周弘：什么是福利国家？

　　一、福利国家与国家功能

　　福利国家不是社会保险、不是公费医疗、也不是家庭福利或社会救济计划。福利国家甚至不等同于社会保障或社会政策，而是它们的加总。社会保险在第一次世界大战以前就出现了，但是却没有人会把最先推行了社会保险制度的“铁血首相”俾斯麦称为“福利首相”。希特勒曾经为了发动侵略战争而大搞国家社会主义，当然也不会有人认为，那种口称“人民国家”，实则实行种族灭绝政策的“第三帝国”就是“福利帝国”。绝大多数国家的政府都实行社会政策，这些政策彼此之间相差万里，所以不能说实行某种社会政策的政府都是“福利政府”，它们所代表的国家都是“福利国家”。

　　福利国家是一种国家形态，福利是这种国家形态的特性，是用来界定国家的，福利国家这种国家形态突出地强化了现代国家的社会功能,所以它是一个政治学的概念，而社会福利则是社会学概念。福利本身更是经济学的概念。这些学科之间彼此并非互不相干。如果我们想要讨论社会福利政策的原因、条件和方式，就需要涉及到政治学和社会学的概念；
如果要对社会福利政策的效果进行评估，又离不开经济学的概念。但是如果我们想要研究福利国家的前途，就要从福利国家这种国家政治形态的发展变迁来讨论问题，经济环境是国家决策的条件和基础，而社会福利则是国家决策的结果。

　　在探讨现代福利国家的前途之前，有必要对国家的社会功能做一个最简要的回顾。在古代希腊的城邦国家时期，国家除了三个基本的形式（专制、寡头和民主）以外，还包含有三个关键的要素：强力、权力和权威。强力代表着用于组织对外战争或抵御外侮的武装力量，权力代表着对内进行控制和管理的统治力量，而权威则代表着国家行使这些力量的合法因素，或政治责任。

在这三个要素中，有两个要素，即权力和权威，都与现代国家的社会功能直接相关。现代民族国家通过社会管理获得政治权威，又利用政治权威来维持对社会的控制。至于国家的强力则与国家的社会功能有着更加复杂的关系。在国家开支方面，它们处于竞争的态势；
在国家动员力方面，它们则存在互补的关系。

　　从历史发展的角度来看，代表着对内权力和权威的概念一直在不断地发展变化着。古罗马的国家比起古希腊的城邦国家来，疆域扩大了许多倍。这种扩大当然是靠着军事力量的强化而实现的。所以恩格斯说，罗马是“依靠征服而扩大了”疆域的。

不过恰如孟德斯鸠指出的，国小“则亡于外力”，国大“则亡于内部的邪恶”。

罗马利用强力去扩大国家，又通过法律来让国家代表正义与合法性。可惜，罗马国家的法典大体上只体现了罗马社会的商业性质，其审判权半是“一种警察手段“，“半是为了要促进商业。” 罗马国家将商业扩张和军事扩张结合在一起，但是却忽略了国家的社会功能，忽略了奴隶制后期罗马社会的变迁和需求，于是基督教就获得了从社会低层开始传播和发展的机遇。

　　从罗马后期到中世纪晚期，欧洲的基督教会不仅对人民进行精神麻痹，也为人们提供社会服务（包括救助贫民与赡养老人、儿童），并且实施社会管理（包括进行结婚登记和解决财产纠纷）。教会因此而征服了律法严明，但是精神萎靡、社会腐败的罗马，成为在千年中世纪中行使国家权力的“超国家”机器，享受着至高的权威，并具有强大的社会动员力。用汤普逊的话说，

　　“教会的任务是一个精神的任务、一个伦理的任务、一个社会的任务。所以，它比任何其他制度，比国家、比国王，更加重视了法律秩序与公平的原则、生命和财产的保护；
而这一切是和每个政治社会分不开的。”

