郑秉文:从9.11五周年看社会保障体系的巨灾风险补偿功能

发布时间:2020-05-29 来源: 历史回眸 点击:

  

  一、9.11提出社会保障制度的评估问题

  二、美国社保制度为9.11事件遇难者“买单”

  三、美国社保制度为9.11事件遇难者家属“雪中送炭”

  四、美国社保制度在9.11事件中的教训

  五、社保制度巨灾风险补偿机制的国际比较

  六、“9.11遇难者补偿基金”的特殊职能与突出贡献

  七、巨灾补偿中的“三条腿机制”与政府作用

  八、巨灾损失的评估与补偿标准的计算

  九、9.11对我国的6点启发

  

  一、9.11提出社会保障制度的评估问题

  

  又一个9.11纪念日!5年了!5年前的9.11,美国世贸中心双子塔在恐怖主义袭击中毁于一旦。

  5年来,世界上发生了一系列突发事件和巨灾事件:法国戴高乐机场候机大厅倒塌,美国卡特丽娜等4个飓风先后登陆美国,日本发生强烈地震,印尼海域发生了伤亡惨重和举世哀悼的强震与海啸,等等;
此外,还发生了一系列恐怖袭击事件:巴厘岛连环爆炸,联合国驻伊拉克办事处汽车炸弹袭击,马德里火车站连环爆炸,伦敦地铁和公共汽车自杀式连环爆炸式,等等。

  这5年来,我国也相继发生了“非典”和台风等多起重大自然灾害,今年还是唐山地震30周年,上个月刚刚举行了纪念。在这些举世关注的巨灾面前,国土安全、危机管理、应急机制、防灾体系、气象灾害防范、反恐措施与安全检查等不断提到各国政府的议事日程。这些措施的制定和机制的建立,无疑对减灾防灾来说是制度性的保障。

  5年后,9.11事件的影响已逐渐渗透到社会生活的各个领域,甚至成为人类进入21世纪的一个重要时间坐标:它对人的生命价值判断、对政治安全和经济安全、对人们日常生活的诸多领域的影响越来越大,这些影响仍在继续和扩大着。同样,也正是这个时间坐标,它正在逐渐改变人们对社会保障制度巨灾补偿功能的认识和看法:人们在反思他们属于他们的社保制度。

  社会保障制度在巨灾补偿上是否也应该有所作为,是否是题中应有之意。答案应该是肯定的:9.11事件发生5年来直到今天美国社会保障制度的风险补偿还在发挥着作用,它们从一个侧面体现了政府的作用,成为巨灾风险保障系统大框架的一个组成部分。回顾和总结一下9.11事件5年来社保制度在其中的表现,我们就会看到,巨灾风险补偿应成为社会保障的制度性功能一个组成部分,应成为社会保障制度设计和改革的一个评估标准;
一句话,9.11事件为社会保障制度的设计提出了一个挑战,它使人们自然而然地对社保制度本质的认识更加深刻,并看到了对我国完善社保制度改革的某种启发。

  

  二、美国社保制度为9.11事件遇难者“买单”

  

  据估计,9.11事件造成的直接和间接经济损失高达几千亿美元,当然,这只是包括初期的医疗费用、遗属津贴、保险赔款、重建投资等;
对致残致伤人员的补偿将一直持续到将来的正常死亡为止。在9.11恐怖袭击中,世贸中心双子大厦中死亡或失踪人数为2823人,五角大楼死亡或失踪184人,宾州飞机坠毁中死亡或失踪40人;
世贸中心大楼附近方圆2500平方英尺的街道的办公区受到了毁灭性的损坏,700多家小公司受到了严重影响,大约7000居民腾空了受损的居所;
据有关估计,纽约市在2001年最后3个月里大约因此而丧失了12.5万个就业机会。

  谁应该为遭到恐怖主义袭击所产生的经济连锁反应买单?美国社会保障系统的补偿功能是什么?通过什么手段和工具对如此巨大的突发灾难事件进行有效的补偿?政府在补偿过程中是如何运作并实现其补偿“买单”的目的?

  我们知道,美国基本社保制度体现在巨灾补偿机制方面的项目主要有2个。一个是“养老、遗属与残障保险”计划即常说的“OASDI”,美国人经常挂在口头上的“社会保障”这个概念就是指这个计划,在美国它是狭义上的社保制度即简称为“老遗残保障”的制度。另一个体现在医疗保险方面。

  先看“老遗残保障”制度的巨灾补偿作用。

  在美国9.11事件两周年的时候,美国社保总署发布了一份报告披露,社会保障制度为9.11事件中涉及到的残疾和遗属津贴的支付为大约6700万美元,每月支付约3百万美元左右。在9.11之后的几天里,美国社保总署总共接待了来自2281个家庭的5629人的遗属与残障津贴的申请,其中绝大部分给付是9.11事件中的亡者的遗属津贴。在美国社保制度的框架里,遗属津贴制度本来就是一个主要社保项目,2001年当年全国大约有200万儿童享有遗属津贴的待遇,平均每个子女是554美元/月。根据规定,9.11事件中死亡人员的家庭成员享有获得遗属津贴的资格,截止到2003年9月两周年时,在美国社保总署领取遗属津贴的遗孤为2375人(其中,纽约州死亡人数最多,是2200名),配偶853人。除了每月的津贴以外,一次性津贴的受益人是1800人,总计为5028人。9.11事件中领取残障津贴的人数远远少于遗属津贴的人数,2003年每月向498名受伤致残人员支付残障津贴,此外还有81名配偶和子女。

