政府信息资源商业化的研究 政府的信息资源共享,主要包括

　　[摘要]比较政府信息商业化与政府信息公开的联系与区别，研究政府信息商业化产生的政治、技术和经济原因，从版权和开发者的角度将政府信息商业化分为4种模式，并从安全、公平和效率三个角度进行比较。最后，在分析国内外政府信息商业化现状的基础上，建议我国对政府信息资源进行分类，并逐步改革政府信息管理体制，将可商业化的政府信息资源开发出来。
　　[关键词]政府信息　商业化　信息公共获取
　　[分类号]G203
　　
　　在任何一个国家，政府都是本国最大的信息资源生产者，因此政府信息开发利用一直是信息资源管理研究的重点和热点。政府信息本身具有两方面的功能，它不仅对于促进政治民主和保障民众权益十分重要，而且具有十分重要的经济作用，是一种潜力巨大的经济资源。据有关机构评估，2002年欧盟各国政府拥有的信息资源的经济价值达到680亿欧元以上，相当于欧盟经济总量的1％。因此，在研究政府信息管理时，既要研究政府信息公开，也要加强研究政府信息商业化问题。
　　
　　1　政府信息商业化与政府信息公开之区别
　　
　　政府信息资源商业化是政府为获得额外财政收入，以超出边际成本的价格向社会出售其拥有的信息，或将这些信息进行加工处理后为社会提供有偿信息服务的经济性活动。
　　政府信息商业化与政府信息公开都属于信息资源开发利用链中的信息分发环节，因此两者在分发主体、分发对象、分发内容等方面十分相似，但它们之间也存在着诸多区别，主要体现在以下几点：
　　
　　1.1　目的不一样
　　目前政府信息公开主要是出于政治上的考虑，包括保障公民知情权、加强政府监督、促进政治民主等。例如《上海市政府信息公开规定》第一条中说明了政府信息公开的目的是“为了建立公正透明的行政管理体制，保障公民、法人和其他组织的知情权，维护其自身合法权益，监督政府机关依法履行职责”。
　　而政府信息商业化主要是出于经济目的，是为了获取部分财政收入，以补贴政府机构的运作经费。正如下节即将讲到的，从信息开发中获取经费以改善政府预算是政府信息商业化产生的重要原因之一。
　　
　　1.2　信息内容的重点不一样
　　目的的不同，决定了信息公开与信息商业化所涉及信息的内容重点有所区别：
　　政府信息公开的主要对象是那些涉及国计民生、政府运作等方面的信息。这些信息一般是宏观层面上的，而微观层面上的信息通常只在极小范围内(如只对当事人)公开。以《广州市政府信息公开规定》为例，可以向社会广泛公开的内容主要是当地的宏观经济形势、政策法规计划、政府机构人员基本信息、重大突发事件等，其他信息只能依申请针对个人公开，而且这种公开“不得侵犯他人隐私、商业秘密、国家秘密或其他社会公共利益”，这意味着每个人可获取的信息十分有限，缺乏深度开发价值。
　　而政府信息商业化的主要对象是那些经济价值高、商业潜力大的信息，它们往往是原始的细粒度信息，通常会涉及到隐私和秘密问题。目前国内外政府信息商业化开发大多集中在地理、金融、消费、资信等经济价值含量高的信息领域。
　　
　　1.3　获取价格不一样
　　政府信息公开中涉及的信息一般是免费或以边际成本提供(两者本质相同)，政府是不能营利的，因此在此过程中政府往往需要补贴部分费用，例如上海和广州等地出台的相关法规中都明确将政府信息公开的经费纳入年度预算。而政府信息商业化中所涉及的信息资源则是按其市场价格来提供，政府部门可以从中获利。从目前国内外的实际来看，这种获利有时是十分可观的。
　　
　　2　政府信息商业化的原因
　　
　　政府信息商业化一直都是一个备受争议的话题，其之所以能被许多人接受，并在一些国家开始实施，有着以下几方面原因：
　　
　　2.1　对政府信息公共获取权的认识变化
　　许多人出于政治上的考虑，认为保证公民充分获取政府信息是民主与人权的基础，有利于保障民众对政府的监督，有利于提高社会效率，因此政府信息应该免费公开。
