维和行动：能解决的和不能解决的|联合国维和行动网

　　60多年的维和行动曾有过辉煌的历史,有过被世界赞誉的成绩,也有过错误甚至是耻辱。鲜明的对比,巨大的反差,不能不引发人们对维和行动定位或者定性的思考。 　　 　　不可替代:维和行动是联合国
　　维护国际和平与安全的重要工具
　　
　　联合国的建立首先起源于世界人民追求和平与安全、防止战争的渴求。面对着斩不断、理还乱的怨恨、贪欲、对抗和仇杀,单个国家避之,一些大国也不愿意或不能发挥国际警察的作用,而把最棘手、最复杂的问题推给了联合国。《联合国宪章》第一章第一条就明确了联合国之首要宗旨是:“维持国际和平及安全,并为此目的采取有效集体办法,以防止且消除对于和平之威胁,制止侵略行为或其他破坏和平之行为。”这就是联合国的集体安全观。
　　但是,在冷战对抗的大气候下如何处理频繁的国际冲突、维护国际和平与安全是摆在联合国集体安全机制面前的一个大课题。如果美国支持冲突中的一方,苏联就会自动支持另一方,大国一致原则无法实现,《联合国宪章》所设计的集体安全机制就无从发挥功用。“集体安全战略被放弃导致联合国寻求确保国际和平与安全的其他途径”,联合国维和行动应运而生。
　　1948年5月15日,第一次阿以战争爆发,联合国为监督停战部署了第一次维和行动。此后,联合国频频部署维和行动。据统计,1948年以来,联合国共采取了68项维和行动,这些行动使得超过45个国家的公民参与了自由和公正的选举,在过去10年内就监督超过40万名战斗人员解除了武装,为冲突地区的数百万人和脆弱的地方机构提供了强大的支持。实践证明,维和行动在防止局部冲突扩大、解决国际和国内冲突、维护世界安全方面具有不可替代的作用。联合国前秘书长安南曾强调:“维和不是解决每一起冲突的答案,但维和却挽救了数以万计的生命,是维护国际和平与安全的重要工具。”联合国前秘书长布特罗斯•加利更是自豪地说:“维和是最为显耀的联合国行动,四大洲冲突峰线上的‘蓝盔’象征着联合国对国际和平与安全的承诺。”
　　
　　并非万能:维和行动暴露了许多严重问题
　　
　　曾几何时,维和行动为纳米比亚、莫桑比克、萨尔瓦多、塞浦路斯等战乱和冲突地区恢复了和平,成千上万人的生命得到拯救,被严重破坏的社会生活秩序得以重建。一时间,维和行动似乎成了解决各种冲突的灵丹妙药,人们对联合国维和行动抱有过高期望,一些人主张扩大联合国在维护世界和平与安全方面的作用。但是随着维和行动更多地参与到冲突管理的层面,尤其是维和行动在索马里、卢旺达、波斯尼亚遭受挫折,维和费用日益升高引发财政危机,维和对传统主权的挑战等情况出现后,人们不得不反思维和行动暴露出的一些严重问题:
　　第一、维和行动是一种什么样的行动。维和行动是联合国在冲突国家或地区的军事部署,本来是一种“应急的办法”、“临时性的措施”,因此对于什么是维和行动、维和行动的形式以及职能范围等,国际社会至今没有统一认识。维和行动的这种“模糊性”,给了某些国家以可乘之机。1999年以美国为首的北约对主权国家南联盟狂轰滥炸,给当地人民的生命和财产造成了无法弥补的损失。北约部队在对南联盟进行轰炸后,竟然又以联合国维和部队的名义开进科索沃。这些做法与维和行动背道而驰,这种假维和之名行干涉他国内政之实的行为,严重地损害了维和行动的形象和威望。
