欧盟对科索沃政策的演变:科索沃加入欧盟

　　“科索沃独立”是2008年国际政治中的一件大事，其引发的争议和产生的影响极其深刻。科索沃的独立进程主要由内部动力驱动，但外部力量的作用也不容忽视，欧盟作为科索沃争端的主要调停者，其政策演变对科独立产生的影响尤值得加以研究。
　　
　　科索沃危机时期
　　
　　冷战时期东西方对立是主要矛盾，科索沃问题并不突出；西欧着眼于瓦解华约组织，拉拢属于社会主义阵营的南斯拉夫，对科索沃没有制定特别的政策。1980年铁托逝世后，科索沃带有强烈民族主义色彩的事件接连不断发生，前南当局多次实行“紧急状态”，均未奏效。20世纪90年代初的东欧剧变给前南地区形势带来进一步冲击，1991年6月斯洛文尼亚和克罗地亚宣布独立，揭开了南联邦解体的大幕。欧盟作为调停人开始直接介入南政治事务，虽然它想尽力保持南联邦的完整，但形势明显已不可逆转：1991年10月科索沃议会宣布成立“科索沃共和国”，并立刻得到阿尔巴尼亚的承认，成为南斯拉夫独立风潮中第一个得到外国承认的“国家”；不久，马其顿、波黑共和国先后宣布独立。在这样的趋势下，欧盟12国于1992年1月承认了斯、克两国独立。1992年4月，塞尔维亚和黑山宣布成立南斯拉夫联盟共和国。至此，南斯拉夫社会主义联邦共和国不复存在，但由于南联盟的强硬态度，科索沃并没有如愿从塞尔维亚独立出来。
　　1992年4月波黑内战爆发后，欧盟又介入调解工作，但未取得实际效果，反而引来了美国的干预。最终在美国的主导下，有关各方于1995年10月签署了关于波黑和平的《代顿协议》。波黑危机结束后，科索沃问题再次浮出水面。1998年2月底，南联盟特警部队与科索沃解放军发生激烈的武装冲突，科索沃危机由此爆发。此后，欧盟积极参与斡旋和调解工作，试图在美国插手前和平解决科索沃问题(当时美正在酝酿解决科问题的“第二个代顿协议”，并不断向欧盟施压)。欧盟不愿看到美国在波黑问题上发挥的主导作用继续扩大到科索沃，希望将科索沃问题完全纳入自己的管辖范围。为此欧盟向南联盟施加以经济制裁为主、军事手段为辅的压力，促使其与之合作。同年3月举行的欧盟首脑会议只是决定暂停对南联盟的出口信贷和实施武器禁运，而没有对美国关于由北约制定对科索沃军事干预计划的呼吁做出响应。在6月12日的前南问题国际联络小组会议上，西欧大国在军事干预问题上再次同美国的主张形成对立，德、法、英等国都主张对科问题的军事干预必须得到联合国的授权。9月初，南联盟向科索沃当局提出了一项为期3-5年的l临时协议，应允给科一定程度的自治。在国际社会的调解和各方面压力下，南联盟和阿族中的温和派进行了谈判，但问题并没有根本解决。1999年，危机再次爆发，年初国际联络小组外长会议就科索沃问题的政治解决达成协议，要求科冲突双方于2月6日开始举行谈判，并在7天内达成“允许科索沃实现实质性自治协议”。但经过两轮谈判，塞、阿两族没有达成一致，南联盟不愿在所谓的“和平协议”上签字。3月24日，在未得到联合国安理会授权的情况下，以美国为首的北约对南联盟进行空中打击，科索沃战争爆发。
　　因临时协议未奏效而对南联盟心存不满，加上危机爆发后美国的压力和西方传媒对科索沃问题的大肆渲染，欧盟对南联盟的态度变得更为强硬，成员国中除希腊外都对北约的空袭表示支持。但随着国际社会对北约狂轰乱炸的抗议与日俱增，北约内部的分歧也日益公开化。欧盟委员会5月份发表声明，提议建立欧洲重建机构，以帮助科索沃及其周边国家恢复经济；欧盟理事会则支持芬兰总统阿赫蒂萨里代表欧盟赴贝尔格莱德进行斡旋。6月8日，西方七国加俄罗斯举行八国外长会议就一项有关结束科索沃危机的决议草案达成一致，并决定将该草案提交联合国讨论；同日，南联盟同北约签署了从科索沃撤出军队的协议，北约宣布停止对南的军事打击。6月10日，联合国安理会通过了政治解决科索沃问题的1244号决议；根据决议，南联盟给予科索沃高度自治的权利，但西方国家及国际社会必须承认科索沃仍是南联盟的一部分，尊重南联盟的主权领土完整。与此同时，欧盟发起并主持了东南欧问题外长会议，会议通过了《东南欧稳定公约》；7月30日的首脑会议批准了该公约，并就其实施做出了安排。从某种意义上说，《东南欧稳定公约》是欧盟为实现东南欧的稳定与发展而提出的一个方案，即试图通过区域一体化把东南欧吸纳到欧盟的框架内，在统一的政治、经济和安全体系内解决东南欧的地区安定与发展问题，这其中就包括科索沃问题。
