赵俊臣：福特基金会资助的云南扶贫项目中的公共工程案例研究

　　20世纪90年代初开始，福特基金会资助的云南扶贫项目在昭通地区镇雄县老包寨、文山壮族自治州广南县安王、怒江傈僳族自治州福贡县珠明琳、思茅地区江城县明子山4个村进行。云南省社科院经济所受项目领导小组委托，采用参与式农村快速评估（PRA）技术和问卷调查（每项目点50户，共200户）法，对项目的实施进行了理论总结。本文拟对公共工程的实施，纳入到中国的以工代赈与反贫困的总战略中考察，并与中国研究以工代赈的集大成者朱 玲、蒋中一关于以工代赈的研究成果相对比，试图说明扶贫公共工程是项目扶贫中的重要组成部分，在以贫困农户为主要对象的扶贫中，更好地发挥它的作用，避免与限制它的缺陷。

　　一、公共工程的实施组织

　　（一）自上（或外）而下的组织

　　福特云南扶贫项目的实施，是一个自上（或外）而下的过程，从项目审批立项、划拨资金及具体的施工设计、组织施工、管理，到工程监督、验收、投入使用，沿用的基本是中国传统的计划经济的那一套，当然，其中扶贫公共工程也不例外，只不过介入了省级四个承包的科研单位的技术人员。项目组织组织机构及其扶贫公共工程项目运行如图1、图2和图3。

　　福特云南扶贫项目之所以采取上述组织及运行方式，是考虑到中国的经济体制正从计划经济向社会主义市场经济新体制转变，而且计划经济的旧体制在近期内仍将起着主要的作用，而且各方面对计划经济系统组织比较熟悉，运行起来得心应手，特别是以中国政府机关为主实施项目还带有一定的权威性。例如云南省项目领导小组就以云南省人民政府扶贫开发领导小组办公室为主组成，从而能够更好地协调与项目有关的政府、计划、财政、银行、农业、林业、交通、科技、水电、商业、供销、税务、审计、文化、卫生、公安等部门的关系，使其具有一定的权威性。

　　（二）扶贫公共工程项目的确立原则

　　福特云南扶贫项目在立项时，就把改善项目点生产、生活和公共工程，纳入到扶持的总目标中。无论是福特的项目官员，还是福特云南省项目代表、项目领导小组成员及其办公室成员，县、乡政府主管扶贫的官员，乃至项目点的村民，一致认为公共工程缺乏是造成项目点村民贫困的主要原因之一，因而是扶贫的突破口之一。

　　福特云南扶贫项目代表董恒秋先生长期担任云南省人民政府扶贫领导小组副组长，1985~1993年还曾兼任云南省政府扶贫领导小组办公室主任。丰富的扶贫经历使他对贫困地区公共工程有着深刻的认识，因而他总是要求各个承包单位与项目村多申报公共工程方面的计划，要求项目领导小组多审批公共工程的具体项目。经过几年的实践，项目在申请、审批和实施公共工程项目时形成了以下原则。

　　1．村民们发展生产急需的原则。这一原则可以保证使各个贫困农户在分散从事农业生产、出售农副产品时，能够获得相对必需的条件。

　　2．项目完成后大受益面的原则。这一原则在于使福特或其他外来的扶持能够避免少数村干部及其亲属对扶贫资金的垄断享受，而使较多的村民受益。

　　3．照顾到最贫穷农户受益的原则。

　　4．使村民长期受益的原则。这一原则在于使最贫穷农户得到发展的机会。

　　5．有利于村民享受现代文明的原则。这一原则保证村民能够脱离原始的、野蛮的、不文明的生活方式，享受现代文明的生产生活方式。

　　（三）村社、农户决策

　　既然福特云南扶贫项目不得不采取中国计划经济旧体制下的自上（或外）而下的计划、组织与实施的一整套办法，因而它就不可避免地地把计划经济配置资源的传统方式的弊端也一起承袭了过来。

