[与宪政握手：从２００３到２００４] 宪政

　　制约公权力，保护私利，是宪法最本质的特点。以宪法为基础的政治文明是实现政治主义、保障公民个人权利和自由的唯一途径。 　　 　　北京的3月，阳光明丽而风寒，但深呼吸时已是早春的清鲜与活力。
　　2003年全国“两会”属于“例行”会议，本不能同2003年“换届”大会的意义相比，却引起海内外强烈关注。从国内外4000多名记者报名角逐400个大会报道名额，就可以看出，敏锐的媒介已嗅出一种必将属于历史的价值。
　　“历史”并不是日月的沉积堆累，而是人的历史行动的创造。2003年短暂而平凡，却具有历史的厚度。特别是在中国民主政治发展上尤其如此。2004年中国“两会”，会期特别短，但由于中国人民和中国共产党的历史性的责无旁贷，将写下新中国民主政治发展史和近现代中国百年宪政史上的醒目一笔。
　　走过2003年风雨的温家宝总理，在向大会做工作报告前三次鞠躬，表明这位平民总理对地球村里的这一时刻的意义理解得很准确。
　　从中共中央经全国人大常委会向全国人大提交的修宪意见，到中共中央领导在代表团发言时反复强调“依法治国”；从国务院领导人在代表团发言时强调“法治政府”，到普通代表委员关于公民财产权和人权的踊跃讨论；可以明显把握的2004年全国“两会”脉搏是两个互动的主题：制约行政权力、保障公民权利的立法理念，这两个主题正好就是宪法和宪政的本质。
　　
　　新中国根本政治制度走过50年
　　
　　2004年春天，作为新中国政治制度核心的人民代表大会制度，迈入诞生50周年的历史时刻。新世纪中国第一次重大修宪表明，新中国最根本的政治制度正步入“知天命之年”。
　　“这是中国人民100多年英勇斗争的历史经验的总结，也是中国近代关于宪法问题和宪政运动的历史经验的总结。宪法是国家的根本法，全体人民和一切国家机关都必须遵守，共产党员必须在遵守宪法和一切其它法律中起模范作用，全国各族人民要为保证宪法的完全实施而奋斗。”
　　这是刘少奇1954年在全国人大一届一次会议上做《关于中华人民共和国宪法草案的报告》时的讲话。50年云水沧桑，在人民大会堂庄严的屋顶下，似乎少奇同志那有力的声明穿过历史的风雨依旧激荡。
　　全国人大十届二次会议的核心议程，当然是修宪。这里，一个极为重要的事实是，根本大法又一次成为中国社会关注的焦点，这本身就是至为宝贵的宪法和宪政教育。
　　在谈到修宪和依法治国时，全国政协委员吴敬琏明确表示：“法治是指依据宪法而制定的法律高于一切；我们所要的民主，是宪政民主；宪政主义正是现代政治文明的精华。所以，以上三方面的要求聚焦在一点上，就是宪政。宪政包括一整套制度安排和文化支持。有一部良好的宪法来为实行宪政提供基本制度基础，是一种有效和可行的办法。”
　　中国宪法学研究会常务副会长、中国人民大学教授韩大元说，1954年宪法是新中国第一部社会主义的宪法。自中国有宪政历史的100多年里，这是中国人民第一次行使制宪权，并且第一次以宪法形式，规定了公民的基本权利义务。我们现行的1982年宪法，就是以1954年宪法为基础的。
　　“当时的宪法宣传主要围绕制宪意义、新中国的成立、人民当家作主的意义等，对宪政的含义、内容、价值等基本问题却很少涉及。没有培养起公民价值层面的宪法意识，更没有形成全社会普遍的宪法意志。立宪没有转化为公众内在的迫切要求，这在一定程度上决定了宪法实施效果的不理想。”
　　100多年来，中国引进西方宪政理论，目的是为了使国家尽快富强进步。但由于历史条件的限制，没有充分时间来思考宪政成熟的内涵，只是希望有强大的国家，强大的军队，希望经济发展。这种先天不足的宪政文化，影响了清朝末年的立宪和以后的宪政发展进程。
　　“把宪法当作一个工具，一个手段，而不是思想与价值目标”，这样的观念在一定程度上也影响了1954年宪法的制定。既然是工具，那么需要的时候就可以用，不需要的时候就可以不用。
