南非图书馆法发展研究|南非发展

　　[摘要]全面总结南非图书馆法发展历史，以1994年为分界线将其划分为两个阶段。详细介绍南非现行图书馆法的主要内容、特点和立法意史以及南非图书馆立法的三个特点――重视委员会的作用、赋予执法者一定的自主性和追求结果的可达成性；希望通过研究南非图书馆法的发展历史，对我国图书馆立法活动提供借鉴和启示。
　　[关键词]南非 图书馆法　历史
　　[分类号]G251.3
　　1　南非图书馆法的发展历史
　　
　　南非与图书馆有关的法律最早可以追溯到1913年，当时的《财政关系法》确定了在开普敦和比勒陀利亚的两个国家图书馆，并规定各省有发展地方公共图书馆的责任。此后南非相继颁布或修订了一系列的图书馆法律。以1994年南非废除种族隔离制度为界，其图书馆法的发展史可以分为两大阶段。
　　
　　1.1　1994年之前
　　1916年，《版权法》确定了南非的两个国家图书馆，使其获得缴送本权。1931年，《国家资助机构法》和1969年《文化机构法》确定了南非盲人图书馆。南非最早的专门图书馆法是1977年在特兰斯凯地区颁布的《特兰斯凯：国家图书馆服务法》。
　　此阶段南非在政治上实行种族隔离制度，各族群在地理上被强制分离，黑人都被按部族分属驱赶到10个黑人家园中。其中部分黑人家园在20世纪70年代独立成为国家，但由于不被世界承认，后又重新回归南非。此时期的图书馆法大都是在各个黑人家园中诞生的，其图书馆法名称一般会被冠以“国家”的字样。
　　1978年，黑人家园博普塔茨瓦纳首先颁布了《博普塔茨瓦纳国家图书馆服务法》，接着1980年在西斯凯颁布《西斯凯图书馆服务法》，在夸祖鲁颁布《夸祖鲁图书馆法》。1981年，在坎格瓦尼颁布《坎格瓦尼国家图书馆服务法》，在文达颁布《文达国家图书馆服务法》。1982年，在加赞库鲁颁布《加赞库鲁国家图书馆服务法》。1983年，在侉侉颁布《国家图书馆服务法》。1991年，在利波瓦颁布《利波瓦中央图书馆服务法》。
　　1982年，南非德兰士瓦省颁布了《德兰士瓦省图书馆及博物馆服务条例》。同年，还颁布了全国性的《出版物法定缴存法》。1985年，又颁布了《国家图书馆法》。种族歧视政策在此阶段的图书馆法中得到了明显体现，法律规定要为白种人和非白种人提供分隔而不相连的图书馆设施。
　　
　　1.2　1994年至今
　　1994年南非成立新政府，并颁布了历史上第一部体现种族平等的临时宪法，1996年5月，又通过了在临时宪法基础上起草的新宪法，彻底废除种族隔离制度。自此南非的国内环境发生根本变化，为适应社会发展，南非陆续颁布或修订了一些图书馆法律。本阶段所颁布的法律最重要的变化就是其内容消除了种族歧视现象。
　　国家层面上，1997年南非颁布新《法定缴存法》，1998年颁布《南非国家图书馆法》和《南非盲人图书馆法》，2001年颁布《国家图书馆信息服务理事会法》。省级层面上，自由州、林波波、东开普三个省分别于1999年、2001年、2003年颁布了自己的《图书馆与信息服务法》。
　　本阶段颁布的其他法律涉及图书馆问题的还有：1998年的《文化机构法》，其对公共图书馆有约束作用。1999年的《国家遗产委员会法》规定国家图书馆委员会的主席是国家遗产委员会的成员之一。2007年的《教育法修正案》规定公共学校的基础设施中必须包含图书馆。
　　此外，1994年南非对国家行政区划做了调整，全国被整合成9个省，各黑人家园也被划入不同的省，同时黑人家园中已有的图书馆法也交由其所在省管理。至今这些图书馆法仍有一部分在继续执行，但其中与当前法律冲突的部分已被修改或废除。
　　
　　2　南非现行的主要图书馆法
　　
　　2.1　国家层面的图书馆法
　　2.1.1　1997年的《法定缴存法》(Legal Deposit Act)为了保证图书馆及相关机构顺利履行保存国家文献遗产的职责，确保其能够获取南非出版和改编的文献，并对文献进行保存和编目以及提供获取政府信息的途径，南非政府颁布了《法定缴存法》。本法由15个条款组成，细目分别是：定义；文献信息缴存；费用；缴存时间；缴存的免除；法定缴存机构；法定缴存机构的职责；法定缴存委员会；违法处理；违法行为补救；权利委托；条例；本法对既成事实的约束；法律废除；简称与生效。
　　其主要内容如下：