　　但近年来也有些学者提出，任何人权都是以公共资源的数量为基础来进行配给的，而不是根据人的需求来供给。正如医疗服务是一项基本人权，但即使是在社会福利很完善的国家，面向普通公众的免费医疗一般也是有许多限制的，公众如要获得更好的医疗服务则需要付费。同样地，政府信息获取固然是一项基本人权，但信息公开是有成本的，因此民众获取政府信息的多少以及获取的方式也要根据政府财政能力而定。
　　
　　2.2　对信息资源收益权的理解存在分歧
　　许多人认为，政府是代表公共利益、提供公共服务的机构，因此政府信息资源是全民战略资产，应当免费公开。
　　但在现实中，许多政府信息公开之后通常只会让少数人受益(至少是直接受益)，但信息的创造成本却由全体纳税人来承担，这显然有失公平。例如政府在管理国民经济过程中会形成金融运行数据库，但如果政府将这个数据库免费公开的话，一般公众并没有兴趣和能力来利用这些海量的金融数据，而那些专业机构可以深度挖掘这些信息并从中获取巨额商业利益。这样使用公共资金建立的数据库并没有直接为全体民众带来利益，而成了少数机构谋利的源泉。
　　为此有人提出，政府信息资源应当有条件地向社会公开，鼓励政府认识和开发这些信息资源的经济价值，鼓励政府机构进行增值开发，以公平的市场价格提供数据，减少纳税人负担。
　　
　　2.3　政府财政预算赤字的压力
　　上世纪末，几乎所有西方国家的政府都面临着预算赤字。信息生产和处理是政府工作的重要组成部分。面对赤字问题，政府一方面要降低信息生产和处理的成本；另一方面也开始关注信息所蕴含的潜在经济价值。为此，政府不仅通过外包来降低成本，而且也通过对政府信息进行商业化来获得额外经费。
　　
　　2.4　信息处理技术的进步
　　在信息技术不发达的时代，信息的加工处理需要很高的技术和人力成本，政府机构无力承担。于是政府通常提供免费但水平低下的原始信息服务，商业机构对这些原始信息进行加工处理后，提供高质量但收费的信息服务。
　　信息技术的不断进步使得信息处理变得简单。政府机构可以很便捷地对信息进行集成和加工，形成更有价值的信息产品，这样原始信息和“成品”信息之间的界线已变得十分模糊。在这种情况下，以前商业机构在政府和用户之间所扮演的“中间角色”变得可有可无了，政府完全可以绕开这些机构，将其拥有的原始信息进行加工处理，向社会提供与商业机构相同的服务。
　　
　　3　政府信息商业化的模式
　　
　　3.1　4种政府信息商业化模式
　　政府信息商业化可采取多种模式。有学者指出，政府信息资源管理体制的类型取决于两个关键问题：一是市民是否享有获取公共信息的权力；二是政府是否具有对信息的版权。根据这个思路，本文按政府是否具有版权以及是否参与信息资源的开发，将政府信息商业化归纳为4种模式。 　　3.1.1　完全市场化开发模式　在采取完全市场化开发模式的情况下，政府既不具有对信息的版权和受益权，也不参与信息的开发；相反地，政府将其掌握的信息向社会免费公开，由市场来决定这些信息由谁开发、如何开发以及定价几何。
　　3.1.2　半市场化模式　在这种模式下，政府拥有对信息的版权和收益权，但在信息开发的某些环节上引入商业机构力量，以提高效率。如政府将信息开发工作外包、政府将信息出售给商业机构或者建立公私合营机构。
　　3.1.3　政府垄断模式　目前我国许多政府部门的信息资源开发利用中，实际上采取的是这种模式：政府部门具有对信息资源的版权，并且不对外提供信息，而是由政府部门(或委托给依附于该部门的事业单位)来进行信息开发，实行垄断经营。
　　3.1.4　平等竞争模式　从理论上讲，还存在一种平等竞争模式：政府不具有对信息资源的版权和收益权，将信息资源免费向社会开放，但政府也参与信息资源的开发，和社会机构进行平等的竞争。但一般来说，政府的经济活动总是低效率的，在平等掌握信息的情况下，政府往往无法与社会机构竞争。因此这种模式在现实中并不存在。