　　改革开放后，我们的宪政理念得到加强，制定了以保障人权为核心限制国家权力的宪法。但是，是把宪法当作工具，还是把宪法当做追求目的，两种观念总会产生冲突。
　　什么是宪政?正好新华社在3月8日的重点报道中引用了毛泽东给出的著名的定义，我们要再重温一下。“宪政是什么?就是民主的政治。”
　　宪法和宪政是什么关系呢?作为新中国第一部宪法起草委员会的主席，亲自主持制定1954年宪法的毛泽东用两段话阐明宪法与宪政概念：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一‘个根本大法，去承认它，这就是宪法。”“一个团体要有一个章程，一个国家也要有―个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”
　　重温毛泽东同志的话，我们会加深对专家对当前社会一种忧虑的理解――“对宪政的含义、内容、价值等基本问题很少涉及，没有培养起公民价值层面的宪法意识，更没有形成全社会普遍的宪法意志。”
　　宪政就是依照宪法执政、行政、从政、参政、议政等等，从逻辑上讲，―个国家只要有宪法，就是一个宪政国家。无论它是君主立宪还是共和国。但一般而言，一个国家有宪法却无宪政也是可能的，其原因之一可能是宪法设计得不好，根本就无法操作。哈耶克批评法国大革命中在宪法中塞进太多公共政策和道德理想，以致人们举止言谈动辄“违宪”、“反革命”，就是一例。有宪法而无宪政的另一个原因是宪法形同虚设，为政者根本没把宪法当一回事。从满清的钦定宪法大纲到民国政府的临时约法，从袁世凯系的北洋政府到汪精卫的伪宪，都是一纸空文而已。
　　制约公权力、保护私权利，是宪法最本质的特点。宪法是政治文明的基础，只有宪法规定的平衡的权力结构和控制、矫治政治权力滥用的机制，才能保证政治行为的文明。从这个意义上说，以宪法为基础的政治文明是实现政治正义、保障公民个人权利和内由的唯一途径。
　　宪法规定的公民基本权利和自由，既是公民权利保障的底线，又是公共权力行使的边界。从价值角度看，保障人权是宪法的终极目标。新华社在报道修宪的通稿中引用列宁的话：“什么是宪法?宪法就是一张写着人民权利的纸。”我没有研究过列宁原文。如果他强调的是“人民权利”，这当然没错。如果后人仅仅强调“纸”，那可就危险了。
　　宪法产生于控制国家权力的需要，其基本使命首先是确定国家权力和公民权利的界限，其次是在国家机构的不同机关之间合理配置权力，规范权力的运用。如果宪法的主要内容是对权力的宣示而不是对权力的控制，权利与权力之间的关系表现为权力主导权利，权利依附于权力，那就与法治社会形同冰炭了。
　　有趣的是，正好手头有一份2003年法律硕士联考综合课试题，其多项选择题第一道题是这样的：
　　
　　宪法与宪政的关系是( )
　　A、宪法是宪政的前提，宪政是宪法的生命；
　　B、宪法是静态的宪政、宪政是动态的宪法；
　　C、宪法的内容直接决定宪政的内容，立宪的目的就是宪法的目的；
　　D、宪法与宪政是商品经济发展的产物，都是民主政治建设和法治国家建设的重要表现。
　　答案是全部正确！
　　对一个民族和对一个人来说都是这样：最重大的挑战倒不是弄明白什么是正确的，而是怎么去行动。
　　 　执政党倾心打造依法治国“免疫系统”
　　
　　“坚持依法行政是建设社会主义法治国家的必然要求和重要环节，也是政府执政为民、履行职责的基本准则。只有建设法治政府，才能建设法治社会和法治国家。”
　　这是国务院总理温家宝的发言。由于里程碑性的《中华人民共和国行政许可法》即将于7月1日生效，这位中国的最高行政长官几个月来一直大力宣传这―约束公权力的重人的法律。