　　村社和农户较少进入决策，是公共工程项目一个最重要的缺陷。虽然选择四个项目点时，福特北京办事处的项目官员孟泽思先生与云南省项目办有关人员曾认真地听取过当地村社干部和村民的意见，云南省林业科学院、云南省地理研究所、中国科学院昆明植物研究所和生态研究所的学者对四个项目点作过社会经济调查、项目计划拟订调查，项目领导小组成员、参与单位官员与学者也作过一定调查，由于时间、人员与经费的限制，美国、澳大利亚等国专家所传播的研究方法的使用不熟练等，项目计划缺乏变成农户计划这一程序，由承包单位和县项目办公室共同编制的四个项目占煌年度计划也缺乏广泛地听取农户意见这一程序，从而把村社和农户对公共工程的意愿排除在决策之外，成为“恩赐”的被动接受者。这从我们在抽样调查时农户对公共工程提供不出信息，便可以证明（表1）。

　　应该说明的是，外来者的调查往往存在着一个信息真伪的问题。无信息的比例在我们的调查结果中占这样大的比例，说明了项目点村民对安排在本村社的公共工程并不是很清楚，或者是有成见。经检查，我们的调查是问卷式，完全由受访者在自觉自愿和无第三者参与（监督）下进行，从而可以排除受访者对调查的成见，表明他们填写的问卷表是真实的，由此也可以断定，村民在对扶贫公共工程并不清楚下是不能表明他们确实参与决策的。

　　二、公共工程项目的实绩

　　（一）福特扶贫项目的具体实绩

　　1991~1995年，福特云南扶贫项目实施的公共工程见表2。

　　（二）福特扶贫公共工程的特点

　　福特云南扶贫项目的公共工程，都是在项目村内实施的，是直接为村民的生产、生活服务的，又是本村村民自己实施的，村民们获得的仅是修路、人畜饮水工程的工具、炸药、水泥等补助，它不像政府组织的以工代赈工程是在较大区域进行，村民们一般要离开本村，自带行李与干粮，在工地里安营扎寨连干数日、数月。由于福特云南扶贫项目的公共工程有使村民直接或间接感受到影响的特点，从而使其成为刺激村民积极参与的巨大动力。

　　三、公共工程项目的参与

　　（一）村社的参与

　　研究村社参与福特云南扶贫项目的公共工程项目，有两条路线：一是从云南省项目领导小组批准的四个项目点的具体项目来对比分析，二是从四个项目点已经实施的具体项目实绩来对比分析。这是因为，由于项目所在县、乡对福特扶贫项目重视程度的不同，配套资金的有无与多少不同，乡村干部素质不同，因而这两者计算结果是存在一定差异的。例如，江城县明子山项目村，从县乡公路的主道到明子山村公所一段公路，就主要是江城县政府出资并租用推土机，连干数天完成的，而村民只不过是作些辅助性的挖土修补等工作，从而使其失去了当地贫困村民提供就业岗位的作用。

　　应该坦白承认的是，云南省项目领导小组对四个项目点，在安排公共工程项目时，从主观上看并无偏心，始终贯彻了一律平等的原则。在审批项目时，又注意到了公平与效率原则的兼顾；
即四个项目点的扶贫资金大体相当，以体现公平原则；
四个项目点的扶贫公共工程项目都必须是村民生产、生活急需的项目，都必须保证有较好的效益，都必须保证能够实施成功，以贯彻效率原则。但是在实施4年后，领导小组的成员发现，四个项目点虽安排有大体相当的总项目资金，但在各项目点农户数和村民数悬殊很大(镇雄老包寨844户3587人，江城明子山121户824人，广南安王604户3288人，福贡珠明林161人869人)的情况下，对各农户和村民的扶持便出现了不公平，于是要求领导小组对农户数和村民数最多的镇雄县老包寨项目点、广南县安王项目点适当给予了项目及资金的增加。

　　（二）农户的参与

　　在福特云南扶贫项目点，农户参与公共工程，即村社动员和组织劳力时实行的是公平原则，农户或个人参加工程的机会均等。由于穷人在人口中所占的份额较大，对相对富裕的人口相比，他们得到了更多的参与机会。他们获得的主要是工程所需物资的补助和农业生产条件改善带来的利益。项目点农户参与公共工程状况见表3。

