。未来的中国外交面临着制度化改革的“苦练内功”的过程。
　　
　　毋庸置疑,近十年来的中国外交制度变革已经取得了了不起的成就。如上文提到的外交部海外领事保护机制,由原来外交部中的一个处级单位逐渐升级为跨司的中心,体现了中国外交中领事保护制度的变迁。又如近期简化领导人出访的礼宾制度的改革,正如媒体所评论,有利于把工作放在更重要的方面。
　　但是,这些变革和调整与中国作为一个大国对自身外交制度的应有要求相比,还是远远不够的。简单说,对于未来五年至十年中国外交制度需要做出哪些调整,哪些部分需要削减,哪些部分需要大力增加投入,无论是外交系统本身还是外交学界,其研究与探讨都是相当不足的。
　　第一,客观而言,中国外交系统在决策机制上还往往是自说自话,许多问题由某些司、局领导或高层直接拍板,缺乏社会公众的参与和建言过程。实际上,外交系统的变化是与整个行政体系,包括从地方到中央的各级政府机构的制度性变化联系在一起的。近年来,中国各级政府机关正在探索政府建制改革的新路,要求社会性公共问题的解决经过公众的讨论和法律的公证。未来的中国外交也面临着这样一个制度化改革的“苦练内功”的过程。
　　新时期的中国外交提出了“以人为本,外交为民”的发展理念,其中“外交为民”就有进行制度化调整的文章可做。如何把握“为民”的尺度,既在整体上维护好国家利益,又能较为平衡地满足不同地区、不同“民”的关注点与兴趣点,是中国外交未来需要解决的一大难题。例如,在研究非传统安全问题时,西部地区的国际关系研究者关注宗教极端主义、民族分裂主义、国际恐怖主义三股恶势力问题,西南部地区的学术团体常常关注跨国武器贩卖、毒品、走私等问题,东部沿海地区的学术圈则可能对国际渔业纠纷、海上犯罪等问题独有见地。随着经济社会的进步,中国国家内部的利益复杂性会越来越强,中央与地方之间、地方与地方之间、“民”与“民”之间在利益认知与需求上的差异也会越来越多。这方面,有关非中央外交的研究是近年来中国外交学界的最新进展之一。
　　第二,外交制度变革的另一个重要内容是有关外交人员、外交队伍的构成与来源问题。反观中国的外交人员体系,除建国后“将军大使”在一段特殊时期内占据外交队伍外,整个外交系统的主要构成均来自于外交学院和部分大学的外交学系与外语系。无可置疑,他们语言本领过硬,熟通外事礼仪,在相当长的一段时间内符合中国以“礼宾外交”为特色的对外交往要求。但问题在于,他们接受的是几乎同样的思维训练,总体的知识结构较为单一局限,在新时期的外交条件下常常会显得力不从心。当代外交已不再是单一的上传下达与礼尚往来,复杂的全球政治体系为外交官们提出了新的要求。因此有必要以某种“掺沙子”的方式,使中国外交队伍的来源更加丰富、人员机制运转更加灵活。
　　第三,国家外事系统对涉外事务的统筹与协调问题。中国在处理涉外事务中时常出现这样一些现象,如军方的某些行动,外交部门事先并不知晓,而是通过外媒的报道或采访,甚至等到别国外交部门抗议后才获知;同样,外交部的某些布局或安排也可能引起其他部门的不满,甚或产生自家互不通报而前后不一致的矛盾。
　　中国外交体制具有自身特色,与其他国家有所不同。例如,在某些涉外事务上,外交部并不一定掌管实权,而中央外办作为国家最高领导层的直接外事顾问具有其特殊的角色;同时,各个部委的外事口、国际司也均有其自己的外事资源与渠道,很多情况下它们自行其是,相互之间并没有什么沟通,其中最为明显即是军方系统与外交部之间缺乏沟通与协调的问题。当然,形成当前的错层局面与“文化大革命”时期的特殊历史背景有关,当时中国外交的所有职权被军方接管,从而造成中国外交体系的极大混乱。但是,当那个特殊时期的政策失误被修正之后,中国外交制度的设立似乎又走向了另一个极端,外交与军事间出现了部门间的错裂。
　　总之,外交是一个自我调适、升级的过程,需要体现社会的进步和变迁。未来中国外交的制度性创新与变革既应体现“外交为民”理念的外化,又要在新的科层与程序的设计、组织机构及部门间的联系与协调上做出实际的安排。
　　
　　难题九:消除理论与实践脱节状态
　　
　　一方面,是研究和教学机构及各种课题项目大增,另一方面,是外交实际操作部门又感到缺乏高质量又实用的理论成果,外交理论研究与外交实践在很大程度上仍是互不相干的“两张皮”。
