湖北试解“后税费时代”乡镇难题

　　对于全国而言，在税费改革之后的“后税费时代”，很大程度上依赖农民供养的乡镇政权究竟何去何从，始终是个引人关注的问题。目前普遍采取的做法是乡镇撤并、精简机构。据统计，５年来全国撤并乡镇７４００多个，平均每天撤并４个。而湖北率先启动的乡镇综合配套改革则远非裁撤这么简单

　　财政所上访

　　余日福就任湖北省监利县县委书记的时候，可能没有料到会有一场巨大的风暴在等待着他。５月２７日，监利县基层财政所的２００多名上访人员将刚刚到任三天的他围困了整整１０个小时。

　　６月１０日，记者来到监利县容城镇财政所，尽管是上班时间，但整幢办公楼空空荡荡。农税组的两间办公室都开着，里面的桌椅摆放凌乱，仔细看，都蒙了一层灰。

　　“上班？哪个还老老实实地上班？”二楼拐角处的办公室里坐了一个男子，无精打采地说。

　　一个写着“紧急通知”的黑板倒放在走廊上。上面的字迹还保留着：“监利县财政系统改革理事会决定全所职工今晚７：３０在所五楼会议室开会，通报有关情况，布置下步工作，望大家自觉到会，切切不误，如不到会，后果自负。”字迹越到后面越潦草。落款时间是“５．２７”。

　　这个财政系统改革理事会是“官方组织”吗？一个不愿透露姓名的职工笑着说，“那是我们自己的组织。要争取自己的正当权益，一盘散沙肯定不行。”

　　据说，财政所的职工集体上访缘于５月２４日“内部”泄露出来的一个消息。这天，监利县乡镇综合配套改革领导小组召集２１个乡镇的党委书记，商谈有关乡镇改革的方案。

　　５月２７日上午９点，基层财政所的２００余职工突然涌到县委门口，开始静坐上访。县委有关部门的答复是“方案还没有确定下来，请大家回去工作，等候消息”。上访队伍对这个答复显然不满意。下午４点，他们走到红城收费站附近，堵塞不动，结果，两三个小时，车辆摆起了长龙。后几经做工作，至次日凌晨这些人员才散去。

　　县改革领导小组的初步方案究竟是什么？几个财政所的干部职工都说是不太清楚，只知道连所长在内都要全部买断工龄，然后再竞争上岗。而按照一年工龄补偿一个月工资的标准来测算，工作２０年的职工也只能得到两万元左右的补偿，“这显然太吃亏了”。

　　“过去都只是轮岗分流，这次编制卡得很严，规定财政所平均每所１７人，突然来了硬指标，所以，一下子接受不了。”县财政局一位干部说。

　　６月２日，县委答复：方案暂缓执行。风波暂时平息。

　　湖北的意图

　　监利的躁动缘于去年１１月４日湖北省委和省政府联合下发的１７号文件，即《关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》。湖北省后来确定先在７个县进行试点，监利是其中之一。

　　从乡镇干部的角度看，１７号文件首先是一个“裁人”的文件。文件要求每个乡镇只能设置７－９名的班子成员职数，行政机关只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室等３个内设机构和一个财政所，而过去的“七站八所”则全部转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构。

　　“农村税费制度改革以后，农民交得少了，乡镇财政收入缩水，收支就不平衡了，怎么办？首先当然是减人减事减支，不把多余的人员从组织人事和财政的花名册上减下去，只要税费改革的‘风头’一弱下来，农民负担随时都会反弹。”一位参与设计１７号文件的官员分析说。

　　实际上对于全国而言，在税费改革之后的“后税费时代”，很大程度依赖农民供养的乡镇政权究竟何去何从，始终是个引人关注的问题。目前普遍采取的做法是乡镇撤并、精简机构。据统计，从１９９８年开始，全国已有２５个省份基本完成乡镇撤并工作，５年撤并７４００多个乡镇，平均每天撤并４个。