　　在四个项目点，农户农忙是有季节性的，一般在每年5~6月份雨季来临前后播种栽插，经几个月的管理，到10月份前后收获，是最忙的季节。此外，在3~5月，江城明子山采春茶、镇雄老包寨养春蚕，也要忙一阵子，其它时间则为农闲或半农闲。在这段农闲或半农闲期间内，除个别农户有人外出做工、经商外，多数人并无更多的工作要做，从而形成了大量的农村剩余劳动力，这是中国以工代赈工程和福特云南扶贫项目公共工程的人力基础，也是农户愿意参与的原因之一。其实，在中国利用农闲时期进行农田基本建设和公益事业建设，已是农村的普遍传统，而且已形成固定的劳动积累制度，农户如果因故不能出这种义务工和积累工，则必须以钱代付，而由于农户普遍贫穷，缺乏支付现金的能力，则往往承诺来年或下期工程时加倍补上。因此，一方面，福特云南扶贫项目安排公共工程时，可以大量使用项目点充裕的劳动力而节省经费，另一方面农户也对这种公共工程比较熟悉，乐意接受。

　　（三）村民个人参与

　　项目点农户在被告之参与扶贫公共工程项目后，家庭中由谁去出工的决策，主要在家庭内部进行，一般由充任家长的成年男子作出。四个项目点村民个人参与扶贫公共工程项目情况见表4。

　　表4中参与过公共工程的村民的文化程度，以未上过学的最多，达64人，占参与公共工程191人的33.5%，而且随着受教育程度逐步增高而参加人数递减，这与项目点教育太差、劳动者文盲面过大、素质过低的状况吻合。深入分析四个项目点实施的公共工程可以看出，需要使用大量普工，例如修筑道路、人畜饮水工程、架设输电路线和修建卫生室与学校等，承担开挖土石方和搬运等类简单劳动量，分别占总劳动量的85%、80%、75%和65%，一般由工程组织者将任务分配给村社干部，村社干部再按均等的原则分到各个农户，各个农户往往由在家庭中从事与家庭谋划无关的体力劳动者去充任，这样安排既保证完成出工任务，又不影响家庭农事劳动和家务劳动。当然，在公共工程的施工牵扯到家庭的承包耕地、自留山和责任山的权属时，这个家庭的家长和其他成员则会不请自到，在参与过程中执行相互监督的职能。

　　公共工程建设需要的技术工，例如石匠、木匠、铁匠等，往往由村干部和村民协商推举或个人自荐的方式参与，项目上一般要付给他们一定的报酬，这与村民出的普通工不取报酬是不同的。

　　抽样问卷调查中，男女参与扶贫公共工程的人数大致相当。进一步分析表明，妇女的参与并不证明妇女地位的提高与作用的发挥。这是因为，在中国云南省农村，妇女都要承担繁重的家务劳动和田间劳动，这是与中国沿海、北方地区妇女较少从事田间劳动不同的地方，因而妇女比男子的劳动数量要多，强度要大。如果按照国际上和国内一些学者的研究结论，认为公共工程项目只有多安排妇女参与，才能提高妇女地位与作用，那么，就存在这样一种结果，已经被繁重劳动压得直不起腰的妇女，背上又压上难以支撑的重担，从而有些不把她们压垮不甘心的味道。当然也有这样的情况，即妇女参与项目的多，说明其家中男子有更重要的事要做，而由妇女抵摊派工的情况，这与农户家庭内部的理性分工有关。

　　四、公共工程在反贫困中的地位与作用

　　公共工程在反贫困中的重要地位与巨大作用，这已为中国的反贫困所一再证实和广大贫困村民所深刻认识，这里需要研究的是它的作用到底有多大，以供反贫困决策参考。

　　（一）工程对农户家庭近期的影响

　　研究中设计了增加收入、增加家庭日用生活必需品、增加食物和影响家庭其他生产等4个指标，在四个项目点各随机抽样50户农户进行问卷调查，结果见表5。

　　表5的样本农户，镇雄老包寨全部提供了信息，而没有提供信息的是江城县明子山1户，广南县安王10户，福贡县珠明林高达22户。在此的可能原因，除了前述农户没有参与决策外，一是农户中还有相当一部分对公共工程的作用不理解，或者是没有把公共工程与自家生产、生活联系起来，因而谈不出作用来；
二是证实了项目点村社干部把公共工程作为农户应尽的义务工程积累制度来对待的判断。(点击此处阅读下一页)

　　镇雄县老包寨抽样问卷50农户中，有29户提供了公共工程增加家庭收入的信息，表明该项目点在组织公共工程时，付给了参与村民一定的现金报酬；
而在福贡县珠明林，抽样问卷的50户农户一致回答没有增加家庭收入，表明项目点公共工程组织者没有付给参与村民现金报酬，而提供增加食物信息的有22户。因此，项目较多地安排掌管家庭食物获得与分配的妇女参与，这无疑是有利于减少当地村民的饥饿。