　　
　　当前,中国外交实践体系与外交学界间存在的问题可以概括为:一方面,是研究和教学机构及各种课题项目大增,另一方面,是外交实际操作部门又感到缺乏高质量又实用的理论成果,外交理论研究与实践在很大程度上仍是互不相干的“两张皮”。
　　相对而言,中国的外交实践获得国内高校与研究系统支持的比重是较低的。不可否认,学术研究在一定程度上是一项较为“孤芳自赏”的活动,未必能够在很大程度上影响国家政策。但不能不承认的是,国际关系与外交学界提供理论分析支持应当是外交决策与实践的一个必不可少的环节,尤其在政策与对策研究中,能够对实际部门产生积极的影响,成为实际部门的咨商对象。而恰恰是在这方面,中国外交实践体系与外交学界的联系是相当不足的。
　　1997年亚洲金融危机之后,国际关系及外交学界的研究者受邀到外事部门进行咨商的机会相较以往大大增加了,可以视为中国外交建立智库咨询制度的一个可能的起点。近年来,笔者多次应邀参加外交部牵头的政策分析会与咨询活动,亲身感受到中国外交决策和操作部门的进步。在类似联合国安理会改革、应对国际气候变化、考虑八国集团邀请等难题上,中国外交官和政策制定部门有出色的博弈手段和中短期折冲办法,但对中长期战略思考不够、论证不深,有时显得被动、消极。这实际上恰好为学者和专业工作者提供了“拾遗补缺”、发挥所长的机会。笔者认为,国际关系与外交学理论中的很多研究成果可以成为进一步提升中国外交实践水准的助力,如国际机制研究、遵约理论、有关外交领导层代际差别的探讨,以及外交民主化、科层化研究等,都能够应用于现实的外交实践。
　　
　　难题十:认知国家身份,构建体现其特性的外交形态
　　
　　中国作为一个整体对自身身份的认知矛盾是社会变革进程中外交困境的本源。国际国内的积极互动,逐渐加深的多重依存,不断更新的公众观念,政治家及决策层的统筹考虑,形成了不断调整中的中国身份,带来多层次的参与和灵活的立场。
　　上文已经提到,当代中国社会的变革性质是中国外交难以跟上公众期待的一个重要原因。深入地看,全球化平台的搭建与中国经济社会内部的急剧变革使中国公众的品位与需求难以得到满足仅仅体现了问题的表象,中国作为一个整体对自身身份的认知矛盾才是社会变革进程中外交困境的本源。
　　中国的身份建构一般应至少包含以下几个维度:中国既是一个社会主义国家,也是一个发展中国家,因此不能忘记第三世界的众多兄弟,中国永不称霸,也绝不背信弃义,将坚持对现有国际秩序中不合理不公正成分的批评与抵制;中国是一个核大国,是联合国常任理事国之一,对国际和平与发展及人类共同进步负有不可推卸的责任,中国人应当在全球和地区重大事务上拥有自己的位置和话语权;中国是当今国际社会中最有活力的新兴市场和经济发动机之一,在全球化时代,对外部资源、环境和稳定性的需求与日俱增,理应在维护和建设地球这个人类的共同家园方面做出自己的努力;最重要的在于,中国拥有当今世界1/5的人口,人均所得在国际上的排名仍相当靠后,需要把自身的事情做好,在面对国内外重大事务时不受干扰地制定议程。此外,中国特殊的政治文化传统、历史记忆、社会形态等等,无不为当代中国的外交形态塑造增加了难度;但另一方面,也正是由于这些多维度的因子,形成了中国独一无二的外交特色。
　　当社会处于认同调适期时,一国的外交形态与国际战略就要在设计上体现这种丰富性和复杂性。改革开放以来,中国外交表现为:中国在国内政治制度上坚持“四项基本原则”,因此对外政策必然要同试图改变这种方向的各种压力进行斗争,必然要同发展中国家保持精神上的“同盟者”关系;中国经济的快速市场化和对世界主要市场经济国家的相互依存关系的增强,使中国人在消费趋向、市场走势及社会层面与欧美国家有所趋同,这也是中国在外交上改善与发达国家关系的社会经济基础;成千上万的中国人在走出国门的过程中,深切感受到外部对中国发展的各种评价和中国在国际事务中的强大与弱势,开始具备国际意识,要求提升中国的位置。
　　
　　综上所述,以上十个难题概括了当代中国外交在自身塑造与演进过程中面临的种种困难与矛盾,也为未来的国际关系与外交学研究提出了新的课题与挑战。
　　(本文字稿由李欣记录整理)

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