农业水价改革中的悖论:农业水价改革实施

　　由于经济高速增长，煤、电、油、运、水等资源全面紧张，为了用节约来缓解资源紧张，2005年国家将全面引入价格机制抑制需求、促进节约。而于2001年就已经开始的农业水价改革――即改灌溉用水按亩收费为按方收费，无疑成为这次大规模价格改革的先导。而水价改革产生的矛盾也提前暴露了几年，并受到颇多指责。但很多观点实际似是而非，现将反对水价改革的理由逐一梳理如下，以使人们认清――“将水价改革进行到底，才是落实科学发展观的唯一选择。”
　　
　　靠觉悟也能节水？
　　
　　一些农村地区的基层干部、甚至一些业内人士都有这样的观点，认为随着农村灌溉节水技术的推广，加上农民觉悟的提高，意识到过分的大水漫灌，将降低农作物的积温，进而影响粮食的产量和质量，那么农民就会主动节水。因此，不用水价改革甚至取消农业用水收费，农民靠觉悟也能节水。
　　但事实上，在水价改革之前，农村大水漫灌的情况可谓家常便饭，这是不争的事实。而据黑龙江省庆安县水务局副局长白建学在该县和平灌区的调查，尽管目前已经实行了按方收费，农民用水有所节制，但是因为改革不到位(收费未达到成本水价)，水价依然较低，而且设在干渠和支渠之间的计量口以下平均还有200多户农民，农民仍不会为另外200多家的利益，非常尽力去节水。所以，空谈觉悟显然是自欺欺人。
　　而促使农民节水的直接动因，只有当水价高到让农民心疼，心疼到他足以树立起节水观念，并且节水能为其带来实际收益时，作为精于计算的经济人，一条支渠内的农民才会互相监督节水，不仅不让大水漫灌自己家的稻田，也会尽力去避免水在灌溉后的浪费。
　　但是在各级政策制定者中，对于农民是否真的会算账，是不是称职的经济人，存在着普遍的怀疑。而舒尔茨在1979年获得诺贝尔经济学奖时的演讲中明确指出，全世界的农民在权衡成本、收益和风险时，心中都会有一本账。在闭塞的、孤立的、分散的范围以内，他们都是精打细算的“经济人”。尽管农民因接受教育、健康和经验不同，观察、理解以及对新信息的反应能力也有所不同，但他们具有关键的一种天赋，即企业家精神。
　　而从我国的情况看，农民也一定是合格的经济人。如取消农业税后，出现全国性的农民要地种的风潮，证明农民是称职的经济人。部分农民过去之所以放弃了土地承包权，主要因征收农业税以及所带来的诸多搭车收费，如乡统筹、村提留等，使种地农民计算出，从事这种靠天吃饭的风险产业，稍有不慎就可能赔进去。农民在二轮土地承包中放弃承包权甚至“抛荒”，就是“经济人”的自然反应。
　　“农民种苞米，就是锻炼身体，忙活了一夏天，还要搭上一套运动服”，就是粮价低且征收农业税等杂费时，东北农村的真实写照。而如今种地不仅免税还有补贴，农民想要回应有的土地承包权，同样是“经济人”的本能追求。
　　之所以总有人怀疑农民这种经济人的本能，替农民操多余之心，说到底是某些既得利益集团和个人痴迷于“利用行政权力大搞集体经济”。长期以来，在“农用土地归集体所有”这种不甚明晰的产权形式之下，村级干部以“经营者”的姿态和身份深度介入集体经济，实在是太有利可图了，即使负债也在所不惜，而这正是目前村级外债普遍巨大的主要原因之一。
　　如今一些乡村政权仍然像在50年代初那样，处于“分田分地真忙”的状态，在“壮大集体经济”的幌子下，这只“闲不下来的手”继续从事、干预微观经济活动，包括土地发包。长此以往，难以想象如何建设服务型政府。
　　所以，“靠觉悟也能节水”，幻想着朴实的农民一定能有高尚的节水觉悟，显然是自欺欺人，对管理层来说是不了解下情，或是有别的寻租企图。
　　
　　水价已达到农民承受的极限
　　
　　随着2004年国家在黑龙江、吉林等省份取消农业税，加上自2003年开始的农村税费改革，逐渐取消了乡统筹、村提留等各项针对农民的收费。这些变化，使水田区的灌溉水费，从过去涉农收费中位居的第四五位，突然跃居到第一位，成为农村当下的焦点问题。
　　“农民是弱势群体、农业是弱质产业。”不仅社会媒体、物价和水利部门的内部刊物，甚至全社会，都在关注三农问题的大背景下，发表着类似对农民深表同情的观点。“水价已达到农民承受极限”的判词也颇有市场。
　　然而这并非事实，更无助于节水，无助于优化配置水资源后更大范围地造福农民。据黑龙江省农田水利管理总站一负责人介绍，2004年全省水田收入最低都在每亩500元以上。而来自该省木兰县香磨山灌区的数据，该灌区有14万亩水田，2004年平均每亩纯收入达650元左右，而每亩水费支出为30元，仅占4．6％。所以面对这样低的水费支出，“水价已达到农民承受的极限”，从何谈起?
