[国资立法破茧] 中华人民共和国成立

　　访国有资产法草案起草组专家、中国政法大学教授李曙光。 　　 　　2008年3月5日，十一届全国人大一次会议在北京召开。在十一届全国人大的五年任期内，将审议和通过多部与国计民生息息相关的法律。《中华人民共和国国有资产法(草案)》的立法过程历经15年，跨越八届、九届、十届全国人大，在十届全国人大常委会三十一次会议上进行首次审议。这部事关数十万亿国有资产的大法，在十一届全国人大立法工作中将取得怎样的进展?
　　
　　国有资产法立法的背景是什么?
　　1978年之前，我们处于计划经济体制下，可以说整个中国就是一个庞大的国企。1978年以后，国企改革可以分为三个阶段：
　　1978年到1993年是国企改革的第一阶段，这个阶段的改革主要是放权让利。有两部法律法规标志着这个阶段国企改革的高潮，一是1988年颁布《全民所有制工业企业法》，一是1991年朱?基总理亲自主持修订的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。这一阶段并没有找到国企改革的突破口。
　　第二阶段是从1993年到2003年，以国企改制和重组为标志，是国企改革的攻坚阶段，从早期的“万千百十计划”到“兼并破产改革”，到“结构调整”，再到“国企的战略性的重组”。在这个阶段，国企改革和我国经济起飞、全球经济调整配合起来，使得国企在公司制和兼并破产这样一个大背景上进行产业结构、企业结构、产品结构的大调整。
　　第三阶段从2004年起，主要是从法律法制的角度给国企定位，推进国企改革。即界定国企的法律地位，理清它的法律关系，把它纳入到法制的轨道，让它成为真正的市场主体。这一阶段的改革以对国资委法律定位的反思为标志。这个阶段国企数量大大减少，中央国资委管理的国企只有152家，其他部委管理的还有5000多家，各省国资委管理的有七八万家。实际上，这个阶段是我们对国企改革攻坚的一次升华或者说是一次更艰难的突破，找到了国企改革的真正症结。从此，国企改革进入到一个真正的市场化、规范化、法制化的阶段。
　　
　　上个世纪90年代，就有人意识到应当设立一部法律来规范国有资产。
　　那时很多人对国资立法的认识很朦胧，并没有从整个国有资产的角度来看。2003年，我在《南方周末》发表一篇《国有资产法的起承转合》的文章。这篇文章不仅站在宪法、宪政的角度。还从民商法、经济法、行政法、刑法等角度来看国有资产，试图打开人们的视野。我认为，不要站在传统计划经济体制、双轨制或是虚假的市场经济体制的角度来看待国有资产，而应该站在历史角度、市场经济和未来发展的角度，以及唯一拥有巨量国有资产的社会主义大国的角度来看国有资产。实际上，国有资产不仅仅是国企，我们有那么多政府资产、行政事业单位资产、大量国有资源性资产和无形资产，都属于国有资产的范畴。国企只是国有资产中很小的一块，但它可以折射出国有资产的管理混乱和改革难度。
　　
　　八届、九届人大都曾将国有资产法列入立法日程，十届人大重新启动国资法立法，背景是什么?
　　国有资产根本的法律问题和法律关系没有解决。也没有理清楚。在实践中的国有资产管理混乱，流失现象严重。中国的改革经历了30年，也到了拐点，要在法律上对市场经济的各种关系理清楚。
　　
　　1997年，国有资产法曾经形成过一个草案，和现在的草案相比有什么不同?
　　1997年的国资法草案只是一个框架性的东西，它有两大缺陷：一是没有界定概念，很多法律关系也是不清楚的。二是当时国企改革的实践还很肤浅，因为1993年刚刚提出市场经济的概念，所以当时草案里的很多语言是非常陈旧的，解决不了什么问题。
　　
　　您从什么时候开始关注国资问题?
