约阿基姆·诺克威斯特：谁来控制中国工业能源的发展以及如何控制？

　　引言

　　中国的工业能源使用是一个关于可持续性和发展的问题。然而，不管是可持续性的论述还是发展领域的研究，都不会在本文得到详细的阐述。相反，本文利用并考察了三种视角，以此出发来研究这一主题：（1）参与者理论（actor theories）；
（2）技术的概念框架（conceptual frameworks of technology ）；
（3）未来研究（futures studies ）。

　　背景：中国的工业和能源

　　工业是中国经济的重要组成部分，它大约占国内生产总值（GDP ）的50％。此外，中国使用的全部能源中，约70％都用于工业。很明显，继续安全地为工业供应能源构成了中国（经济）可持续发展的一个重要方面，尽管预计在未来，服务业和交通也会普遍增加能源的使用。

　　自1978年实行开放政策以来，在中国经济转型的20年中，中国能源使用的轨迹十分独特，差不多只是以经济发展的一半的速度增加。此外在20世纪末，官方统计表明，能源使用在按实值计算时甚至是倒退的。但是21世纪的新形势却是能源使用在快速增长。据报道，2000年到2002年间，初级能源消费增加了约25％，而同期GDP “只”增长了16％到17％。不过能源使用的这种极度增长持续不了多久。

　　从可持续性的角度来看，各种能量形式在能源的供应和使用中所占的比例对经济和环境具有很大意义。在中国，电是一种日益重要的能量形式，尤其在工业部门，终端能源中电能的份额从1980年初的约25％上升到了21世纪初的40％多。现有发电装机容量每年增加300亿瓦，仅在2004年，就开始了相当于1800亿瓦的新增装机容量的建设。工业界的参与者在这种持续扩张中扮演了重要角色。

　　可持续性和发展的三种视角

　　1.参与者视角——谁？

　　初看上去，回答标题第一部分中关于“谁”的问题似乎十分简单。有一个国际公认的观念就是：主要行为者承担解决社会的可持续问题的责任，也就是说政府承担这一责任。例如，主权国家的政府是诸如《蒙特利尔协定书》和《蒙特利尔气候变化框架公约》等国际环境公约的缔约者。这种关于政治领导层的角色和权力的观点经常被认为是理所当然的，在中国尤其如此，因为这个国家从公共行政部门到私人企业的所有机构实际上都表现出等级制计划社会的遗风。

　　一般来说，在研究和分析重要的技术体系（比如这里谈到的能源供应）时，关注的焦点往往是那些被看作关键参与者或“制度建立者”的利益相关者。因此很容易就能理解我们为什么要把目光首先放到政府身上。本文的主要目的在于详细阐述这个观点，并且澄清一些概念模式（在概念模式中，政府是战略能源的主要选择者和计划者）中存在的复杂性或误解。其他学者以前已经做过这一工作。波多雷在研究行业（包括工业）可持续性的思想和理论时谈到：“虽然政府实体在国际上通常被视为是可持续性讨论的中心，但工商界也日益被看作这类事务的主要参与者。”本文认为，在有关参与者的重要性的各种看法之间的确存在一些差异，如果对这类差异的重视和理解不够，那么它们实际上会对工业机构能源效率的改进构成重要障碍。

　　2.技术视角——用什么手段？

　　本文引言中提到，技术是处理众多可持续发展难题的一个必要元素。因此技术是对标题问题的一系列可能答复之一：技术关系到工具层面，即如何着手解决工业能源使用的问题。事实上和许多其他国家相比，中国似乎在增加工业的技术性能方面具有未曾动用的开发潜力，这尤其表现在提高生产的能源效率方面。

　　然而技术并不是一个明确的概念。它的内涵远远超过了技术硬件和设备，甚至超过了数字软件、工业设计和无形专利。它们也包括一些无形的东西，诸如技术诀窍、技能和经验等。它们或多或少包括从一般日常工作到机密创新和专利之类的内容；
它们可以是高端技术也可以是低端技术，受到所有权的保护或者可以共享。因此，在对技术创新、发展、传播或运用进行讨论时，并不存在有关技术的单一的概念框架。

　　3.未来视角——用什么方法？

　　未来研究描述了一种结合上述两种视角的方法，从而为解答标题问题阐明了一种全面的策略。未来研究能够为各种政策、政策手段和转型管理手段的预期结果提供一种系统的评估方法。因此，它有可能用来解答标题中关于“如何”的问题，——假定已经确定了是“谁”和用“什么”，则未来研究就能帮助找出“以什么方式”。