　　
　　3.2　几种模式的比较
　　以上几种模式各有优缺点。下面将从3个方面对前3种模式作一简单比较。
　　3.2.1　效率　从效率角度上讲，完全市场化模式显然最具优势，它能够充分发挥市场机制的资源配置功能，使信息资源能根据市场需求以最低成本进行最优化的开发。相比之下，半市场化模式的效率次之，而政府垄断模式再次之。
　　3.2.2　安全性　政府信息广泛涉及隐私、机密和安全问题，是政府信息商业化所必须考虑的。在政府垄断模式中，由于信息的开发过程完全在政府部门内部完成，更有利于保障信息安全。相对而言，半市场化模式和完全市场化模式中可能出现的信息安全问题会更多一些，必须建立严格的配套法规。
　　3.2.3　公平性　由于政府代表公共利益，因此在政府信息商业化过程中，必须考虑公平性。但公平问题比较复杂，从不同的角度思考常常会得出完全相反的结论，这也是政府信息商业化中最容易引起争议的方面。从长远来看，市场化模式将信息资源交由市场进行分配，更能保证其成为全民资产。
　　
　　4　国外政府信息资源商业化现状
　　
　　在电子政务建设方面，欧美国家位居世界领先水平，其政府信息资源的开发利用也走在了全球前列。为此，本文将着重分析比较欧洲国家和美国的联邦政府信息资源商业化现状。
　　
　　4.1　美国
　　美国政府信息商业化采取了完全市场化的模式，联邦政府信息(除极少数外)完全向外开放，由社会力量进行信息开发。这种模式有三个主要特色：
　　?在政府信息的公共获取权利上，美国宪法第一修正案禁止政府限制信息自由，为民众获取信息提供了宪法依据。从上世纪60年代开始，美国又先后出台了《信息自由法》、《文书削减法》等法律，使民众能便捷地获取几乎所有政府信息。
　　?在政府信息版权上，1976年的《版权法》明确禁止联邦政府对其掌握的任何文档拥有版权，更不可从中谋取经济和法律利益。这使得所有政府信息都成为一种公共资源。
　　?在市场竞争上，严格限制政府机构进入商业信息开发领域，防止它们与私营机构进行竞争，与民争利。例如在1980年美国盐湖城冬奥会期间，美国国会就规定美国国家气象中心不得为奥运会提供天气预报信息服务，因为国会认为这属于商业性气象信息服务领域。
　　
　　4.2　欧洲
　　与美国不同，大部分欧洲国家采取一种政府与市场相结合的模式。这种模式主要有以下特点：
　　?近几年大部分欧洲国家也都出台了《信息自由法》，允许民众获取政府信息，但也允许政府机构拥有对信息的版权。因此如无政府授权，任何社会机构都不得利用政府信息进行商业性开发。
　　?许多欧洲国家都允许政府部门通过提供有偿信息服务来盈利，以弥补政府经费的不足，甚至有些国家还详细规定了各部门的“创收”比例(即信息盈利占部门支出的比例)。例如：葡萄牙政府在官方出版、统计等部门，设立了2/3的创收目标；瑞典地图部门的创收比例是68％，气象服务部门是42％；法国国家地图机构的创收比例是43％。
　　?在政府信息商业化领域，政府与商业机构开展了多种形式的合作，如政府信息工作外包、公私合营进行信息开发、政府向商业机构出售信息专营权等。
　　目前美国的政府信息资源开发利用水平远远高于包括欧洲国家在内的其他国家，这与美国采取的完全市场化模式是分不开的。因此从实际效果的角度来看，完全市场化模式更有利于促进政府信息资源的开发利用。
　　
　　5　我国政府信息商业化现状以及对策建议
　　
　　虽然以美国为代表的完全市场化模式是一种更有效率的政府信息商业化方案，但从上文也可以看出，许多社会经济制度跟美国相同的欧洲国家目前也并没有完全采用这种模式。这说明美国模式需要特定的背景与条件，其他国家未必能完全照搬，我们要根据中国的特点，逐渐建立符合我国国情的政府信息商业化体制。
　　