  再来看医疗保险的补偿作用。

  众所周知,美国没有覆盖全民的强制性医疗保障制度,只有针对65岁以上老年人的“医疗照顾计划”和针对穷人的“医疗救助计划”。9.11以后,除了死亡待遇以外,医疗救助工作完全是由全美红十字会承担起来的,主要内容就是对9.11事件的受伤者和患病者的医疗服务提供“经济救助”,资格条件的限制是必须在2001年9月11日至9月18日这一周之内发生的上述伤残患病者。提供经济救助的形式主要有三:一是针对商业医疗保险投保者“共同支付”部分进行救助;
二是对“老年医疗照顾计划”、“穷人医疗救助计划”、社会基本保险的残障保险等计划不予报销的部分进行救助;
三是对不属于精神病处方的不给报销部分进行救助。慢性病不在红十字会救助范围之内。

  美国2006年5月26日的《纽约时报》报道说,美国红十字会近来做了一次民意测验,结果发现,9.11事件虽然已过去5年,但其留下的心灵伤痛却永远挥之不去。根据红十字会发布的这份报告,2/3的遗属和遇难家属目前在精神上还没有恢复正常,在1500名幸存者中,40%的成年人说他们需要额外的服务,以期在精神上予以健康治疗和经济上的援助以及医疗上继续获得服务;
该报告还发现,当时地面参与救助的平民百姓在精神上遭受的创伤是最大的,红十字会为此于2002年留存了9000万美元用于未来几年里的上述服务,并建立一个“美国红十字会9.11恢复计划”,该计划已对纽约、新泽西和其他州的6万人和家庭提供了帮助;
“恢复计划”执行主席古德曼说,“我们着眼于长期的问题”,恢复精神健康计划的服务工作将持续到2007年底,然后拟将某些工作转移到社区中继续进行下去,同时把社会各界捐助的许多资源保存下来。

  

  三、美国社保制度为9.11事件遇难者家属“雪中送炭”

  

  9.11事件发生之后,一般的美国人对美国社保制度的看法发生了如下3个重要变化。

  第一个变化是,在普通人的感受和印象中,社会保障制度是公共的,其效率不如商业保险那样高,但在9.11事件处理过程中,许多人改变了这个看法,他们认为,公共的社保制度还是有效率的。9.11事件之后的当年10月3日就进行了第一次补偿给付工作。之所以这样有效率,是因为美国社保总署启动了特殊紧急程序,他们以最快的速度向世贸中心双子大楼、五角大楼和宾州的遇难家庭进行赔付补偿工作。9.11的次日,美国社保总署以800开头的免费申报电话号码就全部开通了。到9月24日,除了曼哈顿的社保所以外(因为它靠近世贸中心),纽约所有的社保所办公室全部开放并运转起来。据悉,美国社保制度与其他行政部门效率高,是因为9.11之后立即成立了一个秘密的“影子政府”,由75-150名人士组成,地点在首都华盛顿以外,使命是处理与911有关的救助工作。

  第二个变化是,认为社保制度提供的是基本保险,水平较低,仅能维持基本生活,但没想到在巨灾面前,某些紧急的专门立法与社保制度相结合,形成了特殊条件下对社保制度的一个“制度援助”,大大提高了社保制度的补偿水平,为遇难者家属解决了很大的经济困难。9.11发生一个星期之后即2001年9月18日就通过了“2001年美国恐怖袭击恢复与反应紧急适用法案”,该法案允许向遇难者提供紧急援助;
9月22日签署了“航空运输安全与制度稳定法案”,根据该法案第四条,国会通过了建立“9.11遇难者赔偿基金”的法案,该基金由司法部负责,委托一个特别执行人来运作管理,主要是遇难者及其遗属进行经济补偿,虽然社会上存在很多争议,但作为“非经济性质的损失补助”最终还是被看成是一个“内部规定”予以实行;
根据规定,对死亡者一次性补偿25万美元,再加上对配偶和每一个子女给予一次性补助5万美元。2002年3月对这个规定又进行了调整,对后者的标准从5万美元上调至10万美元,并授权对遇难家庭最高可补偿100万美元。

  第三个变化是,9.11恐怖主义袭击事件使许多美国人第一次认识到,在遇到巨灾时社会保障制度是多么的重要,她所提供的不仅仅是参保人本人的一个退休计划,实际还为其遗属及其残障问题提供了一个“家庭保护”的机制,这个机制在关键时刻显示出其宝贵之处,发挥了巨大的作用,尤其对单职工家庭来说甚至挽救了整个家庭。时任美国社保总署代理署长拉里•马萨纳里在2001年11月1日国会举行的听证会上作证词时讲述了这样一个故事:9.11之后,纽约一个男士的妻子在世贸中心遇难;
这位男子是个“家庭妇男”,经济拮据,维持不了他的房子,准备卖掉。就在这时,社保总署的一个代表告诉他说,他及其家庭成员可以享有遗属待遇,劝他不要卖房子;
于是,这位男士就保住了房子。

  

  四、美国社保制度在9.11事件中的教训

  

