论美国印第安高等教育治理的法律基础

　　摘 要：美国印第安高等教育治理问题由来已久，其治理主体权责关系特殊，这种关系体现在法律和条约中。联邦政府对印第安事务存在三大基本原则，而条约则建构了美国印第安高等教育中联邦政府与部落自主政府之间的信任关系，《部落自主社区学院援助法案》则成为印第安高等教育治理的法源基础。
　　关键词：美国印第安;高等教育治理;法律基础
　　联邦政府在个别情况下直接参与教育事务，印第安高等教育便是其中之一。联邦政府印第安学校管理署反映出政府与半自治的美国印第安原住民部落及阿拉斯加原住民之间的特殊关系，这种关系体现在法律和条约中。美国的宪法、条约、联邦法律及相关法院案例对于原住民及印第安事务有独特的法令及政治体系。

一、联邦政府对印第安高等教育的三大基本法律原则

　　联邦政府对印第安人教育进行三大基本法律原则，客观上有利于维护印第安人受教育的合理权利，从中我们也可以看出在美国印第安高等教育问题上，联邦与美国印第安部落之间的治理关系[1]。三大原则如下：
　　原则一：由联邦政府认可的美国印第安人和阿拉斯加土著部落是独立的主权政府，与州和联邦政府分开。
　　原则二：除国会另有规定外，联邦政府承认的印第安人和阿拉斯加土著部落主权通常延伸到联邦政府认可的地理区域。如：保留地，分配的土地，信任和限制印第安的土地（trust and restricted Indian lands），及其他印第安地区，其管辖范围包括该领土领域内的部落成员和非部落成员的行为。
　　原则三：联邦承认印第安人和阿拉斯加土著部落的主权是固有的存在，除非美国国会取缔。
　　从三大基本原则可以看出，美国政府对印第安实施“自治”政策，从性质上看，印第安保留地既不隶属于联邦，也不属于州，也非二者的分支机构，他们是具备政治主权的实体，他们自称“国家”。 从原则上看，联邦政府承认印第安部落主权由来已久，且国会、最高法院从来遵循该原则。根据相关法律，印第安人在政治上拥有自决地位，但该自治权是“半主权”与“半独立”，最高权力仍属于国会。国会的任意权力“明显对印第安人的自治权构成了威胁，也遭到印第安人频繁抵抗。”①“尽管美国法律对国会的“任意权力”采取了一些限制手段，通过‘正当法律程序条款’（Due Process Clause）和‘公正补偿条款’（Just Compensation Clauses）实施限制，但它仅仅也是对印第安人权利被侵犯的一种事后补偿，它们并没有从根本上削弱国会对印第安事务的全面控制”②。

二、条约：印第安高等教育中的信任关系

　　由殖民时期开始，四百年来，印第安部落即与殖民政府和后来的联邦政府，签订了许多条约，这些条约签订的过程与结果很大程度上构成了部落和联邦政府之间信任关系的基础。自美国独立战争以来，美国印第安部落的主权地位（Sovereign States ）已屡次受到确定。1830年，美国最高法院首席法官约翰·马歇尔（ Supreme Court Chief Justice John Marshall ）曾在他受理的“契洛奇国家对乔治亚”（Cherokee Nation.v.Georgia）和“握塞斯特对乔治亚” （ Worcester v.Georgia ）两案中，判决印第安部落具有独立主权。这两个案子的判决，限制了一个主权国家一美国在其境内，行使强迫部落遵从其法律的权力。不过，由于印第安部落并非外国政权，因此判决认为，是“国内的许多独立国家”（domestic，independent nations）必须接受联邦政府的保护，而不是由各州政府来保护[2]。因此，根据条约，保留地印第安部落的资产、财务、教育、文化、资源等，必须在最高法院判决下的信任关系下，获得保障。
　　直到1871年，美国政府与印第安部落签订了数百个政府对政府的基础条约。根据大多数条约，部落割让数百万英亩的土地给美国。作为交换，部落通常居住在特定的保留地，只有少数条约对部落主权有特定的文字规定，但据了解，条约通常保护部落在保留地的主权。此外，由于部落割让土地的代价，美国对保留地部落土地和财产具有保护的责任。
　　部落和联邦政府之间建立的关系在很大程度上是基于条约，以密西根州为例（见表1），阿尼什纳比部落是美国联邦政府所认证的密西根州域内唯一印第安人文化群体，包括齐佩瓦，渥太华，波塔瓦托米。从1817-1876年，阿尼什纳比部落和美国政府签订所有有关教育的条约共有26条，但目前有关密西根州阿尼什纳比部落的教育条约共有16条。从有关教育条约的类型来看，通常涉及到教育财政拨款、教育/培训、教师、教材（书籍）、原住民语言、部落管理等几个方面。其中涉及到教育财政拨款占比例最多，达到14条;其次是教育/培训相关的有12条;涉及学校相关的6条;教师、部落管理、书/语言分别为4、3、1条。从条约签订的类型可以财政拨款是早期美国政府对印第安高等教育政策的一种最主要的导向与调控方向，而这种传统一直延续到了今天。直到今天，联邦政府与印第安部落政府签订的条约仍是美国印第安学校管理、入学、资源获得等的主要法律來源。

　　上述印第安部落的独特地位，在美国史上，充分保障了印第安人教育的供给与资源的保障。不过，印第安人的主权和美国之间信任关系，是一个极其复杂而有争议的问题。如美国政党对这种信任关系的看法和立场，具有意识形态的冲突，因此，经常对美国印第安高等教育在信任关系中建立的保障条款，也有不同的见解。如在一个国家主权内，印第安部落到底具有什么样的地位，要结束这种与美国政府的信任关系，需要什么法律基础？这种信任关系是否一直延续下去？到底哪个政党或哪个团体提出的教育方案应该获得接受？该由谁来决定接受哪个方案？正如历史才演示给我们看到的，在20世纪三四十年代，这些问题的确都不是由美国印第安部落来解决，而是由别人来替他们解决。

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