　　尽管农民普遍认为，过去建设灌溉工程时，自己或父辈都曾出工出力，灌溉工程中凝结着灌区农民的物化劳动。今天用水是应该的，如今连农业税都不收了，为什么还要收灌溉水费?但是从更深层次看，农民心理的失衡其实并非缘起于收水费。
　　财政部[1994]财农字第397号文件曾明确规定，“对由国家投资、群众投工投料兴建、现由水利部门管理的，1994年3月31日以前兴建的水利、水电工程，其形成的资产，全部界定为国有资产。”该文紧接着又指出，“对以后新建工程，其形成的资产，国家投资部分应属国有资产，群众投工投料形成资产部分，应属群众投劳折资资产。此项资产经法定程序核实后，按投资主体计人有关资本金。”
　　显然，1994年以前农民的投入，靠一纸文件就一笔勾销，农民已经不舒心了，而1994年以后建设的灌溉工程，包括已有工程的渠道清淤等，仍存在着农民用“两工”和“一事一议”形成的大量投劳。这些才是农民不肯足额交纳水费进而要求取消水费的真实背景。
　　因此，“水价已达到农民承受的极限”的说法，只代表农民对过去产权不清的不满，和农业税取消后的心理躁动，是农民心理失衡而非客观事实，不能说只占纯收入4．6％的水费，就已经达到了农民承受的极限。
　　当我们不再轻言让农民靠觉悟节水或水价已到极限，呼吁用价格机制来促进农民节水的同时，当然还应该考虑到农民的不满，给农民以能平抑心理失衡的补偿。具体的建议就是：按亩给农民以合理补偿。否则，大水漫灌等浪费水资源的行为将再度盛行。
　　
　　水价改革应循序渐进？
　　
　　按照2001年原国家计委“关于改革农业用水价格有关问题的意见”的要求，农业水价改革要“小幅微调、原则上在3年内分步调整到供水成本水平”。这样做的目的，是在“充分考虑农民的实际承受能力”的前提下，不让改革一 步到位，即暂缓将水价提高到成本水价(因为之前没有解决计量问题，黑龙江是2004年才开始对灌溉用水实行按方收费，并且同样规定3年调整到位。
　　这种渐进式水价改革貌似兼顾了农民的利益，实际上却给困难重重的水价改革，带来了新的困难。在我们力图用市场经济的价格机制来推动节约用水的同时，也埋下了用非市场经济的“一事一议”手段，来调整灌区与农民之间经济关系的伏笔。
　　从《黑龙江省水利工程供水价格核算规定》中了解到，农业灌溉水费的成本水价中，包含着支渠以上正常的渠道清淤费。也就是说，灌溉水价达到成本水价后，每个灌区支渠以上的清淤工作，就自然应该由供水单位来负责；而支渠以下的部分，理所当然由稻农负责。
　　但黑龙江省目前水价改革试点的灌区，均没有达到成本水价，使灌区干渠的清淤和维修等，被迫沿用计划经济时代的老办法――动员农民出工，并在具体实践中采用“一事一议”。
　　这使我们看到，在由计划经济向市场经济的转型期，水价改革也与其它改革一样，充满着悖论和矛盾。政府既要用市场手段去配置资源、促进节约，又要用计划经济时代的手段让农民出工。而绝大多数农民并不清楚水价没有达到成本水价的含义，只知道水是商品，既然自己已经按计量口流出的水量交了水费，凭什么还要出工为计量口以上的干渠清淤?这是一手钱、一手货的市场经济吗?