  9.11事件之后,美国的国土安全成为头等大事,为此立即成立了国土安全部。与此相联系的安全问题在社保研究领域也开始了。对美国来讲,社保制度应对诸如恐怖主义袭击等突发事件能力的评估关键在于对突发事件的评估,就是说,突发事件是社保制度面临的一项长期的还是短期的任务,这是一个关键。

  一些专家学者认为,从短期看,类似9.11恐怖主义袭击事件必将导致美国社会保障基金支出增加,余额减少;
同时,美国经济信心却受到重创,对社保制度缴纳的“工薪税”间接带来负面影响。但是,美国社保制度的经济实力足以应付这些突发事件。截止到2001年12月31日,美国社保制度即“老遗残保障”全年支付津贴4320亿美元,制度收入为6020亿美元,全部资产累计余额已高达1.2万亿美元。这个经济实力即使没有一个美元的转移支付,社保制度本身也不会产生任何支付上的困难和影响。于是,在2002年3月出版的2001年度社保基金报告中根本没有显示为9.11事件所列的开支,因为在1.2万亿的余额储备中,年度支出几百万简直就是一个不值一提的零头。在美国,即使在经济最好的时候,由于种种原因,参加强制型的社保制度也不是百分之百的,1999年全美劳动力人口为1.59亿,社保制度覆盖率为96%即大约1.52亿劳动人口,还有680万就业人口没有参加进来。所以,社保制度短期内应对突发事件在经济实力上是根本不存在问题的。

  舆论的一致看法是,问题出在长期上。如果将应对恐怖袭击作为社保制度一个长期任务来对待,美国社保制度改革进程中就需要改变以前的某些思路,即在考虑社保制度的长期可持续性时,还要着重考虑其全国范围的共济性问题。如果引入个人账户的话,做实账户的资金虽然完全可以从余额当中调剂解决,而无需进行转移支付,但考虑到恐怖袭击作为一项长期任务,就会给社保基金带来双重的财政压力,并且降低的其社会统筹的共济性。我们不知道这样的观点是否是导致美国建立个人账户制度改革流产的一个原因,但至少学界讨论到了这些问题。

  舆论界普遍认为,9.11事件是对政府机构效率与反应能力的一个检验和测试,一些非政府组织和研究机构对其进行了调查研究,归纳出了社会舆论的反应和各界的评价,认为政府各个部门动员资源的能力和表现是前所未有的,人们对“9.11遇难者补偿基金”、失业保险、医疗救助计划、社会保障计划(即老遗残计划)在危机中的应急表现所显示出的满意度较高,但对联邦紧急管理总署则持批评态度的人较多,媒体反应也不好,例如在处理世贸中心大楼坍塌过程中缺乏弹性,(点击此处阅读下一页)

  在协调慈善机构之间时缺乏力度。此外,对联邦环境保护总署及其州以下各级相关机构也颇有微辞。当然,这些都是“软”问题。美国社保制度中的缺陷足以影响到国土安全的“硬”问题在于社会安全号的滥用上。

  美国社保总署在9.11发生的第二天就发现了这样一个重大疏漏:在9月11日被劫持的飞机上19名恐怖分子里有13名持有“合法”的身份证和社会安全号。于是第三天即9月13日社保总署就做出决定:允许美国联邦调查局立即介入对劫机者身份证件和社会安全号的调查,为了国家利益,立即将全部社保档案向联邦调查局开放。

  众所周知,在美国的外国人可以用自己的身份证件号码去申请驾驶执照和在银行开户等,因此,许多盗用的身份证件及其号码为国家安全带来许多隐患,9.11的飞机劫持者就凭此持有合法的银行户头和信用卡。美国社保总署2002年5月的一份报告还披露了许多其他社会安全号发放和使用当中出现的问题,例如每12个外国人中就有1个使用伪造的文件或偷来的身份证获得了社会保障卡;
仅2000年就向10万多名非居民身份的人错发了社会保障卡;
美国社保总署还发现,2002年全国有100万人试图使用假冒证件参保,但均都被拒绝了。许多亲属使用他人的社会安全号参加社会工作,个别人甚至进入高管阶层。目前,美国联邦调查局和美国中央情报局都介入了这项调查工作。

  其实,这个漏洞存在已久,美国社保总署早在1994年就采取措施,试图解决冒用社会安全号问题,并采取向雇主邮寄“与事实不符”声明书的形式,提醒雇主其雇员的信息是不准确的。9.11以后美国加大了查处假冒社会安全号的力度,发出的声明书成倍增长,如2002年向全国公司企业邮寄了9万封这样的信函,2004年5月4日,一位做了变性手术的人就接到了这样的向其确认性别信函。

  美国为此对涉及到隐私问题的法律进行了修改,以加强对社会安全号的计算机安全的管理,防止网络对社会安全号的泄露。

  

  五、社保制度巨灾风险补偿机制的国际比较

  