　　第二、维和行动是否应尊重有关国家的主权;传统的维和行动三原则是否仍应恪守。维和部队本应采取不偏不倚的第三者立场,即不影响当事国的权利、利益和立场,不介入冲突,不以惩罚、打败某一方为目的,不试图改变冲突各方的力量对比,不为某一方、某一国或某一集团谋求利益,更不干涉驻在国的内部事务。然而在冷战后的维和行动中,常常出现突破中立原则,打一方、保一方,不同程度卷入冲突甚至粗暴干涉一国内政的情况。如进驻波黑地区的维和部队一直偏袒穆族,对其大举进攻塞族的行动不予制止,也没有促使双方进行和谈,致使378名维和官兵和观察员被塞族扣做人质。索马里维和从一开始就具有明显的倾向性,维和部队不仅直接向当地部族武装艾迪德派发动进攻,甚至缉拿、搜捕该派领导人艾迪德,创下了联合国向一国的武装派别领导人发出逮捕令的先例,也使得联合国正式卷入索马里内战,成为冲突的一方。由于一些大国的操纵和不当行为,维和行动违背传统原则、超越职权范围的事件频频发生,激起当事方以及国际社会的不满。
　　第三、联合国开展维和行动是否应量力而行,而不是“包打天下”。联合国维和行动由“维持和平”(peace keeping)发展到“建立和平”(peace making)乃至“缔造和平”(peace building),其内容也随之扩展,不仅承担传统的监督停火等职责,而且还为组织大选、监督和促进人权、改善法律秩序、安置难民、人道主义救援行动等创造安全环境。然而随着维和行动次数的增加,维和任务的加重以及维和范围的扩大,联合国在维和行动方面投入的人力、物力和财力面临很大压力,有时甚至达不到维和目的。
　　维和行动中存在的严重问题,使得联合国在成立50周年期间,要求缩减联合国维和的规模成为当时流行的口号,有的要求对联合国维和进行大刀阔斧的改革,有的甚至要求用其他形式来取代联合国维和。维和行动陷入低谷,甚至面临生死抉择。
　　
　　前途光明:维和行动逐渐发展壮大
　　
　　维和是人类历史上没有先例的行动,它本身没有一个永恒不变的模式。回顾60余年的维和行动,可以说“有多少种冲突,就有多少种维和行动”(加利语)。维和行动本身就是一个不断发展的办法。
　　首先,维和行动在探索中产生,“发明”了多种形式。尽管联合国授权安理会在发生冲突时加以调解,必要时可以通过军事行动来维护“世界和平”,但是历史证明,在没有维和行动之前,这些条款只是纸上谈兵。如1948年阿拉伯人与新成立的以色列国开战,印度与巴基斯坦因克什米尔地区发生冲突,联合国对此几乎一筹莫展,冲突各方依旧我行我素。
　　在这种情况下,应对各种冲突、发挥不同作用的维和行动在探索中不断产生。
　　形式一:军事观察团(Military Observation Group)。即以观察和监督停火、监督撤军、隔离部队等为主要形式的维和行动,为谈判解决争端创造条件。联合国“巴勒斯坦停战监督组织”的军事观察员在冲突地区监督以色列与阿拉伯邻国执行停战协定的情况,在监督停火协议的执行、调查违反停火协议方面发挥了积极的作用。塞浦路斯的维和行动在隔离冲突双方发挥的作用也是显著的,“在这支部队部署后的大部分时期,尤其是自1974年以来,局势一直相对平静”。
　　形式二:维和部队(Peace keeping Force)。即战争过后,以政治、军事和人道主义援助等为主要形式,甚至包括国家重建的大规模维和行动。它承担了以下职能:1、充当临时权力机构,如在东帝汶和科索沃等地的维和行动。2、监督大选和全民公决,如在纳米比亚和西撒哈拉等地的维和行动。3、维持社会治安,如在柬埔寨和莫桑比克等地的维和行动。4、保护人道主义援助,如在索马里和波黑等地的维和行动。5、遣返难民,如在柬埔寨等地的维和行动。6、保护人权,如在萨尔瓦多的维和行动。联合国在萨尔瓦多建立了人权监督办公室,成立了由600多人组成的国际警察观察组,负责监督当地国家警察的行为,并保证法律的公正执行。7、维护政治稳定。联合国维和人员越来越多地承担着帮助一国内部的政治进程、司法制度改革、培训执法人员和警察人员、对前战斗人员解除武装和进行安置等任务。