　　按照国际货币基金组织亚太部中国项目负责人埃斯瓦尔?普拉萨德的观点，过去的“渐进”方式已经难以应付中国经济面临的多种挑战，这句话同样适用于水价改革。如今黑龙江省不仅面临灌区清淤和渠道维修难的现况，而且农民就灌溉水费纠纷和出工问题，频频向各级物价、水利、农业部门和媒体上访、投诉。
　　既然“灌区达到了成本水价后，可以彻底解决灌区与农民在清淤等问题上的纠纷，灌区自应承担支渠以上的清淤和工程养护”，那何苦把简单的事情复杂化?而从目前这个“说不清的水价”到成本水价，每亩水田仅相差十几元，却给方方面面制造了很多烦恼。如果政府真想保护农民利益，完全可以在给农民的直补中，加上十几元钱的水价补贴，何必既让大家不痛快且上访不断，又让有关部门剪不断、理还乱?
　　用价格机制把复杂的事情简单化，不仅是优化配置资源、节约资源的有效途径，更是化解上访多、办事效率低下的关键所在。
　　
　　一事一议也能成功？
　　
　　在农业水价改革的有关文件中，我们多次看到如下文字：“由于此水价没有达到成本水价，用水户应承担必要的渠系工程维修和养护任务。”可见，尽管我们早已明确了市场化取向的改革目标，但为了“渐进”，就是要留下一个有浓厚计划经济色彩的“小尾巴”。这个“小尾巴”在农业水价改革中的体现，就是用“一事一议”来解决水价没到位的问题。尽管水价没到位带来了诸多麻烦，却有人仍然坚称“一事一议也能成功”。但在有关部门走访很多省份进行水价改革的专项调研时，却没能找到一个“一事一议”的成功范例。据黑龙江省水利厅负责政策研究的房建处长介绍：“设置一事一议的初衷，就是要用农民民主的方式，来确定农村公益性事务的经济支出。它作为非常难组织的公益性经济行为，是现阶段没有更好办法情况下的权宜之计。”事实上，“一事一议”的确是一种很难操作的非市场经济行为，是价格机制还没有发挥作用的表现，其本质就是否定农民的经济人本性。倘若该项政策真能成功，有关部门也就不用出台“用奖励资金，以推动‘一事一议’真正落实”的文件了。于是公益性的一事一议正在陷入如下怪圈：普遍难以议成，勉强议成后农民普遍出工不出力，于是乡村政权想将“出工”改为“出钱”来提高效率，而一旦出钱就难免导致腐败，进而使一事二议陷入更大困境。事实上，东北城郊的农民在若干年前，就已经很少出义务工了，在那里出工就要给钱，而不论用工的是政府还是个人，甚至连“帮乡亲挖坟坑”这类传统，都已经变成了现金交易。过去笼罩在农民之间、乡亲之间表面上的温情服从，既有在生产力水平低下时的相互依存以抗御灾害，也有来自农村强势阶层对弱者。群体的欺压关系。随着农民流动、迁徙的频率越来越高，这些关系正在因市场经济在农村的深入，而被逐渐瓦解。所以不难预见，“一事一议”退出农业灌溉水费体系乃至淡出所有涉农领域，将是历史的必然。因为在目前水费征收体系中的“一事一议”，不仅仍有政府强迫农民出工的影子，还有把农民当作非理性经济人的潜意识，既不符合等价交换的市场法则，也是对个体农民意愿和选择的不尊重，含有强买强卖的成分，是反市场经济、以多数人的名义伤害少数人权益的举措。经济活动不应像选举政治一样，仅仅尊从多数人的选择，经济活动的最佳状态，应该是让每个个体在市场经济的博弈中，实现自身利益的最大化，进而实现全社会财富的最大化。这是实现富国富民的唯一途径。据水利部财务经济司价格处处长黄秋洪介绍：任何一个国家的农业用水，都很难由分散的一家一户来完成，即便他们那里的产权明晰且每户的耕作面积很大。而国外成功的灌区管理模式是，通过成立农民用水者协会或农协这类农民自治组织，以民主决议的方式规定其章程和决策机制，从而使灌区的维修养护制度化，也就无需“一事一议”了。