　　科索沃问题对欧盟的共同外交与安全政策是一大考验。在对科索沃政策上，这一时期欧盟一直谋求和平解决科问题，但力不从心；虽然采取了一些外交和经济手段，但都未能阻止科局势进一步恶化；对于北约的军事干预，欧盟曾一直强调要经过联合国的授权，但迫于压力最终同意了美国的方案。不过，此时欧盟并不支持科索沃脱离南联盟独立存在，更多的还是支持其高度自治的地位。
　　
　　北约维和时期
　　
　　1999年6月，北约维和部队和联合国驻科索沃特派团进驻科索沃。此后，特派团实施了包括成立科索沃过渡行政委员会在内的一系列措施，但这些措施明显有利于科进一步走向独立。2000年10月，科索沃在联合国的监督下举行了地方选举，温和派鲁戈瓦领导的科索沃民主联盟获胜。尽管南联盟对选举结果不予承认，但科索沃在北约维和部队的“掩护”下，事实上已走向“独立”。
　　这一时期欧盟在科索沃问题上的作用面临边缘化的危险，这促使欧盟进行反思。北约未经联合国授权空袭南联盟的行为使欧盟认识到，自己之所以在解决科危机中沦为次要角色，主要原因是“由于欧洲防务虚弱”。痛定思痛，欧盟决定加快共同外交与防务制度建设，除了将西欧联盟并入欧盟，还计划建立一支能够发挥新的防御作用的快速反应部队。同时，欧盟也意识到必须在非军事领域采取更多措施以促进科索沃争端的解决，并增强自身的影响力。除了通过《东南欧稳定公约》外，欧盟还积极参与并主导了科索沃的重建工作，但成效甚微。这既有科经济落后、基础设施不发达等内因，也与欧盟对科经济战略的错误定位有关。科索沃战争结束前，欧盟就有意将科纳入其东扩计划，并对科地区各项经济指标进行了考察，因而在科经济重建的过程中有意以适应欧盟标准来塑造其经济，并将工作重点放在相应政策上，殊不知经历过战火摧残的科索沃之失业和贫困问题远比适应欧盟标准更为急迫。
　　总之，在这一时期，欧盟明显感觉到科索沃问题的复杂性：一方面，科政治局势并没有完全稳定下来，反而有愈演愈烈的趋势；另一方面，经济重建并未取得预期效果。此外，由于科并不是一个主权实体，其在对外贸易方面遭遇的瓶颈也很多。欧盟意识到科索沃最终地位的解决对其政治稳定和经济发展的重要性，但考虑到各种政治因素及连锁影响，对该问题还是持比较保守的态度，即主张在维护南联盟的主权条件下，实现科索沃地区的“高度自治”。 值得注意的是，此时欧盟的态度已不像科索沃危机时那样强硬了。北约和联合国特派团对科各方面的改造有意使其向独立的方向发展，这一定程度上对欧盟的政策产生了影响。
　　
　　最终地位谈判时期
　　
　　在经历了科索沃重建的艰难之后，欧盟将解决科问题的着力点转向科的国际法地位问题。在联合国、欧盟及有关各方的推动下，科索沃最终地位问题的谈判和解决逐渐被提上日程。
　　2002年年初，时任联合国秘书长特别代表的米歇尔?施泰纳提出“先标准后地位”战略，即在进行有关地位问题的谈判开始之前，实施一些重要的政治和社会发展标准，其实现的程度直接影响到科索沃地位谈判的开始。该战略提出后，很快成为国际社会在科索沃地位问题上的主导原则。2003年12月，新任联合国秘书长特别代表哈里?霍尔克里与科自治机构进行合作，在遵循上述原则的基础上进一步修改制定了所谓的“科索沃标准”，以使之更符合该地区的形势要求。但由于2004年3月科索沃的暴乱事件，“科索沃标准”的草案一直未能公布，因而阻碍了科地位问题谈判的政治进程。2004年8月，联合国秘书长特别代表耶森?彼得森一上任就明确表态，在地位问题上的决定不会无限期地拖延下去，并提出要“标准和地位并行”的战略，即标准必须尽可能快地实现，地位问题的谈判也必须在可预见的时间内开始。2005年10月联合国安理会发表主席声明，正式启动科索沃最终地位谈判的进程，谈判的主题是目前处于联合国托管下的科索沃最终是实行“高度自治”还是走向“完全独立”。