　　本文中各个问题的核心是中国能源的未来。中国能源的未来受到各方的认真研究，并且是许多意见、警告、理想和建议的主题。然而正如斯密尔指出的，尽管“预言家们”在现有的框架内有可能获得很好的背景知识，但他们对能源、食品和环境发展趋势的预测经常失灵。在这类预测中，不但绝对数字经常是完全错误的，“而且它们完全无用，因为对未来5—50年的预测……大约在发表后的几个月或几年内就被拆穿”。就这一点而言，也许可以提出两种完全不同的挑战：（1）对预测的提出者来说：如何识别、表达和尽可能地减少他们陈述中的不确定性和缺陷。（2）对他们的听众来说：如何建设性地解释、评估和使用这些预测。

　　方法、手段和参与者：中国的情况

　　中国的政治领导层肩负着处理和补救国家不可持续的能源状况的责任。国家发改委指出：“如果不在节能上下大力气，就很难维持可持续发展、快速、和谐和健康的国家经济发展。”（国家发改委2004）。在以下几节中，本文将分析中国人是如何理解这三种视角的。近年来，有关能源使用在中国将会或者说应该如何发展的论断及许多全面而可靠的预测大量出现。其中最有影响力的是能源研究所和中国环境与发展国际合作委员会的两份研究，下面我们会对此作简短的描述。接下去的两节我们将会从有关技术手段和参与者的视角对中国的状况作出评论。

　　1.方法：两种能源预测

　　两份最近的能源情景研究（scenario studies，意为关于未来可预测的情况的研究。——译者注）为中国能源政策的制订者们提供了启发。它们得出的一致结论是：在可预知的未来，（1）中国的能源供应依然会十分依赖煤炭和矿物燃料，（2）在未来几十年中，中国的总体能源使用将继续增长。两份研究还都强调，如果中国沿着常规基准路线发展，那么就可能产生严重的环境风险和经济风险；
它们也都就选择可替代物的可能性和更好的发展道路提出了建议。

　　能源研究所的研究。能源研究所是中国国家发展和改革委员会的一家直属机构。国家发改委的职责之一就是制定中国的五年计划。尽管这些计划不再是强制性的规定，但是它们仍然为各级行政机构的当权者提供关于国家短期发展中的优先目标和方针。这里提到的研究从1999年到2003年共分为四个阶段来实施。

　　能源研究所的研究用LEAP（Long-range Energy Alternatives Planningsystem，长期能源替代规划系统）模型逐步阐明了从1998年到2020年的三种完全不同的情景。从宏观经济上来讲，这三种情景都比较相似：它们都以2020年经济要比2000年翻两番的目标能够实现为出发点。不过它们的不同之处在于如何实现这个目标。一种名为“绿色增长”（Green Growth）的情景描述了在技术和环境上都得到改进的未来。“绿色增长”包括采纳和成功地执行新的强有力的政策和措施。最不具备持续性的发展道路被命名为“一般努力”（Ordinary Effort ）。它被描述为一种例行公事的情景，在这种情景中，经济政策要优先于环境和节能政策，从而对技术性能的改进造成障碍。走中间道路的情景被称为“推进可持续性”（PromotingSustainability），这个情景基于一个假设，即现有的环境和能源方面的法律和政策将会成功地得到贯彻。

　　有意思的是，我们可以注意到，在这些情景中，尽管假设经济翻两番，但能源研究所预测中国能源使用的增长在1.7-2.3倍之间。这意味着他们认为，甚至在效率最低的“一般努力”的情况下，中国经济中能源使用的强度将继续大幅度滑落。

　　中国环境与发展国际合作委员会的研究。中国环境与发展国际合作委员会成立于1992年。它由中外专家组成，每年向国务院递交报告。2003年，该委员会能源战略和技术专题组公布了一项研究结果，为中国从1995年直到2050年的能源未来设想了六种情景。迪拉奎尔等描述了如何用市场配置模型来界定和阐述这些情景，称它们为基础技术（例如常规技术）、先进技术、延迟的先进技术、低终端使用效率、私人对交通的高需求和石油价格波动。与能源研究所的研究不同的是，这一研究把成本因素包含在情境中。另一点不同是，该委员会的研究强调使用和开发国内能源（特别是采用先进的煤炭气化和生物质气化技术），以之作为减少对国外能源（主要是石油和天然气）的依赖性的战略，从而突出了对能源安全的关切。