　　中世纪以后崛起的欧洲民族国家要替代教会的政治力量，就不仅需要继承古代国家的传统功能，而且还必须承袭或替代教会的社会功能。

　　新兴的欧洲民族国家突出了主权观念，民族观念，同时基本上以民族居住地为边界，先后强化了国家的主权，进而增加了国家的强力、权力和权威。民族主权国家用世俗的力量挑战宗教的力量，其早期的理论大多以传统的国家强力观念来论证个人与国家的关系。马基亚维里认为，国家首先是对于个人安全的保障。他主张主权者依靠常备军，用武装力量获得建立统一的新国家的合法性和权威。让•布丹区分了国家的对外和对内职能，把主权说成是制订法律、宣布战争、维持和平、执行法规的权力，而把私有财产说成是连主权者也不可侵犯的领域。因此，当时的民族国家的功能还不包括属于教会传统势力范围内的社会管理和社会服务。

　　国家社会功能的世俗化经过了一个很长的发展过程。开始是自然法学派把人重新变成了“自然的个人”。个人需要人身保护、需要为了利益而和其他人打交道，于是，人和人的群体、以及人和人之间的交易关系和责任关系开始引起思想者们的重视。就如萨百恩所说，在17世纪自然法之前，需要特别解释的问题是：人为什么同时是个体的，又是公民或臣民。到了自然法理论出现以后，人站到了历史舞台的中心地位。

霍布斯把人看成是自然的动物，他们之间的交换和交往的结果就产生了社会。在社会中，“每个人都应当力图使自己适应其余的人”， 社会就是私利协调和汇总的场所。

由此引申，人与人之间保持稳定联盟的条件不是正义、神喻或道德理想，而是能够唤起他们普遍合作的原因，代表国家的主权者赋予人们这种原因。

　　霍布斯以后，人不再是国家的工具，而是国家目的了。人为了自己的利益而结成社会，组织成国家，变成“社会动物”，产生“共同意志”。

卢梭说，“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利。” 卢梭认为，人的平等是由协议和法律权利保障的。人具有社会属性，他们首先是公民，他们创造的政府必须依法给人民以自由，必须为人民提供物质福利、清除财富分配的不平等，并且建立一个公共教育的制度。这就是卢梭的“伟大社会”的理想，人不仅不再是上帝的造物、教会的附庸，而且是能够建立“社会团结” 的动物。“社会契约”从根本上改变了对于国家权威和合法性的认识。在卢梭的观念中，国家应当是被动的，听命于集体意志的，人民可以根据集体的利益赋予国家以适当的功能。

　　从卢梭的“社会契约论”到“公民享受国家福利的权利”，这之间还有大约一个多世纪的历史发展阶段。在这个历史阶段中，欧洲的政体逐渐地从主权者的政权向民主制的政权过渡。这种过渡并不平衡。在尚未形成民族国家的德意志，国家被认为是一种至高无上的绝对理性。黑格尔说，国家的目的应当是以公共的和军事的设施保护共同的财产。

在黑格尔看来，这种国家绝不是功利主义的机制，它不需要涉足于提供公共服务、实施法律、充当警察、协调工业和经济利益。这些都是公民社会的职能。国家是绝对理性的，是精神的必然存在，是上帝在世界上的足迹。国家为公民社会提供的是道德依据和行为监督，公民社会是国家借以实现其道德目的的工具。所以在黑格尔眼里，国家仍然是目的，社会才是工具。现实社会必然要让位于统一的、强大的德意志民族国家利益。为了这个目的的实现，君主和国家可以凌驾于社会之上。

　　在现实生活中的德国，国家不仅利用军事和强力达到了统一的境界，而且当外部的威胁为内部的威胁所替代的时候，又对社会实行了管理，从而产生了有时被看作是“福利国家”起源的德国俾斯麦社会保险法。

　　迫使俾斯麦政府动用国家力量干预社会的是一个非常的时代、非常的时期和非常的压力。无产阶级的出现和日益贫困化使得阶级矛盾和阶级斗争都变得日趋复杂和激烈起来。国家不断地动用强力来维持稳定，结果却使国家作为阶级斗争和阶级统治的机器的作用日益明显。恩格斯指出，国家决不是什么“伦理观念的现实”，