　　对无所不在的行政权力进行立法限制的《行政许可法》，是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》之后又―部规范政府共同行为的重要法律。对中国有着千年传统的“无边的行政权力”，这是一道宪政五味猛药。
　　温家宝总理上任一年，作为国家政府首脑，坚持不懈地推动中国的政府系统向宪政的“免疫系统”――行政法靠拢。
　　温家宝在《政府工作报告》关于“加强政府自身建设”部分，特别谈到“全面推行依法行政”，要求各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责。所?有政府工作人员都要学会并善于依法处理经济社会事务，等等。
　　作为人民代表和国务院总理，他不厌其烦地强调“一要合法行政，依照法律、法规、规章办事；二要合理行政，遵循公平、公正原则；三要程序正当，严格遵守法定程序，依法保障公民应有的权利；四要高效便民，遵守法定时限，履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便人民群众；五要诚实守信；六要权责统一，行政机关违法，应当依法承担法律责任。”
　　据悉，最近，国务院已经制定并即将颁布依法行政纲要，将明确提出在10年内建成法治政府。
　　始于上个世纪80年代至今的行政法律立法，确立了一个基本的价值取向：侧重监督行政机关的行政行为，同时给受到行政机关侵害的公民提供救济渠道。
　　1990年《行政诉讼法》，首次让老百姓拥有了“民告官”的权利。1995年《国家赔偿法》，第一次明确行政机关应当对侵害老百姓利益的行为作出赔偿。1996年《行政处罚法》，严格界定了公安、工商等行政机关对公民和企业进行处罚的范围和责任。1999年《行政复议法》，让老百姓可以把损害自己利益的“红头文件”推上被告席。
　　让很多中国人都大吃一惊的莫过于温家宝总理为推行法治政府建设，上任未久即迅速取消了经常见诸报端的“国务院总理办公会议”。
　　原来从严格意义上说，它“违宪”和“不合法”!
　　依照法律，国务院最高会议只有两个。《宪法》规定：“总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。”《国务院组织法》第四条规定：“国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”
　　总理办公会议只是加强沟通的“碰头会”，本来不具备决策功能，可是长期以来形成法律规定以外的另一种决策会议。这是不符合宪法和国务院组织法的，总理办公会不具备法律上的决策功能。由于会议不定期召开，参加人员不固定，议题也具有一定的随意性，所以做出的决策难免出现随意性、盲目性。
　　取消总理办公会议，有助于强化国务院常务会议的作用。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，议事涉及的部长等其他人士列席，会议成员固定，不能随意变动，权责明确，对做出的决策，进行表决的人员要负责任。常务会议体现了决策严肃性，明确了责任性。这是国务院决策加强制度化，淡化决策人治色彩。
　　2003年以来，以《居民身份证法》、《道路交通安全法》等法律通过或实施，显现“以人为本”、“立法为民”的立法宗 旨。新一届政府诞生后，于6月20日宣布废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》目前，法学家正在就建立违宪审查制度和修改户口、遣送和暂住证制度进行讨论。
　　随着经济发展，老百姓的民主意识、法治意识很高，面对公权力，其自我保护意识越来越强烈。制约行政权力、保障公民权利的立法理念，鲜明地烙在每一部法律中。“权利”肯定将更多感受到法律的温情，“权力”将感到更多法律的“无情”。