　　专题组的报告比较了基础技术和先进技术的情景，并向中国领导层和国家发改委概括了实现后一条（也是首选的）发展道路所需的某些具体的政策建议。对2020年，该委员会的情景研究为中国初级能源供应给出了不同的价值标准，但是有趣的是它们和能源研究所的预测并没有很大区别。

　　2.手段：技术和技术转让

　　能源研究所的“推进可持续性”情景假定中国的节能法得到了支持和贯彻，所以“在一切部门和产业中……，到2030年，技术的能源效率将达到先进工业化国家当前的普遍水平”。根据中国环境与发展国际合作委员会的研究，在21世纪的最初几年中，存在一个独一无二的机会窗口：在2020年的预期燃煤发电容量中，大约有2/3将是2000年后建立的。这就意味着中国能够——事实上不得不——通过推行现代的、先进的、有效和清洁的设备来把握这个不寻常的机会，从而影响未来电力生产容量的构成。

　　对中国来说，需要重点优先考虑的就是努力实现技术进步。在中国，技术和科学是现代化的标志；
在国际背景下，制造业和能量转换方面的低效过时的技术是造成严重环境问题和社会问题的重要原因。从国内政策的角度出发，促进创新和研发是重中之重。换个角度来说，就会用到诸如技术传播和技术转让等术语：世界其他国家与中国的国际关系和对中国的义务开始成为主要问题之一。一般而言，国家间的技术传播给中国带来的影响和益处在中国有着大量的讨论和期待；
但是在技术传播和技术转让方面还不存在广泛接受的术语体系，也就是说话语可以被任意解释。在中国，由于具有国有制和计划经济的传统，对术语的理解往往具有注重实利、强调亲身经验、以国家和控制为导向的特征。民族国家被认为是主要的（或者惟一的）行为者——既是发送者又是接受者，并且技术被认为是一种设备，是一种轻易就能改变所有者的物体。

　　从一个中国人的角度来看，国家大事或技术的获得和国家所有制被理解为是原则上一致的术语。在西方国家则极少有这种观点，在这些国家，有关所有制的规则限制了政府策略的空间，保护了自然人和法人对技术的所有权。这一点反过来又揭示了一种更加复杂的参与者模式，在这种模式中，国家起到的是领导作用而不是控制作用。关于技术，还有一种更加抽象的观点，就是技术不仅仅局限于设备，它还包含了物质对象的使用方式。然而在中国，技术转让被看得太过重要，以至于无法交付给政府之外的参与者，无法交付给企业和工业家，并且不受控制的技术传播不被看成真正的技术转让。这些认知上的差异使得中国有这样一种感觉，总是认为西方世界是伪善的；
认为当诸如技术传播和促进国际投资氛围等问题被同时提出来时，西方世界并没有公平行事。

　　3.参与者：行政和工业

　　发展和进步这一中国人的理想贯穿着实证主义的传统，在这一传统中，全社会都被期望朝着同一个方向奋斗。政治领导层颁布法令和政策来推动值得努力的目标，比如先进有利的现代技术的革新和采用；
还会消除一些不良的东西，比如逐步淘汰过时的技术。这种概念模式没有给怀有不同目标或动机的参与者留出发挥的空间。这种模式当然也无法反映出中国作出决策和实施决策的真实方式，但是它仍然体现了一个重要的、不经常受到质疑的理想。不过，关于中国行政部门的结构和工作方式以及在中国有时被称为“法治”和“人治”之间的矛盾的著述，已经有了一大堆。“执法难”是在中国法律背景下广泛应用的一个惯用语。人们可以从这一领域的不同著作中获得这一认识——等级观念和共识观念同时应用在中国的决策中，这一点也让不熟悉中国的观察者大开眼界。(点击此处阅读下一页)

　　在其他地方，这两个观念似乎通常互相排斥。

　　等级是中国儒家文化遗产的一个重要特征，它要求臣民忠诚顺从，也要求统治者仁慈公正。然而，它却无法容忍下属的异议或挑衅。下属的不同意见或者遭到领导者的镇压，或者在不便或无法使用强制手段时被领导者忽略。因此在中国，假意顺从是一种普遍的文化。即使利益冲突已经在各个等级间爆发，这种文化也能到达外表的团结和谐。在中国庞大的行政部门中，这类等级相当之多。同时，每一行政等级又有大量的参与者，争相对许多相同的政策领域施加影响。领导层表面上的统一权威，仔细看来，陷入了相互依存和交错关系的网络。尽管权力机构的参与者陷入了这种复杂的状况，但是领导层的共同意见还是形成了公共命令和铁的法律，他们老练地避免或者隐藏这类利益冲突，以免危及中国的团结形象和打破每个人都为公益努力的幻想。这就需要同一等级的权力机构之间能够达成一致，这导致中国的决策和政策制定极其缓慢和不透明。此外，作为这些过程的后果，人们可能期望在中国中央领导层身上找到的“万能”形象并不能精确地代表实际形势。政治领导层展现真正的权力是可能的，但是只有在需要树立榜样或担心出现严重威胁社会稳定的局势的时候才会这么做。