　　“国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；
这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量就是国家。”

　　所以在恩格斯看来，国家的本质特征是和人民大众相分离，是凌驾于人民之上，是在阶级对立中代表统治阶级的利益，是统治阶级的机器和工具，是按照地区、设立公共权力（如监狱和各种强制机关）、通过捐税和发行公债，来维持其统治的。

　　作为阶级统治工具的国家遇到了普选制带来的新问题，用恩格斯的话说：“随着无产阶级成熟到能够自己解放自己，它就作为独立的党派结合起来，选举自己的代表，而不是选举资本家的代表了。” 马克思恩格斯的理论在国家社会功能的发展方面具有划时代的意义。此前，社会要么是自我实现的场地，要么是“君权神授”者的工具或舞台，但是马克思恩格斯之后，尽管国家仍然是阶级统治的工具，但是被统治阶级开始认识到自己的力量，开始选举自己的代表，进行政党斗争和议会斗争，迫使有产阶级的国家发展社会调节机制——国家开始被赋予了新的职能。当时的英国知识界和舆论界中已经有人开始呼吁政府公开承担社会责任。《新济贫法》的一位主要设计者拿骚•思尼尔说，“政府有责任”采取一切措施去增加被管理者的福利。理察德•奥斯忒勒甚至提出要建立“社会国家”，以“保证社会所有阶级的繁荣与幸福。”历史学家汤因比也在一个公共场合呼吁，当人民无法为自己获取一种对于社会来说是至关重要的东西时，…政府就应当进行干预，并且为人民提供这种东西。” 这一类有关政府社会责任的思潮在当时虽然尚未成为欧洲社会思潮的主流，但是却已经在产生着深远的影响。

　　二、福利国家与工业化时代

　　从国家开始承诺社会责任一直到福利国家的形成，历史经历了一个工业化的大变革。用马克思和恩格斯的话说，这场变革“把一切封建的、宗法的和田园诗般的关系都破坏了。” 大工业使市场越来越扩大，而市场又将人和人之间的关系变成赤裸裸的利害关系。在冷酷的市场竞争中，人成为赢利的工具。一切不符合竞争需要的个人都被无情地抛弃：伤残者颠连无告、疾患者被迫失业、年迈者流落街头…。工业竞争过程中的产业结构性调整还会使工人的技能过时，并使他们失去工作，丧失生活来源，同时也使他们组织起来，反对社会的不公正与不合理。

　　工业化也大大地增加了社会的收入，特别是增加了政府的税源，使政府代表国家加强对社会的管理与控制成为可能。当然，在不同的国家里，由于历史和社会的原因，政府采取了不同的社会政策措施。不过这些不同的措施所针对的社会问题却是工业化社会所共有的：由于年迈、疾病、伤残、失业等原因造成的收入损失或生活无着。如果仅有主权国家的发展而没有工业化的发展，没有工业化对主权国家的作用和主权国家对工业社会的反作用，也就不会有福利国家后来的发展。

　　马舍曾经将英国民族国家形成初期的《旧济贫法》称为“微型福利国家”，他在做这个定义的时候强调的不是“福利”，而是国家功能的发展变化。因为英国政府在17世纪初的时候，曾经通过实施“旧济贫法”，重新划分了15,000个教区，从而加强了中央政府的社会行政管理。

在此之前，贫民的安置主要是各教区的职责。统一国家的权威主要体现在动员战争和维护和平上，并没有涉及到社会和生产的领域。民族国家在英国的发展伴随着国家对于罗马教会的挑战、英国教会的国家化、教区的重新划分、以及世俗政府的社会行政功能的强化。英国的中央政府通过剥夺教会的社会功能，在解决社会贫困问题的同时发展了主权国家的社会管理机制，从而扩大了国家的管理、增加了国家的力量，提高了国家的权威。从这个意义上讲，可以说，西方福利国家的源头在民族主权国家形成之初。