　　5.1　我国政府信息资源商业化开发状况
　　总体而言，我国的政府信息商业化仍处于较低水平，这主要表现在两方面：一是政府垄断信息资源的商业化开发；二是信息资源的开发利用水平低。
　　5.1.1　政府垄断式的商业化模式　我国的这种政府垄断模式具有以下特点：
　　?政府垄断大部分信息资源。虽然近几年我国的政府信息公开取得了许多进展，但那些具有较大经济价值的信息，常常被认为与所谓安全和机密问题相关，未被公开。
　　?政府拥有对信息资源的版权。与美国等国家不同，我国的版权法中并未将政府排除在外。
　　?政府垄断信息经营。目前我国政府信息资源的开发工作主要是由政府部门(及其下属事业单位)来完成的，形成了政府垄断经营的局面。
　　5.1.2　信息资源的开发利用水平低　垄断式的政府信息商业化模式，必然导致信息开发的低水平：
　　?只有少数信息被开发，许多有巨大价值的信息资源都被闲置起来。因为在政府垄断模式下，哪些信息可以被开发完全由政府决定。而在我国目前的体制下，政府机构在选择开发哪些信息时，考虑更多的是政治风险，而不是社会需求。
　　?信息的价值未得到充分发挥。要进行高质量的信息开发，既需要专业的信息挖掘技术，还需要行业背景知识以及市场把握能力，而目前我国的绝大多数政府机构既缺乏这方面的能力，也缺乏足够的动力。
　　
　　5.2　促进我国政府信息资源商业化开发利用的对策建议
　　从上述分析中可以看出，我国目前的这种政府垄断模式虽然有利于信息安全，但同时也导致了大量的信息闲置。这些闲置信息的价值将随着时间流逝迅速降低，造成巨大的社会经济浪费。
　　要避免这种浪费，我国应加快信息资源管理体制改革，建立一种既能保证信息安全又能发掘其经济潜力的新型机制，促进政府信息商业化。笔者认为，要实现这个目标，可以从两个方面着手：
　　5.2.1　对政府信息进行重新评估　要使以前封闭管理的政府信息资源变成一种经济资源，促进政府信息商业化，首先需要对政府信息资源进行评估，区分出可以公开的、可以商业化开发的和完全不能公开的内容，并分类进行处理：
　　?对于可以公开的信息，要切实按政府信息公开法规的要求向社会进行公开。
　　?对于必须完全保密的信息，政府要按《保密法》要求做好保密工作，并禁止任何部门和个人拿这些信息去谋利。
　　?对于介于上述两者之间、不能公开但可以商业化开发的信息，政府要建立能适应市场需求的新信息管理与运营体制，加快进行商业化开发，以挖掘其经济价值，满足社会需求。
　　5.2.2　逐步建立新的信息资源管理体制　建立信息资源管理体制有关多方的职责与利益，并不是一件容易的事情。从我国目前的实际情况来看，还不宜一下子放开，而宜采取一种渐进模式，逐步实现政府信息资源从封闭式管理到社会化运作的转型：
　　第一步，由隶属于各政府部门的信息机构(如信息中心)来承担该部门掌握的信息资源的开发。在机构运作之初，政府可投入一部分资金作为启动资金，以后该机构通过信息资源经营来获取后续发展资金。
　　第二步，在经营发展到一定阶段后，该机构应逐步转向市场化运作。信息机构与政府部门的关系也从以前的行政隶属关系转到商业合作关系，在政府部门提供的信息资源基础上，通过市场化运作方式，获取更大范围的信息。在这阶段，由于信息机构实质上是垄断经营，因此政府又必须对其经营活动(尤其是价格)进行适当的管制。
　　最终，待时机成熟之后，要逐步开放市场，引入竞争。通过建立政府信息运营机构的资质认定机制，实施适当的市场准入，以保证政府信息的安全并性，具有此资质的信息机构都可以从相应的政府部门获取信息资源，对其进行加工处理后为社会提供商业性服务；促进各机构之间的相互竞争，改变以前单个信息机构垄断经营的状况，为社会提供价廉质优的信息服务。

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