　　而湖北率先启动的乡镇综合配套改革则远非裁撤这么简单。准确的消息说，财政部和中编办都先后几次到湖北进行考察调研，有关高层领导人还在上报的材料上作了批示。裁撤人员的背后，是湖北省希望藉此建立一套适应市场经济的农村管理体制和运行机制。

　　“人多人少，供养系数高低是浅层次的问题，关键是农村现行的生产关系和上层建筑已经不适应生产力发展的要求了。农民的生产生活与市场的联系日益密切，但我们的县、乡两级政府的机构设置、职能安排仍旧是过去计划经济的那一套，农村工作还在依靠传统的行政体系和行政手段，无所不包，无所不管，无微不至。” 参与设计１７号文件的官员说。

　　与此同时，此次改革的一个大动作是在乡镇实行党政一肩挑，这在全国很少见。“党委书记原则上兼任乡镇长，２名党委副书记，一个担任人大主席一个兼任纪委书记，２－３名党委委员兼任副乡镇长，２－３名党委委员兼任人武部长等职务。”

　　参与方案设计的官员分析说：“一个乡镇，几十号领导，干的都是一样的活，党政一把手之间扯皮是经常的事情，是制度性的矛盾。党和政，加上人大、政协，四套班子机构重叠，职能重叠，只可能造成办事效率低，行政管理成本高。”

　　改革同时强调了民主因素的引入，领导班子的选举则要“扩大广大党员和群众在干部推荐、考察、选举和罢免等环节中的民主”。主要领导的产生则要求得更为细致，“要求乡镇党委书记和副书记都要由党员推荐和群众推荐，先在党代表大会上搞‘差额直选’，党委书记产生后，再将其作为乡镇长候选人，交由人大依法选举产生。”

　　重新打造的乡镇机构，能否真正变“养人”为“养事”，致力于乡村建设，关键在于财政管理体制的改革。“省里要求各个县推行部门预算，我们正在做，”监利县财政局郭海平说，“以后每个乡镇就是一个部门预算单位，它能争取的经费多少完全取决于它要做的事情，这样，就逐渐把‘养人’变成‘养事’，公共财政的目标就是把腾出的财力用来进行公共产品的建设。”

　　“乡镇政府改革的关键，不在于‘加强’或‘撤销’与否，而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化，即建构一个什么样的政府组织：是威权式还是民主式，是支配性还是合作性，是传统的行政控制型还是现代的治理型。”一位年轻的政治学专家分析道。

　　被推广的咸安经验

　　湖北的改革思路实际上发端于“咸安试验”。一位官员评析说，“１７号文件活脱脱就是咸安的翻版，如果说有差别，就是更稳重更谨慎。”

　　早在２００２年，湖北省咸宁市咸安区就启动了一场包括１４项改革内容的乡镇机构系统改革，被誉为“咸安政改”。

　　改革的表面动因仍然是“生之者寡，食之者众”的现象。咸安区税费改革后的农业税及附加总额，与改革前相比收支缺口达３０００多万元，不可能维持基础教育和基层政权的正常运转，更无法承担农村的社会公益事业和推动农村经济的发展。

　　主导者一开始就为这场改革注入了民主的“基因”，在党代会上差额直选产生了各乡镇机构的党委书记。即便是在致力于推动乡镇民主试验的湖北，这也是极为大胆的。更敏感的是党政交叉任职，党委书记兼镇长，一名副书记兼常务副镇长，一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记，一名副书记兼政协工委主任，另５名委员中有３名分别兼任副镇长。这一改革的结果是，咸安区１２个乡镇四套班子（党委、人大、政府、政协）的领导职数减少了１０２人，精简率４４％。

　　更猛烈的精简动作接踵而至――大幅度撤并党政机构。乡镇最初只设置党政综合办、经济发展办、社会发展办。在咸安，财政所也被“干掉了”。直到去年省１７号文件出台，才恢复为“财政税务办”。