  1,美国的“老遗残”补偿机制。

  按照美国“老遗残”(OASDI)即基本社会保障制度的规定,遗属津贴分为两种,一种是“全保”,一种是“现保”;
“全保”的含意是,参保人本人及其家属享有全额的待遇资格,其前提条件是参保人从21岁到62岁时,每年至少获得一个“积分”,满分为40个积分。这个门槛很低,只相当于10年工龄的缴费,或说等于每个季度的收入达到最低标准就可以了,目前的这个标准是830美元。只要达到这个标准,就可获得终生“全保”。换言之,只要参保人正常缴费就可获得“社保积分”,每个季度每收入830美元便可获一个积分,这样每年就可累计获得4个积分,10年获得40个,在退休时年龄达到65岁时就可以享有全额退休金的资格;
入62-65岁之间退休,其退休金就不是全额的。每季度收入830美元,这个标准简直可以忽略不计,“全保”等于没有门槛,任何一个人都是可以达到,只要参保者不发生意外死亡,一般都可获得全额退休金;
正常死亡之后,其配偶也可获得“全保”的死亡待遇。另一种是所谓的“现保”,指参保人没有获得“全保”的状态,但只要参保人目前还处于参保状态就算作是“现保”了。例如,参保人在过去的13年里已获有6个积分,当前每个季度的收入达到了830美元。这时,如果他去世,其家属即可获得“现保”标准的死亡津贴。

  遗属津贴标准是这样计算的:配偶只要有16岁以下的子女,不管年龄如何,均可获得75%的死亡津贴;
配偶年龄超过65岁者获得100%;
年龄在60-64岁之间者享有71-94%。子女津贴的计算公式是:未独立的子女可获得75%的死亡津贴;
如果领取死亡津贴家庭里,其成员超过一人以上,那么,津贴总额就有最高限额,但一般来说相当于死亡津贴的150-180%。不管去世者是“全保”还是“现保”,还有一次性的255美元特殊津贴,支付给配偶或子女。

  遗属津贴的给付标准还有“全孤儿”和“半孤儿”之分;
“全孤儿”是指失去父母双亲,“半孤儿”是指失去单亲;
“半孤儿”津贴的标准一般是死亡津贴的10-40%左右,“全孤儿”津贴是20-100%之间。

  2,其他发达国家社保制度的巨灾风险补偿机制

  美国的一次性死亡津贴是255美元,比较低,有些国家提供的一次性死亡津贴比较高,例如加拿大的一次性津贴1999年的标准相当于亡者6个月的退休金,最高限额可达2.5万加元。葡萄牙一次性津贴的标准也很高,相当于亡者最后5年最高工资收入的2年平均工薪收入水平的6倍。

  美国的遗属津贴标准略高于大部分其他发达国家,给付期也较长,非婚子女年龄达18-19岁高中毕业。也有一些发达国家的给付期更长,支付到正规教育结束之后,甚至包括大学教育,年龄在18-27岁之间。遗属津贴在许多发达国家都有相应的立法,如奥地利、比利时、德国、意大利、荷兰、西班牙等,其给付标准大约在亡者生前月均工薪的7.7%至59.9%之间。有些国家,例如澳大利亚、芬兰、德国、爱尔兰、以色列和英国等,他们将定额式的遗属津贴与收入调查式的补充津贴结合起来,建立一种混合型的遗属津贴。法国和挪威还建立了一个额外的子女照顾津贴制度,目的是帮助其完成学业。

  由于近年来巨灾频繁发生,越来越多的国家认识到遗属津贴的重要性,把遗属待遇看作是社保制度减灾和巨灾风险补偿的重要机制之一,把遗属津贴给付公式的设计看作是社保制度的核心内容之一。

  

  六、“9.11遇难者补偿基金”的特殊职能与突出贡献

  

  对政府的补偿功能来说,建立“9.11遇难者补偿基金”的目的完全是为了整合和动员全社会与公共部门的资源,加大对9.11遇难者及其家属的经济补偿。这样,既没有改变现行社会保障体系的框架结构,同时又发挥了政府在经济补偿中不可替代的重要作用,还可有效地动员社会资源,在一定程度上满足了社会捐赠的愿望,将社会捐助整合起来,纳入到统一补偿的轨道当中。“9.11遇难者补偿基金”是以立法的形式建立的,即根据“航空运输安全和制度稳定法案”的第4条的同名条款建立的,从法律角度看,既是航空业一揽子救援行动的一个措施,也是为9.11事件中遇难者及其家属的损失提供经济性和非经济性补偿的一个工具。

  从国家应对巨灾补偿的经验教训来看,政府的这种补偿渠道的建立属于典型的公共服务的私人购买行为,这是保证补偿工作效率和降低交易费用的一个有效方法,也是发达国家时常使用的一个应急措施。

  国会委托美国司法部长约翰•阿什克罗夫特负责管理这个补偿计划。司法部全权将之委托给一位律师作为该“9.11基金”的特别执行人,2001年11月26日司法部长阿什克罗夫特任命芬勃格大律师为“9.11基金”的“特别执行人”,行使对该全部的管理责任,即“9.11基金”的所有行政管理和补偿工作,其职责是决定该基金给予补偿的资格设定与资格调查,根据其经济上和非经济上及其他条件的受损情况决定支付给申请人的补偿数额。作为特别全权执行人,该律师事务所必须在2001年12月21日之前制定一个执行上述法案第4条的规定,120天之内完成补偿方案,在随后的20天之内对索赔者完成补偿支付。于是,在9.11悲剧发生整整14周之后即12月21日,“9.11基金”在华盛顿正式启动运转,特别执行人芬勃格发布了“内部最终条例”,该条例规定了经济补偿与非经济损失的补偿细则、申请程序、补偿规则、补偿原则等。

