论政府信息开发利用的商业模式 全世界最好的商业模式金字塔模式

　　[摘要]国际上政府信息开发利用的商业模式主要有两种：政府部门主导型和私营部门主导型。私营部门主导型比政府部门主导型更有利于政府信息的开发利用。我国政府信息开发利用应采取私营部门主导型。私营部门主导型在我国的建立离不开政府信息公开法、著作权法、反不正当竞争法、反垄断法、政府信息开发利用法的修改或制定。
　　[关键词]政府信息　商业模式　信息公开　反不正当竞争　反垄断
　　[分类号]D035.1
　　
　　信息化技术的普及应用和政府信息资源的丰富提升了政府信息的价值。政府信息的开发利用问题因此不容忽视。从国际上来看，通常有两种政府信息开发利用的商业模式：一种是政府部门主导型；另外一种是私营部门主导型。前者以欧盟为代表；后者的典型代表则为美国。这两种政府信息开发利用的商业模式是否有优劣之分?我国未来应该采用哪种商业模式，以便促使政府信息的最大化开发利用，为我国的信息化建设服务?本文试图对这两类商业模式进行初步分析，供大家评介。
　　
　　1　政府部门主导型
　　
　　政府部门主导型可以分为政府部门包揽型和政府部门分包型。前者是政府部门全部承担政府信息的增值性开发利用服务。后者同样还是政府部门唱主角，只不过将其中的一小部分业务交给私营部门完成，最终向社会提供成品的还是政府部门自身。这两种类型都有一个显著特征，那就是政府部门在政府信息开发利用方面占主导地位。政府部门主导型存在于欧盟诸多国家。
　　
　　1.1　政府部门主导型的主要特征
　　政府部门主导型的主要特征可以从政府信息公开、政府信息的版权、政府信息开发利用领域的竞争三个角度进行论述。
　　1.1.1　政府信息公开政府信息能否公开，能否便捷公开和低成本公开等都会直接对政府信息后续的开发利用产生影响。政府部门主导型的国家在政府信息公开方面往往会设置各种障碍，从而达到拒绝或拖延公开可供私营部门开发利用的政府信息。其中最为典型的手段就是对可供开发利用的政府信息收取超过成本之外的高额费用。欧盟2003年颁布的《公共部门信息再使用指令》第十四条明确提出政府部门可以收取除了信息提供成本之外的一定数额的增值费用。该增值费用除了能够弥补政府在信息资源开发方面的开支外，还可以给政府创造收益。
　　另外，政府信息公开法过度依赖依申请公开或被动公开，而不是主动公开的方式。这使得政府信息公开目录和指南等都无法由政府部门主动向社会发布，从而导致私营部门无法得知政府部门掌握何信息以及政府信息存储于何部门等基本信息。因为政府没有主动公开的义务，所以其向社会主动公开的信息量非常有限。这大大限制了政府信息开发利用主体的获取量和水平。
　　1.1.2　政府信息的版权保护政府部门主导型国家的一个显著特征就是政府信息受到版权法的严格保护。欧盟许多国家的版权法都明确规定政府或皇家对政府信息拥有版权，未经许可不得擅自使用。政府信息的版权保护所带来的对政府信息开发利用的消极影响就是政府部门可以通过版权许可使用合同对政府信息的再使用进行一些正当或非正当的限制，如地域范围、许可权利的专有性、许可使用的形式等。
　　1.1.3　政府信息开发利用主体之间的竞争问题　政府主导型国家由于政府部门也可直接提供经加工后增值的信息产品，不可避免地产生政府部门和私营部门之间在提供信息产品上的竞争问题。如何确保政府部门和私营部门之间在提供信息产品方面的公平竞争，以及如何避免政府部门在提供信息产品上的垄断都成为了不可回避的问题。
　　首先，政府部门在信息资源拥有上的垄断地位，可能造成对私营部门竞争上的不利以及信息产品使用者的利益损害等弊端。私营部门则天然地处于劣势。它们无法获取与政府部门相同质量的政府信息。政府部门还有即时获取政务资源的优势，但私营部门却没有。这无疑影响到了私营部门所提供给市场使用的政府信息增值产品的质量。
　　其次，政府部门可向私营部门高价收取政府信息提供费用，但其自身却只需支付小部分费用甚至不支付任何费用。政府部门可以通过不区分公共信息和商业信息，对私营部门一并征收同等费用，进而增加了私营部门获取政府信息的成本。
　　再次，政府部门可以通过许可合同，对私营部门的开发利用从地域、权利和时间等方面进行限制，以便稳固其在政府信息开发利用市场的优势地位。所有这一切都可能造成竞争不公，也会打击私营部门进入政府信息开发利用市场的信心以及积极性。
　　最后是政府信息的提供质量问题。信息技术的广泛运用意味着除私营部门外，政府自身也有能力向社会提供增值产品。但是，政府并不能统揽所有增值产品的提供，也不太可能提供所有的合乎客户需求的增值产品。毕竟政府部门的核心职能并不在此。另外，一般认为，信息公开法律只要求行政机关有提供信息的义务，但无加工、整理、创造信息的义务。这种以政府为核心的信息提供方式和私营部门以客户为核心的方式自然会影响到信息增值产品的质量。