　　讨论

　　在很多国家里，人们意识到并承认工业界参与者和政治统治者的看法和关注点是有所不同的。但是，这种看法在有着政治控制工业的传统的中国却无法成立。所以，对中国的大多数参与者来说，用命令进行统治（政府策略）而不是建立激励机制（治理策略），仍然是应用和执行政策方针最合情理的方法。已经有一些旨在介绍新的政策手段给中国的计划，比如自愿协议，但是这些新政策手段的意义和可行性要得到中国政治参与者网络与工业参与者的承认和理解，依然任重而道远。

　　依照中国的政策和计划，老式的、太小的或者效率太低的发电厂将逐步被淘汰。中国环境与发展国际合作委员会谈到的机会将会得到利用：只有符合要求的现代化工厂才能被批准建立。事实上，同样的政策也应用于其他领域：煤炭开采、水泥生产等。早在1998年，现已解散的中国经贸委施压于一些效益不好和未达标的行业，强制关闭了大批不同类型的企业——至少在形式上和统计数据上是如此。然而，这类政策的执行和地方参与者对政策的遵从都存在问题，这在中国十分普遍。因此，在中国的能源规划中，能源研究所并没有把“推动可持续性”作为普通情景。相反，“一般努力”却代表着基准线，其中已经考虑到了对国家五年计划和其他政策宣言的偏离。当然，隐含的意思就是需要采取能够更好地执行政策的行动。地方参与者始终假装顺从中央政策，运用治理策略的情况则是凤毛麟角。

　　是否可用情景研究的方法来评估计划和政策是本文的主题之一。如果决策者们描绘的时间跨度可能（或实际上）包含了短期的发展轨迹，那么各种情景对决策者们的帮助潜力就会增加。当参与者的行为成为确定情景的一个输入参数时，人们应该记住，不同的参与者有不同的行动原则。但是今天，中国的电力需求的趋势同计划和情景出现了偏差——不是一点点，而是非常大的偏差。电力大量短缺（由于燃料供应和装机容量的瓶颈）已经导致了中国部分地区出现供电配给和拉闸限电现象。这无论在当前的五年计划中还是在各种情景（例如能源研究所和中国环境与发展国际合作委员会制定的那些情景）中都是未曾料到的。目前，地方参与者为了保证电力供给，对电力生产的投资情绪高涨。这些地方参与者的指导原则就是快速、便宜、简单，而不是现代、清洁、高效。因此，上面提到的为可获得的最好的新技术开启的机会，面临着这样的危险：实际应用的将还是很大程度上同现在类似的并且不合标准的技术。其他部门也是如此：不安全的非法小煤矿数量上升，低于标准的建筑材料的生产继续增加等。所以，不远的将来似乎将和上述规划中描述的未来逐渐分道扬镳。看起来这些情景研究都不能说明近来发生的和不远的将来可能发生的事情之间的联系。如果不要求作出任何关于可能性的定性预测，那么这并不必然是个问题。然而，根据能源研究所和中国环境和发展国际合作委员会的说法，它们的研究意在为中国环境和能源的决策者们提供帮助和信息。如果近来和当前的发展在这个早期阶段就很快同研究中预测到的可能性脱节，那么这些情景很快就会失去它们作为忠告的价值。

　　战略上的、长期的指示和政策也许会被认为对地方利益相关者需要优先考虑的事情（诸如就业、短期经济收益或政治收益等）造成不利，在这些情况下，成功的情景制定就需要扩大参与者的范围，而不仅仅局限于中央领导层，以便包含更多的利益群体。有关中国未来的战略抉择实际上并不仅仅由北京的中央政府机构作出。随着市场改革的推进和地方参与者（包括行政部门和工业部门）对决策发挥的影响日益增长，这种观点变得日益真实起来。而在以前，制定决策一度是中央政治精英和国家计划委员会的正式特权。不过，传统的结构仍然保留了下来，等级制下的共识这一框架继续扮演着重要角色。这就意味着各种重要的利益相关者之间的观点分歧仍然被隐藏起来，同中央政策相背离的行为（如已经关闭的煤矿重新开工，或者是建立技术陈旧的新发电厂等）经常在没有经过事先讨论、没有对其影响进行评估和没有获得批准的情况下就能够得以实施。