　　?出版商需要将其出版的每一种文献(包含每一个版本或媒体)按照规定的复本数量、形式、品质呈缴指定的机构。除了政府出版物，呈缴的文献复本数不超过5个。出版商应按照法律规定向国家图书馆提供出版物的相关信息。以上行为所产生的费用由出版商承担。除特别规定外，出版商需要在文献出版后14天内呈缴文献和提供文献相关信息。如违反上述规定，可处以不超过2万兰特的罚金以及责令出版商在30日内补缴文献。如出版商30日后仍未补缴，可根据情况向出版商提起民事诉讼(第2-4条，第9-10条)。
　　本法还规定了各种可以免除缴存义务的情况，例如具有很高成本的特殊文献――它可能是独一无二的或是通过劳动密集型的方法制作的，这时可以申请免除缴存义务(第5条)。
　　?法定缴存机构有：城市图书馆服务(布隆方丹)、国会图书馆(开普敦)、纳塔尔社会图书馆(彼得马里茨堡)、国家图书馆(开普敦、比勒陀利亚)、国家电影视频与声音档案馆(比勒陀利亚，负责收集特殊文献)、其他由文化艺术与科学技术部部长(本节内简称部长)确定的机构。另外，部长需为每个省至少指定一个机构，以充当政府出版物的缴存机构(第6条)。
　　?成立法定缴存委员会，该委员会的根本目的是协调促进本法的实施。具体职责包括：向部长提出实施本法及制定执行细则的建议；协调各缴存机构的工作；建立子委员会或工作组；依据《公共实体法》有关条款向国会报告法定缴存机构的活动和财政事务。
　　委员会由以下人员组成：各缴存机构的领导、政府印刷事业的领导、所有省份的政府出版物缴存机构代表、两位出版业的代表。此外部长还可以为委员会任命4名以内(含)的额外成员，他们是相关当事方，其中包括图书馆信息服务的代表。委员会主席由部长在征求各利益方意见之后，从委员会成员中产生，任期3年(第8条)。
　　?本法的配套条例由部长制定，为了实现本法的目标，部长也可以制定其他必需的条例(第12条)。
　　本法采用“强制缴存”模式，对违法行为给予严厉制裁。它对出版物缴存活动的各环节都做出详细规定，还设立缴存委员会以推动法律的执行，这些都表明南非政府对出版物缴存活动的重视，也表达了南非政府保存国家文献遗产的决心，因为收集是文献保存的前提。
　　2.1.2 1998年的《南非国家图书馆法》(National library of South Africa Act) 《南非国家图书馆法》是 一部关于“南非国家图书馆”这一机构相关问题的专门法律，它的立法目的是为设立南非国家图书馆提供依据，指导国家图书馆完成收集、保存、提供利用国家文献遗产和提高国家文献遗产意识的工作。该法由4章18条正文组成，具体细目依次为：前言；第一章南非国家图书馆(包含3个条目：南非国家图书馆；国家图书馆的目的；国家图书馆的职能)；第二章行政条款(包含10个条目：国家图书馆的权利；国家图书馆委员会；委员会成员的职能与津贴；委员会会议；国家图书馆的雇员；国家图书馆的人员调入；国家图书馆的财产转入；文化艺术与科学技术部部长将特定财产转交图书馆；国家图书馆的财政；审计和年度报告)；第三章一般性规定(包含4个条目：条例；过渡性条款；法律的修订与废除；简称与生效日期)。
　　该法的主要内容有：
　　?规定南非国家图书馆(National Library of SouthAfrica)由之前的南非图书馆(south African Library，位于开普敦)和国家图书馆(State Library，位于比勒陀利-亚)合并而成(第2条)。
　　?国家图书馆要建立完整的文献馆藏，范围包括南非出版的或与南非有关的文献，南部非洲以及与南部非洲有关的出版和未出版文献。提供书目服务，国内和国际出版文献获取服务，参考咨询服务。充当国家典藏图书馆。促进文献遗产意识和信息意识(第4条)。
　　?国家图书馆是法人单位。它需要得到艺术文化和科学技术部部长(本节内简称部长)以及财政部部长的共同许可，才能出租出售或交换让渡其财产，借款。其申请贷款也需按有关法律提供担保(第5条)。
　　?国家图书馆的事务由部长任命的国家图书馆委员会负责。委员会的职责有：与部长磋商国家图书馆的政策，批准国家图书馆的预算和决算，为部长提供与图书馆有关事务的建议。委员会每年至少举行两次会议(第6-8条)。
　　?国家图书馆的职员由国家图书馆委员会任命，其中必须包括一名国家图书馆馆长。馆长负责国家图书馆的管理事务，并向委员会汇报工作。馆长同时也是会计主管，负责图书馆的资金和财产事务(第9条)。