而我国目前灌区之难还体现在，灌区管理部门的人浮于事和机构臃肿，而且这种势头正无法阻止地愈演愈烈。仅几十个人就能正常运行的灌区，在已经100多人的情况下，每年还要按政策接收人，这样的灌区长期拖欠工资并迟早被拖垮也是在所难免的。目前，在我国农村实行的“一事一议”已经困难重重，它所涉及的教育、交通等项目，正在逐渐按照公益性和非公益性分开。属公益性的义务教育和通乡公路建设等，正随着各级公共财政财力的增加而由政府负担。而包括灌溉水费在内的农田水利建设和防汛抗旱等的“一事一议”，也到了明晰产权、界定公益性和非公益性，进而重新决策以适应市场经济新格局的时候了。
　　
　　水价改革伤害了农民利益？
　　
　　在水价改革调研组走过的灌区中，有相当比例的农民反映，在灌溉水费由按亩改为按方后，水价普遍上涨，降价的基本没有，上涨幅度在1／3左右。而到媒体和各级涉农部门如减轻农民负担办公室去投诉和反对水价改革的大有人在。投诉的焦点，就是水价改革伤害了农民利益。真实情况如何呢?
　　以庆安县和平灌区为例，一个灌区基本可分为上下游两部分，由于上游一直水丰，过去的大水漫灌使他们既能享受低价水又不担心干旱，使灌区上游和水价改革前相比，农民的水费支出肯定是增加了。
　　当由于地理位置和水价等原因造成了灌区上游大量浪费水资源时，和平灌区下游还有1万多亩水田，在那里嗷嗷待哺，依靠井灌在勉强地种植水稻。这些稻农不仅要承受井灌稻产量低和米质差带来的损失；更重要的是，井灌水田仅抽水每亩成本就达60多元，加上打井的折旧，其灌溉水费的价格就将更高。而灌区供水每亩成本才仅仅20多元。另外，和平灌区周边还有近2万亩适宜水稻种植的旱田，因为灌溉不足，才没有改成每亩收益多达3倍的水稻田。
　　而进行水价改革的目的，就是用价格机制去促进节约用水，以便把有限的水资源优化配置后，造福更多的农民。比如过去只能灌溉10亩水田的水量，水价改革后可能灌溉12亩。因此，只有彻底地用价格杠杆促进节水，才能使更大范围的农民因种植水稻而获益。所以应辨证看待水价改革所带来的部分灌区的部分渠系的提价，让农民整体增收，才是政府理应追求的终极目标。片面认为“水价改革伤害了农民利益”反而掩盖了事情真相。
　　检验水价改革是否成功的关键，是我们能否按照价格机制，，将农业生产中“水”这个重要生产要素尽可能地优化配置，以此来落实中央一号文件中“提高农业综合生产能力”的要求。因为中外的粮食生产，都离不开水资源这个最具刚性的“硬约束”。而“对于原来近乎免费的公共资源，如水资源，在市场价格寻找过程中基本将以涨价为主”也是一个不争的趋势，高水价对抑制掠夺式使用水资源的作用将不容忽视。
　　剩下的工作正如前述，涨价后要给农民以合理的补偿。同时，要用制度管好供水单位的涨价所得。另外要进一步明确农民与供水单位的契约关系，提高供水保障率，尽可能地满足灌区下游农民的灌溉需求。总之，让过去的“水利为农业服务”、尤其是“无偿服务”成为历史。“你用水我收费”，这种冷冰冰的商业原则才是市场经济下最优配置水资源的方式，才能最终造福更多农民。
　　启动不久的水价改革，如不至胎死腹中，还需要有关各方及全社会的理性观察，并加速产权明晰和水管单位的改革，以及加强公共财政对计量设施等的投入。这样，价格机制才能有效发挥促进节水和优化配置水资源的功能，进而造福农民和全社会。

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