残疾人保障法【李志岐：让《残疾人保障法》更有保障】

　　摄影／本刊记者 路斐斐 　　 　　2008年的早春二月，乍暖还寒。2月26日，一部和8300万残疾人的权利、生活密切相关的法律修订草案被首次提请全国人大常委会审议，它就是《中华人民共和国残疾人保障法（修订草案）》，草案进一步明确了残疾人参与国家和社会事务的权利。
　　
　　时光荏苒，回望上个世纪八十年代残疾人事业从有立法动议到九十年代的立法完成并在全国人大通过，再到今天对法律文本的再次修订，我们可以感受到残疾人权益的法律保护力度随着法律文本的不断完善而加强。
　　
　　追溯历史感喟现实的最好方式就是找到历史事件的见证者、亲历者。在《残疾人保障法》重新被修订的日子里，我们走进了当年《残疾人保障法》的起草成员、中国残联原发展部副主任李志岐的家里，听他讲述我国残疾人事业的立法过程和个人感受，一同见证中国残疾人事业在《残疾人保障法》的支持和保护下发展得更有保障。
　　
　　起草与争议
　　
　　记者：请您谈谈《残疾人保障法》立法之初的情况。
　　李志岐：保障法起草，在中国残联成立之前，基金会的时候，也就是1988年之前，委托北京大学法律系的师生起草了草稿。残联成立以后，就把它提到日程上来了，做准备工作，之后到了1990年夏天，差不多用了一百天的时间吧，等于把原来的推翻了又重写。
　　起草小组刚开始是残联自己的，后来又扩大到人大法工委，国务院法制局。100天基本上把各有关方面的专家包括残联自己内部的人都召集到一起，一条条的商量、研究、起草。譬如，起草《康复》这一章，就把康复方面的专家叫来，当时这个工作主要是由理事会的刘小成同志，那个时候是副理事长，来具体主持，还有我和邢建绪等几个人参加。起草完成以后，各个有关方面碰头修改。修改的过程比较漫长，全国人大法工委，国务院法制局特别重视，加了一些实质性的内容，特别是盲人免费乘车等刚性条款加进去了。然后就是正式提交国务院，国务院常务会议审议通过后，就交人大常委会审议。
　　
　　记者：审议过程是否顺利？
　　李志岐：在这个过程中有一点分歧，残疾人协调机构到底要不要写，如何写，这个争议比较大。我记忆比较深的是邓朴方带着我和刘京去国务院，那时罗干同志还是国务委员兼秘书长，当时在接待外宾，匆匆赶回来，我们三个在国务院会议室等他。他来后，邓朴方让我们谈，刘京主要是汇报残疾人康复国际会议召开筹备情况，我汇报《残疾人保障法》的起草情况和关于协调机构建立的情况，每人大概汇报十分钟吧。我讲完之后，罗干同志很痛快地答应了，说可以设置这样的机构，而且他还主动问朴方，要不要国务院出具书面的东西，朴方当时说不用了。后来这个问题到了全国人大审议的时候就争议很大，一部分人不同意写，有一部分坚持要写，有人还提出模糊地写。
　　
　　记者：为什么会有这种情况？
　　李志岐：关于建立残疾人协调机构的建议是根据联合国大会通过的《关于残疾人的世界行动纲领》做出的。各个国家政府都要设立残疾人工作协调机构，当时世界上有几十个国家设立了协调机构，咱们国家有的人同意写，有的人不同意，全国人大常委会委员符浩，是外交部原副部长，以他为代表的一批人坚持要写，在这个会上讨论的时候，我印象非常深刻，有62位委员主张要写，符浩当时就说在别的国家，如果有62个国会议员提出弹劾总统的话也能弹劾了，难道这点问题还解决不了。最后以大多数人一致同意的意见，就写成了：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府采取组织措施，协调有关部门做好残疾人事业的工作。具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定。”也没具体写委员会。
　　
　　记者：还有其他争议吗？
　　李志岐：起草的时候，因为这个法是对残疾人个体的权益保障和事业发展的促进融为一体的，既是权益保障法又是事业促进法。这个特点是这样的，既有事业推动也有残疾人个体的权益保障。起草的时候咱们这个法一开始是有条旨的。“条旨”就是每条的要旨，如第一条的条旨是“宗旨与依据”。对此争议也大。
　　
　　记者：当时其他的法律没有这样的形式吗？