　　如果英国的工业化进程没有引发新的社会问题，那么《旧济贫法》式的社会政策也许就会像中国旧王朝时期的“社仓”、“义仓”、“善堂”、“养济院”一类的社会措施一样，经千年而屡用不缀了。但是，西方社会的巨大变革，使得它们的政府不能不更新对社会需求的认识，不能不用新的治理观念和政策措施替代已经过时的社会管理模式，从而最终导致了国家功能观念的历史性变革和国家行为方式的根本性转变。在这场变革中，工业发展造成的工人阶级的贫困化，以及工人运动的兴起使统治者们认识到，工业化社会带来的老、伤、病、失业等问题的不可能继续通过传统的家庭纽带、教会、行会和慈善机构提供服务而得到妥善的解决。人们在面临着工业社会的风险，而社会服务机构还只适应于农业社会。

　　致力于社会改革的英国先驱们重新论证政府的责任和政府的政策。理察德•梯特姆斯说：

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　　“政府越来越被认为是有适当的职能，甚至是义务去解除不仅是穷人，而且是社会所有阶级的痛苦与张力。由于责任领域大大的扩张，所以迄今以来通过各种社会援助的分支机构为那些接受贫困援助的人提供一种固定服务标准的做法已经被认为是不够的了。”

　　也就是说，由于工业化给整个社会带来的现实危机，针对穷人的政府职责已经不能满足工业社会的需要，应当将政府的保护扩展到全社会。费边主义者比特里斯•韦伯夫人写道：她的研究的“产生了一种崭新的推动力”，使政府“全面地采取保护所有个人的政策”，并且强调“这是一个对症下药的”、满足公民“最低需要”的政策。

政府无须再区分“诚实的穷人”与懒惰的流浪汉，他们都变成了工业化的牺牲者。

这一概念上的转变使政府在名义上可以凌驾于资本主义社会之上，承担通过救济和保护贫民来维护整个社会安定的责任。[公民由于享有了政治权利，所以也就享有了接受政府保护的社会权利。个人的社会需要成了国家的职责，个人的社会需求的改变成了国家社会职责变化的依据。]

　　国家不仅被赋予新的责任，而且需要有新的办法，提供适合于缓解工业社会风险的服务。德国的社会保险法是一个经典的例证：工伤和失业是典型的工业化风险，疾病和老龄给工业人口带来的失去收入的生存风险也大大高于农业人口。在工业迅速发展的德国，政府针对上述新的工业风险，采取了社会保险的方法。这种方法后来被许多工业化国家仿效，主要原因不在于其社会干预的力度，而在于德国的这种社会干预方法更加适用于工业化社会。

　　社会保险法的问世得益于德国独特的历史传统。就像英国新崛起的王权在17世纪初以《旧济贫法》替代教区的社会管理一样，到了19世纪末才实现了统一的德国也需要以《社会保险法》来统一社会。这时德意志国家面对的主要政敌已经不再是教会，而是各个联邦的分离倾向和资产阶级与无产阶级之间尖锐的对立与冲突。为了维护脆弱的统一，德国政府需要通过社会职能的加强增加德国人的国民意识和爱国情怀。不过，由于外部的社会条件发生了变化，特别是工业化的进展和工人运动的发展，《济贫法》和《德国社会保险法》在观念和方法上都有了巨大的差别。在英国，在《旧济贫法》基础上发展起来的《新济贫法》沿袭了《旧济贫法》的补救模式，以救济贫民和预防贫困为主旨，将政府的支持扩大到全民，政府是主动行为者；
而《德国社会保险法》中体现的政府社会功能则包含着一种明确的阶级调和的内容，政府以协调者的面貌出现。

　　在德国，国家的地位和作用一直是国家社会功能理论中的主线，有关国家社会角色的辩论也异常激烈。保守主义继承黑格尔的理论，强调国家是理性的，国家为统治者的福利服务，也为国家整体的福利服务，工业化和阶级分裂造成的社会革命性冲突只能由国家来解决。