  根据国会的要求,司法部部长阿什克罗夫特和特别执行人芬勃格对全部补偿工作具有全权,负一切责任,而无须在遇难者家属是否有补偿的需要上去证伪。补偿的全部文件必须完整地保留两年。特别执行人芬勃格对补偿资格的决定和补偿数额的决定将是最终的决定,不受司法的复议(在美国,司法复议不具有英国式的狭义技术含义,而主要使指上诉或任何提他形式的法律检查或复议)。

  根据该法案的第4条,国会要求“9.11基金”特别执行人必须要使用“普通法”的基本原则对赔偿进行评估,即在对遭受的损害和赔偿的数额做出决定时,必须要考虑到遇难申领人遭受的损害、陈述的事实和申请人的具体环境等。在面谈中,申请人有权得到法律解释,有权申诉事实(包括证人与文书)。

  按规定,“9.11基金”的填表申请截止日是2003年12月22日。在最后期限逼近的日子里,申报人数剧增,仅在最后的一个月里,就有4200多宗申报,这些申报必须在基金关闭日即2004年6月31日之前处理完毕。为此,工作人员最多的时候达330人,处理信件高达80779封。其中,工作人员里有98%来自2973个在9.11袭击中失去亲人的家庭。

  在“9.11基金”运转了997天之后,于2004年7月正式关闭,完成了预定的任务,芬勃格律师回到了自己的私人律师事务所,他建议说,建立一个永久的遇难者基金是不可行的,也是不明智的。

  作为这项援助工作结束的一个标志,布什总统在白宫会见了“9.11基金”特别执行人芬勃格律师和司法部长约翰•阿什克罗夫特。

  另一个标志着9.11事件善后告一段落的事件是2005年夏季美国诺顿出版社出版了一本被称之为官方出版物的近600页《9.11委员会报告》,这本书是诺顿出版社历史上发行量最大的书,也是发行量最大的政府官方出版物之一,高达100多万本;
“9.11委员会”之所以选中了这个出版社,是因为它承诺每本定价不超过10美元;
即使这样,诺顿出版社依然捐款60万美元,其中“巨灾防治与应对中心”、“企业准备国际中心”和霍普金斯大学高级国际研究学院各获得20万美元。该出版社社长说,这60万美元相当于毛利的10%。

  “9.11基金”接到的死亡家属报告案共计2972宗,其中予以确认的是2880宗,向2878个家庭进行了补偿,最少的是25万美元,最多的是710万美元,平均每个家庭210万美元。接到的受伤报告是2600多宗,共4430个受伤者,2675人受到了补偿,其中1919人是地面的抢救人员,赔偿最少的是500美元,最多的是870万美元;
在受伤者中,烧伤者接受的补偿最多,其中40人平均210万美元,与死亡者的补偿额基本相同。

  

  七、巨灾补偿中的“三条腿机制”与政府作用

  

  9.11恐怖袭击造成的巨大损失对美国的社保系统和补偿机制无疑是个挑战。9.11仅对保险公司造成的损失就将近400亿美元,其中再保险公司承担3/4。据悉,9.11是以往恐怖事件给保险公司造成的最大赔付案的30多倍。那么,美国的赔偿机制是如何具体运转的?政府的补偿作用是如何体现的?国家为9.11造成的损失支出了多少补偿?这一直是人们非常感兴趣的话题。

  对9.11这个惨痛事件来说,美国的补偿机制主要有三个:政府计划、保险公司、慈善机构。这三个补偿机制都是通过“9.11遇难者补偿基金”这一个渠道和机构发挥作用的。对遇难者及其家庭进行补偿,这是“9.11基金”的第一个职能,第二个职能是利用补偿来刺激和恢复纽约的经济活动,资助其尽快运转起来。

  9.11之后,许多机构对美国应急机制和补偿机制做了大量的评估报告与研究专著,反思美国政府补偿计划和社保系统补偿机制的经验教训,例如,芬勃格任特别执行人的“9.11遇难者补偿基金”在其关闭之后向全社会发布了《“9.11遇难者补偿基金”特别执行人最终报告》,著名智库兰德公司也发表了一个专门评估报告《9.11袭击的补偿》,此外还有《政府干预恐怖主义的保险市场的问题与选择》和《慈善业对9.11的回应》等。总的来说,他们对“9.11基金”给予了很高的评价,对其出色表现进行了肯定。

  

  图1显示的是三个补偿机制提供给世贸中心大厦、五角大楼和宾州的遇难者及其世贸中心大厦商务和个人损失的资金比例情况。民事侵权行为导致的补偿虽然可被看成是第四个机制,但不在本文的讨论范围之内。由于很多损失难以估量,所以,全部381亿美元的补偿支出只是一个大概的估计数字。图中这些可以“量化”的补偿比例显示,政府发挥了重要作用,大约支付了一半左右,另一半是由保险公司支付的,慈善机构的资金比例为7%。

  