　　如果情景研究能为政策制订者和制定计划的权力机构提供一些有用的帮助，那么以下两点就很重要：好好履行它们，同时这些预测表现了可能的未来。然而，高质量的情景本身并不是展开实际的发展轨迹的关键。斯文森和摩根在分析预测以及预测在战略计划中扮演的角色时提出，计划过程可以看作由三个固定的且同时进行的阶段组成：辩论、综合和期望的普及。他们着重强调了辩论阶段的重要性。在这一阶段，需要通过多方意见的辩论来保持活力。参与者的观点和期望间的分歧必须得到认识、承认，并允许这些分歧发生冲突。在斯文森和摩根看来，这种辩论是第三个阶段的先决条件。在第三阶段，对未来的期望从宏观计划层次传递到子系统（个人利益主体就在这里作出他们的策略抉择）的微观计划者身上。不过这种多元主义与中国的行政传统和结构并不一致。因此从这个角度出发，中国政策命令的传播存在问题就不令人惊讶了。

　　结束语

　　本文的目的在于增强国际上对中国工业能源使用的现状和未来的了解。中国工业和能源政策的制订者们面临的挑战在数量上来说是令人畏惧和独一无二的。不过在性质上，它们同其他国家和地区的计划领域的挑战相比，其区别不如初看上去那么大。

　　作为本文讨论基础的基本思想之一，就是确信需要作出国际方面的努力，以便为中国较为持久的工业发展作出贡献。不过，外国的利益相关者应该认识到，他们（在设计、操作和结果方面）的贡献将受到如下进程的影响：他们自身对参与者、技术和政策结果的理解同他们的中国合作者对这些因素的理解是如何发生联系的。根据这些考虑，应该对国际合作进行评价、选择和评估。下列观点可以作为思考的出发点。

　　（1）中国可能仍然是一个威权国家，但是这并不意味着中央领导层的政策制定者们是对实际上作出的战略发展决策产生影响的惟一群体。独立行动的（地方的）利益相关者也同样是影响者之一。这是一个重要的挑战。此外，人们还应该考虑到一个事实，那就是利益的不一致并不仅仅发生在公共行政部门和工业之间，它也发生在中国各级行政部门之间和内部。

　　（2）只有在全部利益相关者范围内了解和说明形成立场和作出行动的动机，政策工具才可能针对主要参与者和他们的行为进行设计。使用激励的方法，而不仅仅用命令来管理工业能源，这也是另一种重要挑战。

　　（3）在解决工业不可持续性的紧迫问题时，技术，即现代技术在中国的广泛应用，是那些在中国和中国之外部得到认可的战略中的一个关键部分。然而，对企业如何能够获得他们所需要的新技术，人们的期望则有重大差异。试图把这些差异用概念阐述清楚并弥合这些差异，这种努力和这些差异本身一样，对人们而言都是重大的挑战。

　　一方面，对中国工业可持续性和能源使用最终担负起责任的也许还是北京的政治领导层；
另一方面，在努力处理当前的不稳定形势的时候，对那些决定实际操作情况的人和机构，不能仅仅简单地对他们发表讲话，还需要把他们包括进来。这些不同的参与者群体对本文的标题中关于“谁”的问题给出了一个可能的（也是重要的）回答。对于“如何”的工具部分，则由技术作出回答，尽管有关技术的形态和使用的观念上的广泛分歧使得人们难以对技术作出清晰的界定。近来对中国的能源未来所进行的透彻的预测研究则回答了标题问题中“如何”的应用部分。不过仍然存在风险：这些研究在何种程度上理解本文所说的工具视角和利益相关者视角？如果不对这一问题进行反思或者质疑，那么从这类研究中得出的结论不会比进行“合适的”政策的选择来得更加深刻。

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　　约阿基姆·诺克威斯特，瑞典隆德大学教师，本文是他提交给北欧中国研究协会第7届双年度会议（2005年6月7—9日在芬兰赫尔辛基举行）的论文。文章就中国工业能源的使用提出了三种研究视角，即参与者理论、技术的概念框架与未来研究，以期更好地理解中国的决策者和政府机构在试图改进中国工业发展的可持续性问题时遇到的困难。

　　「译者」高燕　中共中央编译局]

　　来源：《国外理论动态》2006年第4期

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