自由主义则或通过对成本效益的分析否定国家进行社会干预的效用，或以国家干预毁坏社会自发性保护组织为由，反对国家功能向社会性法制国家发展。新马克思主义者们干脆提出，阶级协调与合作是国家合法性的尺度，在国家的合法性由于工业社会的发展而出现了危机的时候，国家在“危机和危机管理”方面就不再是某个特定阶级的机构，而是复合结构的国家机器。这种国家机器经常在重大的稳定政策上进行阶级合作，以这种阶级合作来维持资本主义制度。

　　在社会实践方面，在欧洲（乃至整个西方）的国家社会功能领域就出现了两种不同的模式或方法：一种传承英国的济贫法传统，以有选择地补救和扶助贫困者和贫困家庭作为政府社会功能的基本出发点，进而扩大到把国家的社会保护网扩大到覆盖所有在工业社会可能遭遇社会风险的人群。另外一种则因袭德国的社会保险法传统，以制度性的阶级调合作为政府社会干预的基本措施，在阶级之上另外建立起一套机制，使社会各有关成员都为工业社会的风险承担责任。这两种模式在相互借鉴与补充的基础上遵循着自己的轨道发展，并且影响了整个世界：美国和东亚的一部分地区在工业化社会到来以后，以济贫法传统为依据，审慎地扩大政府的社会管理职能；
而西欧大陆的周边国家，则已经或正在建立以阶级和代际合作为基础的社会保险机制。这两种不同的模式的根源就是英国和德国在民族主权国家发展过程中那一百多年的时间差。统一的民族国家政权对工业化早期的社会现实作出进行社会干预的决定，就产生了济贫法，统一的民族国家政权对大规模的工业化社会矛盾作出进行社会干预的决策，就产生了社会保险法。

　　30年代的经济大危机是西方国家观念彻底更新的催生剂。在凯恩斯主义的影响下，威廉•贝弗里奇爵士在他的最具有影响力的著作《自由社会中的充分就业》中明确地提出：“保护国民免于大规模的失业…这必须确定无疑地是国家的职能，就像国家现在保护国民免于来自国外的威胁和来自内部的强盗和暴力的威胁一样。” 无论是在大陆欧洲，还是在英伦三岛，甚至远及北美，由于市场的不完善和社会的无力量，国家利用手中的权力，保护国民免于社会风险已经成为国家观念中不可分割的组成部分，成为政权合法性和政府权威的依据之一。国家的对内社会保护职能获得了与国家对外职能同等重要的地位，成为现代工业国家的共识。

　　这种共识具体地体现在三个主要方面的政策上：第一、由政府出面提供与个人及家庭收入相应的最低收入保障，第二、政府有责任帮助个人和家庭抵御社会风险（如疾病、老龄、和失业）可能带来的危机，第三、政府保证所有的国民个人（无论其社会地位的高低），享受尽可能最好的，没有确定上限的社会服务。

这三个方面的政策的发展导致了福利国家的出现和三个方面政策的不同组合。余下的问题不再是政府干预的必要性，而是干预的方式和方法。

　　福利国家是工业化时代主权国家社会功能的具体体现。工业化使得国家机器的各种构件都要适应新产品的需要，如果主权国家的国家功能不发达，无法调动财源、难以启动行政工具，没有能力规划、预测和发展民族经济，那么也就不可能有20世纪下半叶福利国家形态的发展。当然，如果没有冷战僵持局面那种相对和平的外部条件，国家对社会的“新型的大规模的干预”也就没有可能出现。

所以可以说，福利国家是一部国家的社会机器，这部机器的构件是工业化的产物。冷战是福利国家发展的外部条件，而主权国家的国家机器的发展则是福利国家的内部条件。

　　福利国家突出地强化了现代主权国家的社会功能。主权国家机器对于社会的干预有三个决定性的因素。一个因素是国家合法性的构成，一个因素是国家对于工业社会需求的认识和承诺，还有一个因素是国家在工业化时代调动财源的能力。这三个因素几乎是同时发展，共同成为福利国家发展的主要原因。工业社会提供的新财富，以及国家通过税收制度对这种财富的调动能力使得国家获得了实施大规模社会管理的能力，国家社会管理的方式和重点取决于国家对工业社会需求的认识和承诺，而这种认识和承诺又作用于国家的合法性体现方式：国家的决策机制决定国家的社会管理模式，国家的社会管理的结果可以导致国家权威和合法性的强弱高低。