　　最终地位谈判启动后，各方的博弈再次显现。欧盟作为危机的协调者和战后主要的重建者，无疑在科最终地位上拥有很大的发言权，但如何平衡国际社会及内部成员国之间的利益及如何最大程度地实现欧盟自身的利益，也极大地考验着其对外政策。欧盟支持就科的地位问题进行谈判，但对于是否应追求科最终独立的地位却有顾虑。尽管一些成员国在科独立问题上有保留和反对意见，但最终欧盟成员国在集体通过的声明中表达了一致立场，即强调要坚持标准战略并排除科回到1999年战争之前地位的可能。随着谈判的深入及美国立场的日趋强硬，欧盟的态度也发生了一些微妙的变化，主张“在尊重塞尔维亚利益和维护其领土完整的权利的条件下，科索沃的独立能为科索沃和地区的持久和平和稳定提供最大的机会”。这一提法实际上把两个对立的东西硬拼在一起，一方面赞成维护塞尔维亚的领土完整，另一方面又认为科索沃独立更符合该地区的利益，并且后者是在前者成立的条件下，这在逻辑和事实上都是明显矛盾的。除了美国的压力，欧盟态度的这一转变也有自身原因。2004年欧盟东扩后，由于新人盟的中东欧国家仍对俄罗斯怀有戒心，在外交和安全政策上追随美国，从而对欧盟的对外政策包括科索沃政策形成了某种制约。
　　为了推进谈判进程，欧盟以德国为首成立了科索沃基金会，并制定了科索沃“紧急战略”，进而又提出“科索沃5年独立计划”，其立场渐渐滑向美国。欧盟表示支持美国有关方面提出的解决科地位问题的方案之一，即“带附加条件的独立”，即在不改变边界的情况下朝着独立的最终目标前进，亦称“渐进式独立”，条件是实行民主自管、尊重少数民族权利、负起地区责任。科索沃独立后将拥有外交、安全、财政和司法权。2006年6月黑山宣布独立，这给科索沃、欧盟以很大的触动，一方面科索沃要求独立的愿望更加强烈，另一方面欧盟也在考虑是否可以用“黑山模式”来解决科索沃问题，以实现科索沃的独立。
　　2007年2月，联合国负责科未来地位谈判的特使阿赫蒂萨里分别向塞尔维亚和科索沃当局递交了科地位问题的协议草案。这份草案未公开提及科独立和塞尔维亚对科领土和主权的要求，但规定科将通过宪法，并有权签订国际协定、加入国际组织。塞方对协议草案予以回绝，科索沃阿族则表示支持。欧盟在一份声明中对协议草案表示赞同，并支持阿赫蒂萨里在该草案基础上通过谈判寻求长久的解决之道。7月，阿赫蒂萨里向联合国安理会递交了最终报告，即科索沃在国际监督下实现独立，但由于俄罗斯的反对，未能经安理会表决。随后美欧决定由六国联络小组推动塞尔维亚和科索沃之间进行120天的“追加谈判”；由美国、欧盟和俄罗斯代表组成的“三驾马车”特使主导新一轮会谈，并在12月10日向联合国秘书长汇报谈判结果。
　　此时欧盟内部在科索沃问题上仍存在意见分歧。12月lO日，科最终地位谈判仍以失败告终，对此欧盟深感失望。从其后来的行动看，欧盟有意通过“软化”塞尔维亚来实现“科索沃独立”，并在联合国积极争取将科问题地区化，使其重新回归到欧盟的管理和协调范围。2008年2月17日，科索沃宣布从塞尔维亚“独立”，举世哗然。虽然塞浦路斯、希腊和意大利等国表示不愿支持科单边宣布独立，但多数欧盟成员国对科独立表示支持。实际上，欧盟作为一个整体已经开始了行动，在科宣布独立前两天，欧盟就通过了向科派遣文职使团的计划，以援助科在国防和司法系统上的缺陷和不足，并帮助科当局从联合国特派团手中逐渐接管权力。
　　科最终地位谈判时期，欧盟的态度转变较大：一开始支持“先标准后地位”的原则，后来在独立与尊重主权完整中矛盾模糊地表态，再后来提出“科索沃5年独立计划”及支持科索沃“有条件的独立”，最终以加速入盟为条件来劝说塞尔维亚允许科索沃独立。最终承认“科索沃独立”已成定局的声音成为欧盟的官方表态。
　　综上所述，欧盟对科索沃的政策经历了一个痛苦蜕变的过程：从最初尊重塞尔维亚的领土完整直到今天认为科的独立已成定局。科索沃问题带来的挑战并未完全消除。应当说，在科索沃问题上欧盟是各利益相关方中牺牲较多的，因为无论科索沃是被联合国托管还是独立成国，欧盟都将背负上沉重的经济包袱；放宽塞尔维亚入盟标准，也将给欧盟经济发展带来负担，还会引起一些成员国的不满，在一定程度上削弱欧盟的凝聚力。此外，虽然欧盟和美国宣称“科索沃模式是特例，具有不可复制性”，但科的独立是否会引起周边国家的动乱和纷争也极大地考验着欧盟对外政策的成效。
　　
　　(责任编辑：王栋)

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