　　其次,维和行动在创新中发展,开创了无数个“先例”。1960年7月至 1964年6月的“联合国驻刚果部队”(ONUC),开创了由秘书长根据《联合国宪章》第99条的规定,提出建立联合国维持和平部队的先例。同时,这支部队也开创了联合国维和部队在必要时可以介入一国内部冲突,并以武力手段强制实现和平的先例。1962年9月至1963年4月的“联合国驻西伊里安安全部队”(UNSF),开创了由联合国接管一个地区行政管理权的先例。1963年6月至 1964年9月的“联合国驻也门观察团”(UNYOM),开创了联合国安理会或大会通过决议之前由秘书长采取“主动行动”的先例。1965年5月至1966年10月的“秘书长驻多米尼加共和国代表团”(DOMREP),开创了联合国代表团与区域组织(美洲国家组织)共同维持和平的先例,等等。
　　这一系列“先例”使得维和行动的职能和任务发生变化,从国际冲突的调解人向多角色转变。联合国维和行动的任务从主要处理国家之间的暴力冲突扩展到监督选举、调查违反人权状况、运送救援物资、培训当地民事警察、排除地雷乃至临时接管国家的部分权力等方面。
　　第三,维和行动在越来越多的国家支持中壮大。维和行动以一种独特的方式为一些冲突地区赢得了和平,得到了国际社会的认可,越来越多的国家和区域组织不断参加进来。冷战时期,主要是中立国家、不结盟国家参与维和行动。进入20世纪90年代,5个常任理事国都参加了维和行动。德国、日本修改了宪法,也参与了维和行动。甚至有的非联合国会员国也作出了贡献,比如瑞士为维和行动提供资金,派出医疗队,并提供了飞机和其他装备。此外,一些区域性国际组织也积极协助、参与维和行动。如解决柬埔寨问题与东盟的协调与合作;解决索马里问题与非统组织、阿拉伯国家联盟等的合作;部署格鲁吉亚维和部队与独立国家联合体的合作;部署海地维和与美洲国家组织的联合行动等。截至2008年3月31日,联合国共组织了68次维和行动,118个国家派出了军事、警察以及志愿者等人员。
　　
　　维和行动带给我们的启示
　　
　　一方面,准确定位维和行动。维和行动确实是在分裂的、充满紧张的世界中控制冲突的一个不可或缺的手段,它虽然不能化解战争与冲突的根源,但它却能使冲突各方从战场上走向谈判桌前,以文明的对峙来代替血腥的厮杀。维和行动作为联合国历史上最成功的行动之一应该继续发挥其应有的作用。国际社会对此别无选择。同时也应该明确认识到,维和行动不是万能的,维和行动受到各种因素的制约,其作用和力量是有限的,也是联合国力所不能及的。
　　另一方面,中国应当积极审慎地参与。维和行动成效显著,中国作为安理会常任理事国,理应积极参与其中,担负起维护国际安全的责任。截至2007年11月底,中国共参与联合国18项维和行动,共派出各类维和人员9000多名。但是,由于认识上的不统一,至今国际社会对维和行动没有明确的概念和定义,更何况,某些“假维和之名行干涉他国内政之实”的维和行动确实难以用“维持和平”来概括,再加上就综合国力、对维和事务的熟悉度、对维和区域的影响力而言等综合因素考虑,并不是所有的维和行动都适合中国参与,中国对维和行动必须采取审慎的态度。
　　(本文是公安部公安理论与软科学研究项目
　　《新时期影响和谐边疆建设诱因研究》的研究成果)
　　(作者单位:中国人民武装警察部队学院部队管理系)
　　(责任编辑:刘娟娟)

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