　　我从很早就开始关注国企改革。1986年，我参与了当时破产法等一些国企改革政策的讨论。1993年后我直接参与国企改革政策的研究与制定，但那时我更关注一些具体问题，比如国企如何兼并、如何破产等。2003年，国企改革到了一个转折点，十六大定了国资管理的新体制，但这一体制主要是经济学家设计的，在我们法学家看来是有问题的。于是我2003年在《南方周末》上发表了那篇谈国资法的文章，虽然是一篇短文章，但是我10年思考的积淀。十六大的新国资管理体制的设计实际上是上一阶段国企改革的最高峰，而它恰恰也是我反思国资法的起点。
　　
　　今年是国企改革30年，您在一篇文章中提到要实现对国企改革和反思的对接，如何实现这种对接?
　　一是把国企和国有财产连接起来，二是把国企改革和整个中国改革开放的进程结合起来，三是把国企改革和整个经济全球化联系起来，四是我们要站在一个新的视角，特别是在市场经济条件下，要站在一个法律的角度来理清这之间的关系。立法也好，改革也好，不要站在一个窄的角度，要有一个战略的思考，要选定好方向。改革很重要的一点是要安静下来，在疾步中暂停一下进行思考。法学家在这一方面有他的优势，因为他就是要解决一个又一个具体的问题，因此要理清这其中的法律关系。
　　
　　在反思过程中，人们发现国资委的定位比较尴尬，这来自理论层面还是实际操作层面?
　　两者都有。当年是经济学家、企业家、政治家讨论并设计了国资委，并没有法学家参加。这种体制存在一定缺陷。不管在国企的经营过程中，还是国企投资决策过程中，商业合同纠纷解决过程中，都发现这种体制有很多问题。比如说国有企业究竟是投资50万或者100万、1000万需要国资委或控股公司批准，这得有一个界限，不能什么事都需要国资委批。一些国企亏损了，陷入了财务困境，一些国企甚至资不抵债，这种情况究竟是企业自己去申请破产还是国资委去申请，现在实践中说不清楚。再比如，中央和地方国资委的关系也不清楚，地方国资委要不要听中央国资委的?在国资管理新体制中，国资委的定位不清晰。正因为如此，国资委并不是很清楚自己的角色，它有时扮演消防队、救火队，有时又成为裁判者，有时成为上场踢球的运动员，有时只是观众。这些问题都说明2003年我们设计的“出资人”加“三统一，三结合” (即管人管事管资产，权利义务责任相结合)的国资管理的新框架并没有解决国企在运营中的问题，甚至还滋生了一些新问题。这是国企下一步改革要面对的拦路虎。下一步改革要寻找突破，就要在这样的问题上寻找突破。
　　
　　如果把立法过程比作一座山，现在国有资产的立法走到什么位置了?
　　还在山底下，开始往上爬。现在我认为重要的是所选择的登山路径是对的。某种程度上讲。上山的途径可能会有很多，只是代价不同。有的人爬一天就能上山，有的人却要爬一年，有人甚至会迷路。所以改革要选择一个成本代价比较低的路径，同时又是利益最大化的路径。我们要确保每个人都能在改革中获益，同时又是利益最大化的。我们这个山是没有人爬过的，因为西方国家基本没有国有资产法。中国的山很复杂、很险峻，很容易遭遇山体滑坡，很容易出问题。但如果借助一些工具，譬如法律学者的望远镜和指南针，就能把山路看得更清楚一点。攀爬起来更容易一些。
　　
　　您心里有没有一个登顶的时间表?
　　我认为这个山不完全是国资法的山，而是整个中国改革的山。中国的改革永远没有尽头。我们只能说逼近终点，但没有尽头。我从不认为中国的改革哪一天就成功了，我们只能说相对成功。我们处于一个不断登山的过程。所以我觉得对中国的改革要有耐心，不能期望毕其功于一役。希望越来越多的人能理解国资法，认识到国企改革遇到的问题，这样的人多了，我们立法也就容易了。国资法的立法过程应该是一个全体国民对于国有资产法律意识的启蒙过程。也是中国整个法制意识启蒙的过程。每个人心里有法的时候，这个法就真正有了。这才是我们立法者的目标。法治社会不见得要立许多法，但法一定在每一个人的心里。我希望国有资产法的立法与改革是这么一个过程，有形的无形的法律就建立在人们的心中。

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