　　?国家图书馆的资金来源于6个方面：国会拨款、借款、投资收益、捐赠、其他。委员会经过部长和财政部部长的共同批准，可以开展适度的投资活动。委员会要建立准备金制度，以备图书馆不时之需。每一个财政年度国家图书馆需要向部长提交未来三个财政年度的收入和支出计划，并获得其批准(第13条)。
　　?国家图书馆必须保持准确的资产和财务记录，其账目每年必须由总审计师进行审计。国家图书馆必须在上一财政年度结束后三个月内向部长提交由总审计师认可的财政报告，部长在收到报告后14天内必须交由国会讨论(第14条)。
　　?部长有权在以下方面制定配套条例：本法要求和许可的事务；图书馆招聘的不当行为和低效工作的调查；图书馆事务记录；财务报告的提交时间、形式和责任人；图书馆工作研究；专业咨询委员会的设立；其他。
　　为了处理违法或者不能遵守配套条例的行为，可以规定罚金和不超过1年的监禁(第15条)。
　　本法的颁布对确立南非国家图书馆的地位，提高其工作效率，改善其工作效果具有重要意义。尤其值得一提的是对于违法行为可给予刑事处罚，这将极大地改善本法的实施环境，使本法能够得到更好的落实。
　　2.1.3　1998年的《南非盲人图书馆法》(The South Af-rican Library for the Blind Act) 《南非盲人图书馆法》的框架与《南非国家图书馆法》完全相同，都由4章18条组成，并且其绝大部分条目的内容表述也与国家图书馆法完全一样，只不过将主语替换成“盲人图书馆”。不同点主要有以下3个方面：
　　?盲人图书馆的总部位于格雷厄姆斯敦，它的分部遍布南非全国(第2条)。
　　?设立盲人图书馆的目的是为南非盲人和其他不能使用印刷物的读者提供图书馆和信息服务(第3条)。
　　?盲人图书馆的职能有：为盲人和其他不能使用印刷物的读者收集合适的文献；恰当的记录馆藏，并提供书目服务；提供全国和国际范围的文献获取服务；协调与保存国家音频和盲文文献遗产；为读者制作特殊文献；制定特殊文献的标准；研究特殊文献的制作方法与技术；获取、制造和传播必要的技术，以使读者能够阅读、重播和复制特殊文献(第4条)。
　　虽然早在1931年的法律中已经确定设立盲人图书馆，但由于不是专门立法，其所发挥的作用有限。南非新政府为了保护盲人及其他残疾人士的权益，颁布专门法律，体现了人权的平等，有利于盲人图书馆高效开展工作，也有利于南非保护和开发特殊文献资源。
　　2.1.4　2001年的《国家图书馆信息服务理事会法》(National Council for Library and Information Services Act) 为了建立全国图书馆信息服务理事会，南非颁布了《国家图书馆信息服务理事会法》，本法由15个条款组成，依次是：定义；理事会的建立；理事会的目的；理事会的职能；理事会的组成；主席与副主席；提名程序；理事会成员的标准；理事会成员的任期与假期；理事会会议；理事会的委员会；秘书与职员；财政；年度报告；简称与生效日期。
　　本法主要内容有：
　　?理事会的设立目的：为文化艺术与科学技术部部长和教育部部长(本节内简称两部部长)提供图书馆信息服务相关事宜的建议，支持和促进国家各领域的发展，使每一个人能够以经济高效的方式获取所需信息(第3条)。
　　?理事会可在以下方面提出建议：图书馆信息服务的发展协调，合作促进；图书馆信息服务法规，资金分配政策、原则和标准。现有图书馆信息资源足够与否；图书馆信息服务教育与培训效果，服务重点；基础和实用识字、信息意识和阅读文化促进；新的信息与通信技术应用；其他必要的事宜(第4条)。
　　?理事会成员由两部部长磋商后，经提名程序任命，人数为16人，其中1人为主席。成员中3位分别由文化艺术与科学技术部、教育部和南非图书馆信息协会直接任命，还有1位是国家图书馆馆长。其余12名成员在全国范围内招募，并且不必具有公职，他们以兼职身份工作。
　　12名成员的提名程序：文化艺术与科学技术部部长首先通过政府公报发出邀请，广泛宣传，并接受申请。接着由部长任命的专门工作组从申请者中挑选出不超过15位的候选人，最后再从中确定12位正式人选(第5-7条)。
　　?理事会每年至少举行2次会议，主席可以召开特别会议(第10条)。
　　?理事会为了提高职能效率，可以在文化艺术与科学技术部部长的批准下，设立若干个委员会，包括常务委员会和工作组，并有权随时对其解散和重设。每个委员会或工作组的成员不超过7名。理事会需要为 每一个委员会或工作组指派主席，并为其工作表现负责。委员会或工作组每年至少举行1次会议(第11条)。