　　三、福利国家与政治制度

　　在西方社会的历史中还没有哪种国家形态能像福利国家这样，融入了大量的不同利益。如果我们把普选制产生的政府当作通过社会再分配，协调不同社会利益的代表的话，那么我们暂且可以使用国家的社会转移支付占平均所得税的比率，来观察国家社会职能的大小：20世纪80年代福利国家大规模改革之际，在美国，社会转移支付率仅占平均税率的30．7%，而西德则占到55%，瑞典和英国甚至达到78%以上！（见表1）

　　表1：转移支付占平均税率的百分比（%）：

　　国别年份平均税率转移支付率%

　　瑞士198226．07．328．0

　　西德198436．019．855．0

　　爱尔兰198729．520．569．5

　　芬兰198736．927．775．0

　　澳大利亚198532．211．335．1

　　荷兰198767．228．342．1

　　加拿大198724．812．450．0

　　瑞典198745．035．578．9

　　挪威198632．515．146．5

　　英国198631．024．378．4

　　美国198630．69．430．7

　　资料来源：OECD Income Distribution in OECD Countries, 1995, Tables 7.3 & 7.5, pp.105 &107.

　　我们通常把瑞典和英国称为“典型的福利国家”，正是由于社会福利占国家职能比重偏大的缘故。如果从国家社会转移支付占国民生产总值的比例来看这些差别，那么这一比例在安格鲁撒克森国家是34%，在欧洲大陆福利国家占到44%，瑞典和丹麦甚至占到了53%。

　　“福利国家”还有一层意思，那就是特指国家中专司福利的那部分职能和机制。我们已经看到，这种职能在各个国家中的份量很不相同，瑞典和英国的国家福利功能大，美国和瑞士的国家福利功能小，或者说瑞典和英国的福利国家大，美国和瑞士的福利国家小。福利国家小并不意味着福利小，因为福利可以取之于国家，也可以取之于市场和社会。所以当20世纪80年代福利国家受到广泛的批评时，代之而起的时髦口号是“福利社会”。

　　福利国家的大小往往被用来说明一个国家内的社会团结和社会利益的认同程度。福利国家不同于前福利国家的一个现象是它所体现的利益认同。在二战以后的一个相当长的历史阶段中，福利国家这种国家形态在各个工业社会中都处于稳定上升的状态。在这里有一个根本的原因，那就是战争产生的反作用力：战争的残酷与无常使战后的人们更加向往美好的生活、良好的营养、充分的就业和全民的福利。与此同时，以西欧主要国家为代表的西方工业化民族国家由于在安全上受制于美苏对峙的局面，得以减少国防开支，加大社会投入。这个转变直接导致了国家社会福利功能的扩大和发展。所以，“福利国家”概念的第一个内涵就是与“战争国家”相对立。它承诺给国民提供与战争完全相反的条件：发展经济、充分就业、老年生活保障，进而根据各国的国情提供全民最低收入保障。

　　“福利国家”概念的第二个要点在于国家对社会需求的认识。在英国，由于工业化的加速发展，工业剩余人口问题被熟练劳工短缺的现象所取代，国家的社会功能随之由开办济贫所转向开放性救济，又转向提高工业劳动力素质的各项政策，其中包括得到两党广泛认同的1947年《国家健康法》。

福利国家保障的不仅仅是公民个人的收入，而且还把社会管理的职能延伸到营养、住房、健康和教育等人民社会生活的方方面面。这种福利国家以社会需求为主要出发点，把机制模式和补救模式结合起来，面向所有的公民，实行大规模的收入再分配，力图造成代表国民整体利益的印象。国际劳工组织1950年的报告把这种国家形态称为“向广大国民提供服务的新组织”，说它是