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  如果将遇难者分为7个组别的话,图2给出了每一组遇难者的补偿情况。我们可以做出这样的总结:第一,每一组的补偿数额是由三个补偿机制混合提供的,区别仅在于所占比例的组合不同而已。第二,从图2可以看出,第一、第二和第三等几个组别构成了人员伤亡补偿的主体,人数最多,同时也是“9.11基金”中人员补偿的主干部分,大约100多亿美元,占全部遇难各组合计的28%。第三,补偿紧急救援者数额是19亿美元,占死亡补偿和重伤人员补偿的18%,虽然紧急救援人员的人数只占死亡或重伤人员的14%。第四,政府和慈善机构的资金主要用于人员伤亡的补偿上了。第五,商务活动的补偿是重点,高达233亿美元,占全部的61%,这说明产权的损失很大,对纽约的经济和商务活动造成的影响也是巨大的,但保险公司的补偿机制发挥了重要作用,而政府的补偿数额几乎与其对人员伤亡的补偿相等。第六,从商务的补偿中可以推测出,9.11对工人带来的经济影响非常巨大,虽然直接对其补偿的数量略少于商务活动,但工人可从对商务的补偿中间接获益。第七,在第八组的商务活动补偿中,商业保险发挥了很大作用,并且是通过产权损失和中断商务活动的形式补偿的,而遇难者和重伤者的补偿则主要来自政府,一小部分来自寿险赔付和慈善机构。第八,工人、紧急救援人员和精神创伤者的全部补偿来自慈善机构,其次是政府计划。第九,在实际中,每一组遇难者的人员补偿很大,其中来自政府的资源是最容易量化的,比如工人获得的补偿2/3以上来自政府。

  

  注:a:包括所有死亡者,但不包括在世贸中心袭击中的死亡者。

  b:不包括所得税和资产税。

  c:不包括私人健康保险的支付和雇员救助计划。

  d:包括9.11事件以后执行的4000万美元的居民贷款计划的家庭补偿。

  那么,政府资金又是如何筹措的呢?资金来源结构如何?如何在紧急情况下筹措到这笔巨资?社会保障制度在整个政府补偿计划当中占有什么样的位置?第一,表1告诉我们,在普通市民死亡和重伤补偿的86.7亿美元中,慈善机构7.1亿(不到1/10),保险公司20亿(不到1/4),他们合计不到补偿的1/3,余下的2/3完全来自政府。在政府补偿的这59.6亿美元中,来自“犯罪遇难者总署”的资金2000万美元,“9.11遇难者补偿基金”55.8亿美元,社会保障3.6亿美元,总计将近59.6亿美元。但是,对于伤残人员来说,来自社会保障的补偿资金流将是终生的,直至将来自然去世。第二,在政府支付的救助人员死亡和重伤的14.2亿补偿总额中,“9.11基金”9.4亿美元,公共安全办公室待遇支付1.1亿,其他政府项目支出3.7亿。第三,政府对暴露环境下重伤者的补偿是5.4亿,其中“9.11遇难者补偿基金”3.8亿,长期健康监护紧急医疗支出0.9亿,室内居民清扫计划0.5亿,世贸中心大厦居民补偿0.2亿。第四,政府对商务活动补偿总额是62.4亿,其中,用于产权损失补偿的7.6亿(来自低息中小企业贷款0.1亿,企业贷款7.5亿),用于收入损失补偿6亿(中小企业恢复贷款5.8亿,城市和州政府的小企业贷款0.2亿),用于重建的激励费用48.8.4亿(小企业信用税款6.3亿,其他自由区税款待遇38亿,低息小企业贷款0.8亿,小企业引资计划1.6亿,长期引资计划2.1亿)。

  上述政府补偿资金的来源结构说明这样几个问题:一是几乎所有转移支付都来自政府的预算安排之中,;
二是对突发事件的巨灾补偿是有条不紊的;
三是国家的财政补偿起到了不可替代的主导作用。

  

  八、巨灾损失的评估与补偿标准的计算

  

  “9.11基金”及其特别执行人芬勃格利用4个月的时间制定补偿的计算办法,这个补偿方案尽管芬勃格本人不太满意,事后他曾有过这样评价,认为当初要是为各种各样的所有遇难者提供统一的补偿标准就好了,这样就可以在这些遗属中避免划分不同人群;
但是,总的来说,社会舆论的评价是很好的,几乎没有发生遇难者家属不满意的情况,这对政府建立巨灾补偿机制来说是一个重要的经验。第二个经验之谈应该是适用的法律体系问题。国会明确要求特别执行人芬勃格在具体评估损失时必须运用“普通法”即不成文法的基本原则,须在损失状况的评估和补偿数额的决定时考虑到遇难者家属陈述的事实、具体环境,并且要求必须亲自一个一个人的面谈。对于这个具体评估方式,许多研究报告都给予了高度的评价,认为这种普通法系原则的运用是保证能够正确决定几千个补偿案例都比较符合实际、比较公正、比较经得起历史检验的一个重要保证。

  但是,这样的补偿数额的确定方式也给工作带来了巨大的困难,为计算公式的合理性和科学性提出了严峻的挑战。因此,“9.11基金”制定的补偿计算公式是非常复杂的,考虑的因素也是非常多的,芬勃格花费了很多精力,征求了很多专业人士的意见。例如,从表2中可以看出,在考虑遇难者的收入水平时,要抵扣其联邦和州的各种纳税额,从最低的5.275%一直到计算到30.39%;
在考虑预期寿命减去实际死亡年龄的余命时,余命的多少就成为决定未来收入总额的一个主要因素,但同时又与纳税额有关,还要考虑到通胀指数与工资增长率的预期因素,例如,18岁的工资增长率假定为9.744%,而52岁以上者的工资增长率假设为3.00%,还要考虑到不同收入者的消费倾向与比例,还要抵扣掉其他来源的收入假定,等等。

  

  总的来说,“9.11基金”在计算补偿数额时考虑的因素大约有如下各种因素:

  

  由于补偿数额涉及到个人隐私,所有的官方报告和“基金”报告及其他研究报告中均未作任何提及,只是为了说明不同遇难者获得补偿的不同数额情况,所以,“9.11基金”专门列出了一些现实生活中的案例样本,以便于向遇难者家属或受伤者本人进行解释。例如:

  

  

  九、9.11对我国的6点启发

  

  既然在9.11事件5周年之际人们看到了属于他们的社保制度的优点和缺点、现在与未来,那么,对我国社保制度来说,9.11说明了什么呢?

