关于地震预警立法问题的探讨

　　摘要 地震预警作为一种新的防震减灾手段，受到我国政府和公众的极大关注。为实现地震预警的社会效能，必须将其纳入法制化管理。本文从地震预警立法角度出发，借鉴日本相关法律法规，提出相关立法建议。
　　关键词 地震 预警 立法 法制
　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.356
　　我国是世界上遭受地震灾害最严重的国家之一，一直以来，我国政府对防震减灾工作非常重视，尤其是汶川地震后，政府更意识到地震预警的重要性和必要性。近年来，国家对地震预警的研究越来越重视，并逐步加大了对各级地震台网的建设投入，在不断深入开展预警相关活动时，为例保证地震预警社会效能的实现，在建设地震预警硬件设施的同时，必须进行与之配套的法律制度建设。
　　一、地震预警基本法律问题梳理
　　（一）地震预警的概念界定
　　依照法理学，法是指调整主体之间的法律关系的总称，故地震预警相关法律法规，是指调整地震预警主体之间的相关法律关系的总称。在梳理地震预警相关法律问题之前，对地震预警的概念界定非常重要。
　　地震预警的工作原理是：地震发生后，纵波（P波）和横波（S波）两种主要地震波同时由震源向外传播，纵波传播速度比较快，大约是6KM/s，但震动相对较小，破坏也小，横波速度较慢，大约是4KM/s，但携带能量大，破坏性大。地震预警是利用P波传播快于S波，S波未到达给定地点时，利用二者之间的时间差，快速估算地震参数，并预测地震对周边地区的影响，抢在破坏性地震波到达震中周边地区之前，通过电子通讯系统及时发出警报。所以立法中对地震预警定义为：是指在地震发生时，在破坏性地震波到达可能遭受破坏的目标区域前，利用地震预警系统向该区域发出地震警报信息的行为。其中，破坏性地震波是根据行业惯例来界定，一般指4.5级以上地震。可能遭受破坏的目标区域即预警目标区，是指布设预警监测台网或者布设预警接受终端的区域。
　　（二）调整的法律关系
　　地震预警地方立法需要调整的法律关系主要有以下几个方面：
　　一是政府及有关部门的职责。政府及有关部门按照各自职责和部门协同的原则，负责地震预警系统的规划、建设、运行维护及地震预警信息产出、发布与处置，地震预警知识的宣传及演练。
　　二是特殊单位的权利义务。学校、医院、高速铁路、城市轨道交通、核设施及其他可能由地震引发严重次生灾害的建设工程，事关公共安全和生产安全，在接受地震预警信息服务的同时，应带有责任建立地震预警处置设施，主动采取措施减轻灾害损失。
　　（三）公民的权利义务
　　公民有权利享受地震安全服务，获得由政府提供的预警信息服务。为最大限度地减轻地震灾害损失，公民有义务主动了解地震预警相关知识，并积极配合相关部门进行地震预警相关的应急演练。
　　二、现有相关法律法规梳理
　　目前，地震预警活动依据的法律法规有：第一，法律。《中华人民共和国防震减灾法》、《突发事件应对法》。第二，行政法规。《地震监测管理条例》、《破坏性地震应急条例》。第三，地方法规及省规章。从规范地震预警活动的角度进行分析，上述相关法律法规只有原则性规定，规则性规定不健全，缺乏可操作性，具体如下：
　　《突发事件应对法》中规定了突发时间的预防应急、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。这些突发时间中包括了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其中，地震屬于自然灾害，地震预警属于自然灾害预警，该法中关于自然灾害预警的条款全部适用于地震预警。但地震预警与其他突发事件预警相比具有以下特殊要求：第一，时间紧迫性要求。地震预警是一项与时间赛跑的科学技术，当破坏性地震发生时，只有在几分钟或几十秒的时间给预警目标区采取应急行动和措施。第二，社会全面认知要求。地震预警信息要向社会公众完全发布，并通过多渠道全面高速传播，作为公共信息传播涉及公共安全，具有特殊性。第三，科学技术的特殊要求。地震预警信息的监测、处理、信息生成、发布、传播等多个环节要求地震预警系统有先进的技术系统，并在第一时间无缝隙链接。
　　所以，现有的立法指示原则性规定，规则性适用不健全，且相关规定零散，无体系无逻辑，如地震预警信息的发布和传播，无法从现有法律法规中找到依据，可操作性太差，需要专门的预警相关法律法规。
　　三、地震预警立法的重要问题讨论及国外借鉴
　　（一）责权划分
　　地震预警建设不仅依赖于政府投资，还有赖于行政机关和社会力量的支持。地震预警信息涉及公共安全及公民的切身利益，应当由政府主导、统筹规划，其他部门协同、社会公众参与。日本作为最早正式启用并向社会公众发布地震预警的国家，法律制度相对完善，不同层次的法律及有关技术规范规定了日本气象厅、政府部门各自的职责及应急处置义务。
　　（二）规划与建设
　　根据上位法《突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《地震监测管理条例》，地震预警应当统一规划，统筹利用公共和社会资源，合理规划布局，避免资源浪费。
　　地震预警系统的建设，应当遵守国家有关法律法规，并符合地震方面的国家及行业标准。高速公路、城市轨道交通、核设施及其他可能由地震引发严重次生灾害的建设工程，有义务建设预警处置设施，预防和减少次生灾害带来的损失。
　　目前，有特殊企业或社会力量自主建设地震预警系统，并产出地震预警信息。地震预警涉及公共安全，可以鼓励特殊企业建设专用地震预警台网，社会力量在符合地震预警整体规划的情形下，可以自主建设地震预警台网，但须向本级政府地震主管部门备案，其产出的地震预警信息只能在其内部使用，不得擅自发布和传播。
　　（三）地震预警信息发布、处置
　　在立法中明确地震预警信息发布主体、接受主体、发布条件和内容、发布途径、等相关条款，为地震预警的社会效能提供有利保障。

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