　　事实上，后来嘉鱼县将整套咸安经验照搬过去以后，同样建构了一套农村社会化服务体系。６月１３日在武汉召开的“全省乡镇综合配套改革工作会”就曾经拟在嘉鱼召开现场会。

　　现实困境

　　很显然，现在监利的乡镇所面临的正是咸安、嘉鱼曾经有过的阵痛。而监利的处境同样是未来中国绝大部分县市都要经历的。

　　“乡镇财政的负债情况普遍很严重。”监利县汴河镇一位负责人说，他现在的主要任务就是还债。汴河是个典型的农业乡镇，财政状况在全县算是中等。这位负责人去年初从另一个乡镇调来的时候，仅仅是镇一 级的欠债就是２４５０万元。

　　“税费改革前有些农税收不上来，必须完成任务，才领得到工资啊，镇里的领导就四处借钱来交，结果现在人家一告就先告你，因为这个，我们有个副书记和副镇长都被弄进去关了几天。反正，我们每年的传票都有这么厚，”他的大拇指和食指轻轻一捏，估摸着说，“大约有３０来张吧。”

　　迫于无奈，汴河镇大幅压缩开支，加上政策降息和变卖镇政府的闲置资产这些措施，一年下来，汴河镇减掉了７００万债务。但负责人仍然在发愁：能卖的旧房子已经卖了，今年还能减多少？

　　全镇目前在岗的财政供养人员是１１０人。“以前镇里工作就三大样：催粮催款、搞计生、兴修水利，现在，大家都不会使劲生孩子了，堤坝水利都是机械施工也不用多少人了，还剩一个农业税，过几年就取消了，还要那么多人干什么？”

　　改革在即，监利县各个乡镇的气氛平静中蕴含着躁动，一位不愿透露姓名的镇长说，“党政一肩挑，也不知道谁挑谁，现在大家都很谨慎，不存在矛盾了，得罪人太多肯定会影响竞争上岗的时候的票数。”

　　而按照湖北省领导的说法，改革要坚定不移地推行，同时也要谨慎稳妥，有情操作。

　　改革的成本难题

　　６月１０日在武汉召开的湖北省乡镇综合配套改革工作会上，改革成本的支付问题成为一个核心话题。

　　“改革的必要性大家都很清楚，关键是成本，要动那么多人，肯定要有成本，这个账我们付不付得起？”一位与会者担忧地算了一个账，“就按照现在１７号文件的标准简单算，一年补偿一个月，平均８００元，２０年就是１．６万元，再加上社保的追缴，也要１．５万元，加起来就是３万元一个人。”

　　“现在湖北的乡镇有５０多万干部，如果一半要买断，就要支付７５亿元的成本，湖北一年就３００多亿的财政收入，一下子承受得起吗？”

　　再宏大的蓝图也必须小心虑及被改革者的利益。事实上，从监利基层财政所的激烈反应中，不难发现，政府能支付的改革成本的大小是成败的关键。即便是在咸安，这个难题也还存在。在今年３月的一次会上，现任咸安区委书记王玲坦承改革面临两大难题：一是站所干部职工身份置换时实行一次性经济补偿，县级财力无力负担，需要上级财政支持；
二是补缴养老保险费同样也需要一大笔资金。

　　“政府一下子拿不出这么多钱，这里面很矛盾。事业单位实际上就是‘七站八所’，这些干部的身份不买断，就很难真正进入市场，改制后的中介服务组织也很难脱下那顶行政的帽子，这样就肯定会推迟社会化的农村服务体系的建立，”与会的那位官员说到最后，声调更加平静，“但是又没有办法。因为穷，才改革，而改革又要成本，我们只能慢慢消化这个成本。”

　　来源：南方周末

　　记者　易 颖　　 □李思德

相关热词搜索：湖北 税费 乡镇 难题 时代