　　
　　1.2　政府部门主导型的弊端
　　欧盟国家的政府部门主导型的做法遭到各种质疑。诸多学者认为政府部门主导型是阻碍欧盟信息开发利用的绊脚石，并且也是其市场远远落后于美国的主要症结。政府部门主导型的弊端主要体现在如下三方面：①政府部门主导型的做法从短期来看似乎弥补了政府部门的资金紧缺，但是这种做法并不利于一个产业的长远发展，也不利于宏观经济效益的提升。②政府部门主导型做法从帐面上来看，相关政府部门似乎有所收益，但是其中的一些收益却是来自采购信息增值产品的其他政府部门所支付的公共资金，这无异于左口袋出右口袋进，实际总额并没有增长。③政府部门主导型做法阻碍了私营部门的积极参与。毫无疑问，没有私营部门的积极参与，政府部门由于其功能定位和惯性思维，永远不可能向社会提供所有的客户化产品，从而满足各种客户的不同需求。
　　
　　2　私营部门主导型
　　
　　私营部门主导型可以划分为公私部门合作型和私营部门包揽型两种：①前者基于专业上和技术上的要求等，政府部门与私营部门相互合作，共同完成政府信息资源的开发利用；②后者完全由私营部门自主进行开发利用，政府部门不再介入该商业领域。私营部门主导型最典型的例子是美国。政府和商业部门的职责界定明确，政府不从事与增值服务相关的活动，而只从事一些信息资源的原始积累和其他非赢利性开发利用，所有商业服务都交给私营部门完成。
　　
　　2.1　私营部门主导型的主要特征
　　私营部门主导型与政府部门主导型相比，主要在政府信息公开、版权和竞争三方面存在区别。
　　2.1.1　政府信息公开　私营部门主导型国家在政府信息公开方面兼顾主动和被动公开两个方面。如美国1996年修改后的《信息公开法》第552条a款1项和2项明确要求政府部门不仅主动公开涉及其结构、职能和办事程序等信息，而且还要主动公开涉及公共利益 的信息。该法第552条a款2项还要求政府部门主动公开那些依据信息本身或已经向申请人公开过的，而且将来可能会成为其他申请人的申请对象的政府信息。实践中，就是对于那些三次以上申请都涉及同一信息的信息主动公开。主动公开和依申请公开两套信息公开机制完善了私营部门获取政府信息的途径。
　　在政府信息提供方面，确立了成本收费原则。政府信息的定价问题直接影响到其社会化增值开发利用的成本。美国《信息公开法》第552条a款4项和《文书工作缩减法》第3506条d款4项规定政府对其拥有的信息资源的价格收取不得超过提供信息的花费。这包括搜索信息、复制、打印、递送信息所直接产生的费用，从而排除了按照所提供信息的经济价值收取费用的可能。
　　另外还有政府信息获取的便捷性原则。美国《信息公开法》第552条a款3项将信息获取的文件格式的选择权赋予了公众。公众可以根据自身的需求，在政府力所能及的范围内，自由选择提供信息的格式，如电子文本还是纸质文本。相对纸质文本而言，电子文本更有利于增值开发利用。
　　2.1.2　政府信息无版权原则　美国《版权法》第105条明确禁止任何联邦政府对其所拥有的政务资源设定版权，该项规定使得试图通过版权保护阻碍政府信息获取的企图落空。这也使得任何人都可以以任何形式复制政府信息并以市场价格予以出售。当然，版权豁免规定只适用于联邦政府，对于州政府并不适用。各州可对其所拥有的政务资源采取版权保护，并限制再次使用。
　　2.1.3　政府信息开发利用方面的竞争禁止　除了要求政府部门只能按照成本收取提供信息的费用外，美国《文书工作缩减法》第3506条d款4项还设定了其他三项政府部门信息开发利用的禁止行为。一是禁止政府部门建立任何排他的、限制性的或其他阻止公众及时和平等获取政府信息的政策安排。这项禁止是为防范政府部门可能滥用信息垄断地位而设立。二是禁止政府部门限制或管制私营机构使用、再使用或出售所获取的政府信息。三是禁止政府部门向私营机构征收再使用或销售的许可费用。这些禁止性规定是为防止政府部门在不能主张版权保护的情况下，采取其他类似版权保护的措施阻碍私营部门对可增值开发的政府信息的获取。这些规定也将政府部门从政府信息开发利用市场上隔离出去。
　　
　　2.2　私营部门主导型的优点
　　私营部门主导型存在诸多优越性。首先是该类型有利于公平竞争，避免政府部门垄断信息。例如，政府部门可以通过不计成本或模糊成本的方式达到阻碍私营部门进入政府信息开发利用市场的目的。对政府信息的垄断问题由于政府部门不得介入该商业领域而得以避免。
　　其次是该类型打消了政府部门通过版权进行的不合理限制，如限制政府信息的使用权利、范围、时间和方式等。所有意图通过版权来限制私营部门开发利用政府信息的做法都因政府部门无权对其所拥有的政府信息享有版权的规定而得以禁止。