　　?执行本法案产生的费用和支出由国会拨款(第13条)。
　　?理事会每年要向两部部长提交活动报告，部长在收到报告后要尽快将其提交国会(第14条)。
　　颁布本法的直接目的是设立图书馆信息服务理事会，根本目的则是通过理事会的运作提高南非国家图书馆信息服务水平。它的实施能够帮助南非社会提高信息意识，改善国民在信息时代的生存能力，最终提高国家的竞争力。
　　
　　2.2　省级层面的图书馆法
　　自由州省是南非1994年新政之后最早颁布省图书馆法的，下面以该省的《图书馆与信息服务法》为例，来说明省级图书馆法的内容和特点。
　　本法依据宪法制定，共有16个条款，依次是：定义；应用；目标；责任议员的权利与职责；领导的职责；设立省级图书馆信息服务委员会；委员会办公室成员的任命与任期；委员会会议；委员会主席与副主席；委员会的子委员会；委员会的职责；协议；条例；权利委托；法律废除与衔接；简称。本法各条款内出现的“责任议员”是指：省执行委员会中负责图书馆信息服务法规的议员。“领导”是指：主管体育艺术文化与科学技术工作的领导。
　　本法的主要内容有：
　　?责任议员在考虑财政约束的前提下，建立、描绘和发展本省的图书馆信息服务。与省图书馆信息服务委员会协商后制定本省的图书馆信息服务政策，建立、维持和管理图书馆及其服务，关闭图书馆(第3-4条)。
　　?领导具有以下职责：为所有图书馆控制和描绘图书馆信息服务；提高图书馆委员会的作用；与责任议员和委员会协商后，实施省内和国内的图书馆政策；为责任议员提供图书馆发展建议(第5条)。
　　?建立省级图书馆信息服务委员会，委员会的成员及主席由责任议员任命。副主席则在委员会第一次会议中选出(6-9条)。委员会可以任命一至数个子委员会辅助其履行职责(第10条)。其职责主要有：向责任议员提出图书馆信息服务方面以及本委员会相关问题的建议；纠正过去图书馆服务中的歧视条款；监督本省图书馆信息与技术服务；每年为自己的活动制定预算，并提供账簿供审计长审计；提交年度报告；(第11条)。
　　?本法的配套条例必须由责任议员制定，除此之外，责任议员可以将他的任何权利或职责授权给领导。领导在获得责任议员的许可后，也可以将这些权利或职责进一步授权给本省的图书馆信息技术服务机构的成员。此外，为了更好地实施本法，责任议员还可与其他政府部门、非政府组织或其他人签订某些协议(第12-14条)。
　　从以上的内容可以看出，省的图书馆信息服务工作由三方(责任议员、领导和委员会)共同负责与管理，他们既各有分工，又紧密配合。这种多方责任体制有利于决策合理化，也有利于执行高效化。
　　
　　3　南非图书馆法的立法特点
　　
　　新宪法规定南非施行中央、省、地方三级政权体制，并给予各省制定地方性法律直至省宪的权利。基于此，南非在宪法中确定了国家的图书信息服务框架，即：要求“国家图书馆之外的图书馆”专属于地方政府法规的管辖。因此，建立图书信息服务的法律框架是地方政府的责任。这一原则明确了中央政府和地方政府在图书馆立法方面的责任，有利于图书馆立法活动的顺利进行。
　　分析现行的图书馆法律，可以发现其在制定过程中有以下3个共同点。
　　?重视委员会的作用。当前所有的图书馆法律都要求设立相应的委员会，委员会在法律的实施、完善等方面具有重要作用。它的设立使法律的执行变得高效，还能及时向有关方面提供反馈信息，为图书馆信息服务的发展和相关法律政策的制定提供决策依据。
　　?赋予执法者一定的自主性。当前法律中的诸条款在进行表述的时候，常常是一种方向性的规定，之后要求相关责任方根据这个方向再制定相应的配套条例。这一点从每部法律要求相关责任人制定配套条例中便可看出。这种做法使执法者能够便宜行事，根据环境的变化发展在一定原则内做出调整，更有利于法律的贯彻执行。
　　?追求结果的可达成性。为使法律得到切实执行并取得预期效果，一种做法就是给予违法行为一定的惩罚，惩罚措施可以提高违法成本，使违法行为发生的概率降低。《南非国家图书馆法》、《南非盲人图书馆法》和《法定缴存法》中都有惩罚措施，包括罚金或监禁。这些措施对提高相应法律的执行效率具有积极意义。

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