　　“把社会当作一个整体来考虑…这个组织逐渐成为民族国家政府的一个组成部分，而社会保障政策因此就成为紧密地协调提高福利水平和促进人口活力的民族主权国家政策。”

　　与“战争国家”的对立导向福利的最大化，普选制条件下的社会需求认定加剧了这种导向。威伦斯基认为，福利国家是由民主机制的发展，多数投票权的推行促成的，安德森和施密特认为，阶级是福利国家的动力。彭可认为，福利国家的行政程序包括了各种专业人员和官僚机制，而“这些福利体制的道德成份表达了社会评价的标准，这些标准又决定了现有资源的配置。” 所有这些理论都归结为一个结论：民主普选制度中的各个利益集团之间的相互作用推动了福利国家在二战后的发展。国家对于社会需求和社会管理的观念是随着历史的发展而转变着的。促进这种转变的动因不是国家自身，而是构成国家的各种利益和社会因素。无论是社会民主党人，还是自由民主党人，当他们开始关注社会安定和经济稳定发展的时候，就都发现福利国家是个不可或缺的机制。于是社会民主党人在福利国家中增加社会再分配的力度，而自由民主党人则在福利国家的项目中加进了支持和培育资本主义市场机制的内容，因为“社会安定（毕竟）有益于经济稳定。”

　　在各派力量共同努力下形成的福利国家是一个非常复杂的利益结合体，它在某种程度上已经塑造了一种包含了各种利益的新的国民意识。福利国家的社会保障受益条款中强调了工作常规和工作道德，受益者不是作为抽象的个人，而是作为劳动力市场的一员而享受福利待遇：福利国家的许多待遇，如托儿服务、康复服务、精神健康、心理咨询，以及失业保险、医疗服务、就业培训等等，都将个人与劳动力市场相连接。同时，福利国家也确定了公民个人接受保护的社会权利。

　　皮尔森认为，“对于社会保护的承诺加强了西方民主政体的合法性。” 正是为了争取社会上各派选民对政府的支持，福利国家才发展成为满足各派利益的机器。各派政治和社会力量都向福利国家的政策中添加符合自己利益的条款，也都能在福利国家里找到自己不喜欢的东西，结果使得福利国家变成一台利益错综复杂的机器。

　　这种利益相互交织的国家是不可能不排外的。在福利国家的实施过程中，“资格”是一个经常被涉及到的问题，公民身份，或者合法居住身份是最基本的根据。福利国家在主权国家内实施，是主权国家行动能力和政府合法性的一种体现形式。福利国家用社会服务和福利待遇将人的国籍特性突出出来，福利国家的时代是国家的主权和利益得到充分强调的时代，也是社会服务被最大限度地国家化了的时代。福利国家的高质量服务不可能完全公平地提供给生活在地球上的每一个人。所以，在世界进入经济区域化和全球化的时代，福利国家的各项政策必然面临着挑战。

　　总而言之，国家这台政治机器不仅具有维护安全或发动战争的外部功能，还有进行社会控制与社会管理的内部功能。国家的对内功能随着时代的发展而得到重新的界定。随着历史的发展，国家的社会管理观念和方法也出现了根本性的变革，其干预经济和社会，进行社会调节的功能得到了加强。福利国家的发展正是国家机器在20世纪干预社会，并且为了干预社会、加强社会功能而干预经济、预测经济、计划经济、强化行政、管理社会而形成的一种国家形态。这种福利国家与国家安全职能也是密切相关的，甚至实际上就是战争国家形态的某种变异。战争国家实行的是国家的对外安全职能，而福利国家实行的是国家的对内安全职能。在福利国家的发展过程中，我们看到，是国家在探讨和定义“社会危机”，寻找和预测“社会风险”，研究和制订“应对措施”。在福利国家时代，国家将社会安全看成是国家的“责任”，从而启动国家机器，调动社会资财，去“履行”这项责任，从而获得“福利国家”的称谓和社会各阶层的认同。

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