　　再次是该类型可以鼓励私营部门之间在政府信息开发利用领域的竞争。政府部门不得对政府信息的再次使用进行任何限制。任何私营部门都可以不受歧视地享有获取政府信息并进行开发利用的权利。这无疑给政府信息开发利用注入了一针强心剂。
　　最后是该类型所产生的宏观经济效应。从长远角度来看，私营部门主导型可以增加就业机会和国家税收。正因为此，美国政府信息开发利用产业对美国经济贡献很大。2000年的一项调查发现，欧盟整个政府信息产业的价值为68亿欧元，而同期美国政府信息产业的价值却达到7500亿欧元。如此巨大的差距唤起了欧盟对政府信息重要性的重新认识。
　　
　　3　我国未来政府信息开发利用商业模式的初步设想
　　
　　我国信息技术的发展和电子政务建设的逐步深入使得信息可以与其载体分离并得以低成本地广泛传播、转让和使用。政府信息的商业价值因此也日益凸显。同时，信息产品对国民经济的贡献也十分突出。政府作为最大的信息拥有者，掌握了社会80％以上的政府信息，是政府信息开发利用市场不可缺少的力量。为了开发利用政府信息，我国有必要借鉴国外经验，建立一套适合我国政府信息开发利用的最佳机制。我国信息化战略的确立决定了我国应采用私营部门主导型。为确立私营部门主导型，我国政府应从如下四个领域规范政府信息开发利用市场。
　　
　　3.1　信息公开法的出台
　　虽然我国已经于2007年颁布、2008年实施了《政府信息公开条例》，但是法律，而不是行政法规，是最终立法目标。信息公开法是政府信息社会化增值开发利用的前提和基础。只有有了信息公开法，增值开发利用的主体权利才会因为有了主动公开和依申请公开制度的保障而不会得到不该有的歧视，收费、信息提供的方式等问题也能够有法律保障而使得增值开发利用的障碍得到消除。另外，还可以有效解决法律之间的冲突问题，从而提升政府信息公开化程度。当然不可否认，我国《政府信息公开条例》在促进政府信息开发利用方面有一些积极作用。
　　
　　3.2　版权法的修改
　　从短期来讲，要尽量减少版权限制所带来的负面影响；从长期来看，应该修改《著作权法》，扩大政府信息不予版权保护的范围甚至取消政府信息的版权保护。依据我国《著作权法》第五条规定，除了法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，官方正式译文，时事新闻，历法、通用数表、通用表格和公式不得有版权限制外，其他政府信息都可能成为版权保护的客体。于是，政府机构可能会出于本部门的利益考虑，行使一些版权方面的合法限制。例如，通过签订著作权许可使用合同限制政府信息使用的地域范围和期间、授予许可使用权的专有性以及征收高额信息提供费用等。这些规定虽然合法，但是并对政府信息增值开发利用无益。
　　
　　3.3　竞争法的完善
　　我国需要弥补政府信息领域在不正当竞争或者垄断规制等法律规定方面的空白。行政垄断虽然在我国《反不正当竞争法》和《反垄断法》中有所规定，但是这些法律中的行政垄断主体，即各级政府部门，并不被视为市场竞争主体的一方，而是被视为拥有市场干预力量的一方，从而未对其经济活动进行规制。这些法律忽略了政府自身也可成为增值开发利用的主体，直接参与到市场竞争中去的可能。如何确保政府和其他市场主体在向社会提供增值产品上公平竞争就成为不得不思考的重要问题。这是因为政府部门可以通过一味地降低成本或者抬高信息提供费用，排挤私营机构进入到政府信息增值开发利用市场。另外，政府部门也可利用其对政府信息的垄断优势，阻止私营机构获取与其相同质量的原始政府信息。政府部门还可利用即时获取政务资源的优势，在向市场提供信息资源的时候抢占先机。政府部门还可通过许可合同，对私营部门的开发利用进行限制，而其自身却不受任何限制。这一切都会造成不公平竞争或垄断问题。要解决这些问题，就必须修改我国目前的竞争法律。
　　
　　3.4　政府信息开发利用法的出台
　　我国可以通过制定单行法，如政府信息开发利用法，明确政府部门和私营部门对于开发信息资源的界限，并且明确规定政府部门不得对私营部门的再次使用或开发利用进行任何类似版权保护方面的限制，如通过签订排他性合同从而造成对私营部门在政府信息获取上的歧视，限制私营机构使用、再使用或出售所获取的政府信息以及向私营机构征收再使用或销售的许可费用。在信息资源开发利用法中，应明确规定政府机构不得直接参与市场竞争，以免政府机构由于垄断政府信息资源而排挤或者区别对待不同的商业机构。此外应规定政府机构应向社会提供同等质量的信息资源；政府机构应通过事先公布信息资源更新和收集通知，方便私营机构及时获取相关资源。

相关热词搜索：开发利用 商业模式 政府 论政府信息开发利用的商业模式 企业到政府商业模式 政府对个人的商业模式