　　
　　只有阳光下的法治，没有保险箱里的民主
　　
　　温家宝总理在他的第一个《政府工作报告》中强调，要注重接受舆论和群众的监督，高度重视和解决新闻媒体反映的问题；要经常发布政务信息，以增加政府工作的透明度。
　　这也是个属于春天的消息：中国加速政务公开、增强施政透明度的进程正在提速。这有助于政府建立起贴近民众的有效沟通渠道，是中国政治文明建设的一个重要内容。
　　据悉，就在几天前，温家宝总理主持国务院常务会议讨论并原则通过《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》。这一意见将要求各有关部门建立和完善新闻发布制度，配合新闻宣传部门，及时、准确地做好新闻发布工作。
　　这可是今年全国“两会”上一个热门话题。
　　只有当我们打开窗子时，才发现原来阳光是那么美丽。
　　可以说，这是2003年的峥嵘日夜孕育的一个更加透明的春天――
　　制定《政务信息公开法》，在每年一度的全国“两会”上总是代表委员们关注的焦点问题。全国人大常委会在立法规划中，终于将此立法置于优先地位。
　　非典疫情，从被动到主动，迈出承认民众知情权的关键一步。信息公开、政府的透明度成为处理危机的“规定动作”。此后，国务院《信息公开条例》的起草将这种新思维定格，使特例变成常例。
　　去年底，循着国际惯例，中华人民共和国外交档案历史性大规模解密并对公众开放，一时访问者云集。
　　一改以往回避中国艾滋病话题， 12月1日世界艾滋病日当天，温家宝总理看望艾滋病患者，与他们握手、交谈。国务院又于今年初成立以国务院副总理吴仪为主任的防治艾滋病工作委员会。受艾滋病严重困扰的河南省也展开关注患者的实际行动，省内近150名官员于2月分别进驻省内艾滋病高发村，在当地与患者共同生活一年。
　　2003年夏天，中国海军潜艇失事后，中国政府很快主动披露。国际舆论普遍感到，中国建设透明政府方面步伐快捷。潜艇失事是一大悲剧，但是中国宪政和法治政府之舟将破浪前进，不可阻遏。
　　这已经不仅是一种从政风格，不仅表明一种爱民理念。民主社会是透明社会，透明的光源当然就是信息。不言而喻，对于决策权的垄断来自于公共信息的垄断支撑。全能的政府体制把公共事务处理信息看作“内部秘密”，喜欢在公众毫不知情的情况下，在内部寻求处理办法。当获取信息成为一种特权，不法官员可以把公共信息化为私有，用以寻租工具。他们不但可以利用这种不透明的制度牟取私利愚弄公众，也可以利用它来蒙骗上级行政机关。
　　温家宝总理强调正确认识和保护好人民的知情权，要求所有行政许可必须遵循公开原则。就是因为政府在执行公务过程中产生的信息本是公共资源，是公众得以了解公共事务和政府工作状况，监督公务人员的必要条件。因此现代国家通常都有信息公开、“阳光政府”的立法。
　　“过去国家规定了保密为原则，公开为例外的保密原则，应当改变成公开为原则、保密为例外的基本原则。老百姓有获知政府信息的权利，除了那些依法不能公开的事项外，其他应按照一‘定的程序全部予以公开，不依法公开的应追究行政机关的责任。”
　　这是人大代表和委员表达的属于人民的心声。
　　一个民主宪政的制度不可能装在保险箱里，只有置于阳光下，才有民主和法治。
　　
　　春天，从草间生长并绽放出来
　　
　　说起近代以来世界各国宪政民主制度的确立，我们都知道最简便的两分法：一个是自上而下，另一个是自下而上，中国改革开放20多年的伟大实践表明，最好的道路，就是自上而下和自下而上有机结合的道路。
　　在执政党与时俱进地推动社会主义法治国家和政治文明建设时，作为历史创造者的中国人民中间也在生长着草根式的法治思想和宪政观念。
　　2003年5月，选民以另选方式投票选举王亮为深圳市福田区第四届人大代表之后，年末，北京又有两位独立参选人当选为区人大代表。