　　（二）工程对农户长期收益的影响

　　公共工程对农户长期收益的影响，主要是改善了农业生产条件，这一方面可以减轻村民的劳动强度，提高劳动效率，增加农产品产量和农户收入；
另一方面有利于非农产业的发展。在朱 玲、蒋中一的研究中，是假定项目点和非项目点在以上方面有显著区别，采用判别分析法验证了这一假定。而在福特云南扶贫项目的四个项目点，公共工程的改善对每一家农户的生产提供了一个基本均等的条件。至于并不是家家都可以充分利用这一条件，这正是我们的扶贫所要解决的重要问题之一，即解决贫困农户获得并正确利用脱贫与发展的机会与条件。在这方面，福特云南扶贫项目同样进行了广泛的试验，创造了丰富的经验，不过这已超出了本文讨论的范围。

　　我们假定农户获得与利用公共工程的机会和条件是基本均等的，从下述分解指标中可以得出工程对农户长期收益影响的方向与程度。

　　（1）乡村公路、农田道路的修建使用，可以减少所有农户从事农业生产、出售农副产品以及人际交往中的行路里程，减轻劳动的强度，从而一方面使农户可以支付与无道路时相同的行路支付，得到加倍的收益；
另一方面可以使农户利用节省的时间、体力与精力，从事其它必需的家庭或农田劳动。

　　（2）人畜饮水以及农田灌溉工程的修建与投入使用，可以满足人畜对水的需求，有利于人的健康，它的货币效益，可以用人的体力、智力对家庭收入的影响来计量；
牲畜强壮的身躯，可以与没有牲畜时需要租用别家牲畜来耕用、运东西的价值为替代换算出；
农田灌溉工程的收益可以用比无农田灌溉时的增产部门来替换计算。

　　（3）电力工程的货币收益值，大致分为动力使用、照明与文化生活三类：以电作动力的农业机械的使用与未用电作动力的农业机械使用比较后的速度加快、效率提高等的增产增收来替换算出；
农户家庭照明，有利于家庭生活的安排，与文化等事业用电一起，能满足人的多方面的需求，有利于人的全面发展。

　　以上的分析仅仅是指出一个对农户收益影响的方向，考虑到四个项目点农户都处于贫困状态，他们第一没有足够的资本来充分利用公共工程从事运输、农副产品加工等方面的非农业与企业；
第二，他们的个别人虽然进行了运销、简单地农副产品加工等，也受到距城镇远、当地购买力低、市场发展发育程度低等的制约，而不可能有更大的作用。因此，公共工程所能给贫困村民带来的收益，有一个被村民缓慢接受和充分利用的漫长过程。

　　（三）村社与农户收益比较

　　本来，村社获得的公共工程收益，最终又是由村社内各个农户所享受。但是，考虑到村公所、村委会作为一级行政组织和合作社作为一个经济组织，有他们团体的利益和负责人的利益，因而我们的抽样问卷调查设计了这一问题，结果见表5。

　　从表6中可以看出，江城县明子山和广南县安王两个项目点分别有78%和65%的农户认为村社是最大的受益者，这表明两村安排的公共工程确实方便了村社集体的生产、生活，而且由于公共工程是长期受益项目，受访农户的多数人尚没有把公共工程的受益与自己的家庭联系起来，但并不表明这些农户没有从公共工程中受益。

　　镇雄县老包寨受访农户中，有34户认为农户从公共工程中受益最大，15户认为村社受益最大，两者之比为2.27∶1；
福贡县珠明林有31户认为农户受益最大，11户认为村社受益最大，两者比为2.81∶1。这表明，这两个项目点参与公共工程农户都从公共工程中得到了较明显的收益。从项目实绩分析，两个村的公共工程大都是与农户生产、生活有密切联系的项目，这提示了扶贫项目在安排公共工程计划时的导向，应优先考虑村社和农户都迫切需要，并能给农户带来直接影响的项目。

　　在福贡县珠明林受访农户中，对公共工程的问卷未提供信息居多，其中未提供受教育情况者9户，未提供公共工程对家庭影响者22户，未提供最大受益者7户。这表明，在该村公共工程项目中，要么是如何使村社和绝大多数农户受益考虑得不够，要么是村社组织村民参与的面不广，要么是宣传、培训不够。不过，这一信息对项目决策者、组织实施者还是很有用的。

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