  1,我国基本社保制度补偿立法齐全,但存在诸多操作问题。我国社保制度的伤亡补偿在改革开放建立现代社保制度之初就已有表述。1994年国务院颁布了《中华人民共和国劳动法》,1996年劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》;
2003年2月国务院发布了《工伤保险条例》,同年9月颁布了《因工死亡职工供养亲属范围规定》。可以说,目前我国社保制度的灾难补偿机制主要体现在上述一系列法规之中,辅之以安全生产法和职业病法治法等。法律体系的基本框架建立起来了,但在安全生产和自然灾害导致损失的补偿中,实际操作与诸多法规之间却存在许多问题;
以大型矿难为例,危险行业(如煤矿)的最高工伤保险缴费比例2%,再加上50%浮动也就只有3%;
统筹层次较低,一般为市级以下;
这样,根据《工伤保险体例》关于“一次性工亡补助金标准为48个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资”的规定,工亡人员的补偿金额也就是几万元。

  我国是矿难事件频繁高发的国家,近年来,特大矿难接二连三,事故频发,据统计,全国煤炭行业每年死亡人数接近6000人。在诸多大型矿难面前,为加大补偿力度和额度,维护工人和家属的合法权益,地方和企业积极干预,在操作中有的予以财政补贴,一般给予的一次性补偿在十万元以上或几十万元。相形之下,基本工伤保险缺乏吸引力,除国有企业以外,其他煤矿很少参保,进而导致覆盖率较小,补偿能力难以提高,显现出一个比较尴尬的境地。

  解决这种尴尬局面的根本措施之一在于上调高危风险行业的工伤保险缴费率,实现省级统筹层次,提高集合风险的能力,加大补偿力度和数额,将随机的个别补偿行为纳入到统一的法制轨道上来,依法补偿,维护基本制度的严肃性和权威性,以强化基本补偿机制(与商业保险相比)的可操作性和可持续性;
提高补偿测算与给付程序的科学性与合法性,以避免地方政府“抚恤”的灰色属性和随意性,消除其对基本工伤保险制度造成的负面影响;
进行较高层次的立法,明确雇主在各补偿主体之间的应有责任及其功能,以协调好雇主、地方法(例如某些地方“20万”补偿的规定)和国家法之间的界限和空间,避免矿主逃匿和藏匿之后“老板发财,政府发丧”的发生;
提高工伤保险透明度和公平性,以避免地区之间、国企与民企之间、不同雇主和不同行业企业之间的攀比,提高基本制度的吸引力和补偿能力,保护遇难者及其遗属的合法补偿权益。

  工伤保险是社保制度中体现国家补偿功能的一个重要渠道,是补偿的“三条腿”机制中的核心概念,是构建和谐社会和稳定社会的一个基本制度保障,有关部门应切实调研,积极牵头,尽早协调好中央和地方、市场和政府、制度补偿和社会补偿之间的关系。

  3,我国保险业发展虽不平衡,但仍有实力担当起补偿的第二机制。改革开放近30年来,我国保险年均增长速度为25%,成为国民经济中发展最快的行业之一。截止到2005年底,全国保险业务收入达到4928亿元,保险密度379元,保险深度2.7%,保险业务收入的世界排名由2000年的第16位上升到2005年的第11位。保险公司总资产达到15296.3亿元,比2000年增长了3.6倍。整体来说,保险业在非典疫情和台风灾害等突发事件面前曾发挥一定的补偿作用。但相比之下,也存在着不平衡现象:首先,财险业不如寿险业发达,前者主要集中在三个沿海的工商业比较发达的地区;
其次,再保险业市场的容量严重不足,再保险业务集中度太高,供给结构相当单一,市场需求结构也比较集中;
再其次,我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,但农业保险占全国财险保费的收入不到10%,占总保费收入的不到1%,占农业GPP的不到0.1%,险种不足,与实际农业发展的需求极不相称。最后,健康险产品和人身以外伤害险创新不足,发展滞后,市场份额较小,与市场需求和发达国家相比存在较大差距。