　　2003年底，肖太福、涂红兵、陈占军、朱嘉宁四律师上书全国人大常委会，要求审查省农作物种子管理条例的法律效力，这是《立法法》实施后，公民首次以律师身份提出立法审查建议。
　　2004年3月3日，十届全国政协二次会议开幕，离全国人大十届二次会议开幕仅剩两天，另―个引起轰动的会议也在北京开始了：王填代表自己掏腰包，在北京发起召开商业网点规划立法座谈会。与会者包括商业流通、城市规划、法律界、国务院政策研究室、社会科学院等行业内外、众多部门知名专家。人大代表自己出资研讨有关立法提案，是对于新时期人大代表参政议政新形式的重要探索。王填自掏腰包组织专家学者制定出的这一部完整的专门法草案，不仅提交给十届全国人大二次会议，也成为刚上任的商务部部长薄熙来郑重接过的第一部法律草案。
　　可以说，大会还没有开幕，大会堂的窗子已被民主春风吹开了。
　　“我养公务员队伍是正常的，但是我不能养公务员的儿子和孙子。”这是广东省代表团传出的一句名言。3月6日，广东团人大代表联署一份议案――《推进预算公开、打造阳光财政》。“既然政府财政花的是纳税人的钱，为什么老百姓却不能知道这些钱究竟花到哪去了呢?”2月份，广东省人大代表已经对财政厅预算第一次说不，使政府财政预算案审议充满火药味。今年广东省财政预算草案中，有4家省直机关幼儿园享用财政拨款高达2000多万元。
　　“知屋漏者在宇下，知政失者在草间。”这是在大会上流传甚广的温家宝总理引及的诗句。我们可以将之视为关于草根民主的最新、最好的概括。
　　据说，在中国，平均每24万个城市人有1名全国人大代表，每96万农村人有一名全国人人代表。2800多名人大代表，是13亿中国人的代言人，他们正把雨中草间的声音传达出来，那是他们存在的价值所在。
　　这次“两会”上，讨论得颇为热烈的，还有一个关于乞丐的问题。
　　“要用严厉手段铲除‘帮主’。但有些人习惯于以高压手段来管理，我反对这样侵犯人权的做法。在困难时期，我也讨过饭，知道这些人是多么难受。可能我与草根阶层比较贴近，我―直主张要多教育，有句话说得很好，‘今天少办一所学校，明天多开一所监狱’。”
　　这是被广州市民誉为“平民主席”的广州市政协主席陈开枝委员的发言，我们可能很少有人像他一样讨过饭，但是正眼看讨饭的人，这里需要的正是文明社会的襟怀。
　　一位学者说过：我们都是讨饭的，向古今中外先贤讨一个精神食粮，向汗滴禾下土的农夫讨生存的食粮。
　　大多城市里的代表和委员，作为个人都被乞丐的脏手拦住过，甚至被有组织的小乞丐抱住过，也许自己的孩子还被无礼的乞丐吓哭过，但是对于社会最底层的群体的感同身受，乃是一个开放、文明、宽容、仁爱的社会的起源和基础。
　　“乞讨者向路人伸出脏手是令人厌恶的，但招人讨厌并不是罪与非罪的判据。只要我们依照法律办事，不随意剥夺公民权利，我们这个社会可能还不是富裕的社会，但一定是文明的社会。乞丐问路人伸出脏手的举动是不文明的，但社会尊重乞丐这种生存方式的选择恰恰是文明的表现。”如果人们更多像卢风委员这样做，我们的国家会因为“纵容乞丐”而变得不文明吗?
　　3月8日，晴，礼拜一。在前门地铁站被一个衣衫褴褛的乞丐纠缠，我迅速跑开了，没有施舍。就在不远处，在庄严的人民大会堂里，全国人大代表和全国政协委员们把修宪和行乞两件事相提并论地讨论。新中国的根本政治制度和根本大法，在热烈讨论声里，迎来生命中第50个春秋。
　　这是中国人所称的“知天命之年”。关于天与命，孔夫子很少谈及。在21世纪，我们不妨将其解释为古老而年轻的中国之命运，我们的执政党之天命。有一些生命力旺盛的东西，正从春天的大地里生长出来，并将从草间中绽放。

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