  4,我国慈善事业相对落后,巨灾补偿机制的“第三条腿”基本缺位。在9.11事件的补偿中,美国的慈善事业发挥了较大的作用,其特点是:第一,慈善机构的反应速度较快,十分灵活,9.11事件一发生,就迅速出现了许多专门的慈善机构。例如,9.11的当天下午,纽约最大的两家慈善机构“纽约社区信托基金”和“纽约联合道路”便宣布成立了一个合资性质的“9.11基金”,此后,各种慈善机构迅速诞生,如雨后春笋,据税务局的统计,为9.11捐款新成立的免税慈善机构数量就多达262个。第二,个人捐款非常踊跃,到2001年10月中旬,已有58%的美国人对9.11遇难者进行了不同数量的自愿捐助;
美国红十字会截止到2001年10月31日就收到了5.43亿美元,是9.11之后收到最多捐款的一个专门慈善机构,即使在宣布捐助活动停止之后,到2002年6月又收到了4.24亿美元。前述纽约最大的两家慈善机构成立的合资“9.11基金”仅成立2星期就获捐款1.15亿美元,到第4个月时捐款高达4.25亿,捐款的个人来自全美50个州和150多个国家;
由于捐助数额太大,2002年1月16日,该基金宣布不再接受任何捐助,但截止到2002年6月,又获得了7600万美元。第三,参加捐助的慈善机构数量很多。慈善资源的流动性较快,机制灵活,据统计,至少有369个机构参加了9.11的救助和捐助。第四,国际捐款比例较大。在9.11事件获得的将近28亿美元捐款中,有11亿来自国际捐助。第五,许多保险公司也参加了捐助。例如,美国“大都会人寿公司基金会”仅2003年1年就向儿童健康基金捐助了15万美元,向Floating医院捐助了13.5万。

  9.11之后,一些机构开始对9.11期间美国慈善事业的反应进行反思,认为存在三个方面的经验教训:一是慈善业的捐助比例较小,所占比例不到10%;
二是慈善事业的使命本应促进公民社会的形成与发展,大力发展NGO和NPO,促进社会上跨部门的伙伴关系,促进社会公正,(点击此处阅读下一页)

  但在9.11事件中发挥的作用不够;
实际上,美国慈善事业的资源早在30年以前流向人类服务领域的比例就开始逐渐下降,从70年代初期的12-13%减少到90年代的9%,今天这个比例又下降到8%。三是美国政府没有把主要精力放在促进社会公正方面,而是将重点放在了军事的“硬力量”上,忽视了社会公正这个“软力量”,这本来也是慈善事业的一个重要使命,本应起到激发和维护社会公正与消除接受者的羞辱感的作用,但实际也没有做好。

  我国慈善事业在巨灾补偿机制中发挥的作用和存在的问题完全不同于发达国家,其特点是比例非常少,作用非常小,历史非常短。实际上,慈善事业应是一个单独的“非利润部门”,在许多发达国家其社会作用业已与其他部门并驾齐驱,俨然已成为一个重要的部门,甚至在有的国家统计中被单独划分出来;
我国慈善事业发展之滞后,规模之落后,完全不可同日而语;
在我国巨灾补偿方面,严格意义上说还只是个点缀而已,没有成为“三条腿机制”的一个部分。慈善事业作为第三补偿机制,是不可或缺的,即国家(社保与财政)、市场(保险公司)和慈善事业这三条腿机制缺一不可;
但现实中,只有2个机制在发挥作用,与许多发达国家相比,我们的补偿机制缺少一条腿。

  和谐社会的客观要求,公民社会的发展趋势,公正社会的基本条件,福利社会的美好未来,统统都需要慈善事业的大发展。我们应优化社会环境,制定有力的税收政策,营造一个大力发展慈善事业和尽快促进慈善机构成长的法律环境、制度环境和人文环境。

  5,关于建立混合型“国家巨灾补偿机制”,一些不成熟的改革思路。9.11事件、非典疫情和禽流感、地震、台风、洪水等均属巨灾保险的范畴。在自然灾害频繁发生的发展中国家,我们应建立一个混合型的巨灾补偿机制,即同时发挥国家与市场、政府与机构的双重作用的风险补偿机制框架,发挥保险业的综合作用和国家的信用,避免以往单方面主要靠国家财政补助解决恢复生产的单方补偿局面。具体思路是,或可以先从建立行业性的强制巨灾再保险机制起步(例如煤矿),以应对可能出现的行业巨灾危机事件引发的巨额损失;
或可以先行试点建立区域或社区性质的巨灾保险制度(如沿海台风),在理算出合理保险费率的基础上,强制性要求该区域居民参保,并将汇集的再保险基金运作于国内外的资本市场;
或中央政府可发行政府巨灾债券,通过联合商业保险机构的市场主体形式,将风险损失在国内外市场的更大范围内进行转移。总而言之,巨灾保险补偿机制的建立可从小的方面起步,为建立全国范围内的巨灾补偿保险机制积累经验

  6,在巨灾补偿的救助中可适当采用“公共采购”的作用,以节省交易成本和提高效率。巨灾的特征是它在非常短时期内急速爆发,影响区域非常广大,涉及人员非常普遍,造成的损失非常惨痛和巨大;
巨灾补偿的救助活动要求必须是迅速的,短期的,临时的,果断的,有效率的。巨灾补偿的具体工作,例如测算评估和给付程序等细节,从9.11案例来看是可以采取委托和特别授权的方式进行的,政府不一定要亲历亲为。这样的优势是效率比较高,专业化程度较高(例如测算与评估工作比较复杂,法律专门人才需求量比较大),运作的交易成本较低。在这方面,“9.11遇难者补偿基金”可以被看成是一个较好的案例,是特定条件下一个较好的社会服务的私人市场的“公共采购”行为,具有某种启发。(完)

  

  2006年9月9日子夜

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