　　李志岐：没有，所以有了这个形式以后也发生了很多曲折的故事。到了人大法律委员会的时候，当时的法律委员会主任主持了一次协调讨论会来研究《残疾人保障法》的修改。当时法律委员会参加的有其他几位副主任，还有国务院法制局和人大法工委的同志。咱们残联这边参加的有邓朴方、刘小成、李三友，还有我四个人。对《残疾人保障法》草案逐条的过，结果这个会开了一下午，从两点多到六点多，争论不休。最后王汉斌说稿子按照残联的意见办，但是我坚持两条，第一，条旨不能要，要了别的法律不好办。第二，人道主义前头必须加社会主义的。两条，就这么过了。法律专家江平，当时是中国政法大学的教授，他认为不能因为是《残疾人保障法》有条旨，以后别的法律都要有条旨，也不能因为以前别的法律没条旨，《残疾人保障法》也就不能有条旨。他还是坚持要有条旨，有了之后，比较清楚。之后提交全国人大常委会审议，审议集中在三个方面，一、要不要写明协调机构问题；二、要不要人道主义前加社会主义的；三、残疾人组织要不要写进法律条款。争议很大。起草组拿好多例子来说服委员们，最后也写入了法律。再一个就是人道主义这个问题，当时审议的时候，委员们争议很大，记得原来《人民日报》总编辑秦川，讲的很尖锐。他诙谐地说，难道还有社会主义的面包和资本主义的面包之分吗？最后呢，法律委员会还是坚持要加，因为那个时候很敏感，80年代末，带着时代的印记。
　　
　　评价与反响
　　
　　
　　记者：当时的专家学者对这部法律草案怎么评价？
　　李志岐：江平和一些委员评价，这个法律起草的非常好，关键是准备工作做的特别充分。有各方面的资料，包括我们把联合国《关于残疾人的行动纲领》摘录了之后附在每条后面，还有咱们国家残疾人事业发展状况和残疾人困难状况也作了介绍。还拍了一个15分钟的片子，关于残疾人状况的，在审议之前给委员们看，增加点感性知识和对残疾人的了解。第二，在起草和审议方面，中国残联态度非常积极，千方百计配合。第三，他认为，加条旨在中国法律起草当中是个创造，所以他认为《残疾人保障法》立法应当很好的总结，对推进中国的法治建设和立法工作有很大的积极作用。他发言很尖锐，也要得到一些委员认可。
　　
　　记者：在审议通过的过程中，有什么难忘的细节吗？
　　李志岐：法律通过之后，在通过会上，当时按规定，这个《残疾人保障法》可以吸收全国两名残疾人人大代表参加，一个是北京的陈伦芬，一个是天津的运动员李成钢，他们两个参加了会议。通过以后，李成钢代表他们两个人发言，讲的不长，十几分钟，介绍了他们的身世，然后就感谢人大常委会做了一件功德无量的大好事，感谢对残疾人疾苦的了解和关怀帮助，讲的非常感人。讲完之后到了电梯口，和万里委员长碰到一起，万里拍着他的肩膀说，小伙子讲的非常好，很感人，很生动，然后嘱咐身边的工作人员，这个发言要在新华社播发或者在《人民日报》发表，结果非常快，第二天就在《人民日报》发了，影响非常大。
　　
　　记者：《残疾人保障法》正式颁布后，宣传和普法效果怎么样？
　　李志岐：这部法律审议通过后，组织了一系列《残疾人保障法》的宣传活动，《人民日报》也发表了一个评论员文章，题目叫《依法发展残疾人事业》，我们宣传工作做得很好，《残疾人保障法》是1991年的5月15号正式实施，同时，每年5月的第三个星期日是“全国助残日”，第一年助残日主题是学习宣传《残疾人保障法》，各地搞得声势非常大，领导走访残疾人家庭，慰问残疾人。许多残疾人走向街头，为社会服务，宣传法律。有的残疾人把这部法律比作“残疾人的太阳”。
　　
　　记者：在这部法律没出台之前，我们国家在当时关于残疾人法律保护方面的情况是怎样的？
　　李志岐：我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获取物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈属家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”我国有几十部法律专门涉及残疾人，有的有专门条款。
　　当时有一些地方性法规，北京有《残疾人保护条例》，在国内应该都是走在前列的。国际上立法很多了，大概有130多个国家专门为残疾人立法。之所以会有这么一个法律出台，应该说一个是受到国际潮流的推动，另一个国内残疾人有这个强烈的要求，依法维护自己的合法权益，第三，有些地方已经在残疾人立法和权益保障法方面开展了一些工作，有一些尝试，取得了一些经验。
　　
　　刚性条款与弹性条款
　　
　　记者：今年的1月23号，《中华人民共和国残疾人保障法（修订草案）》经国务院常务会议讨论并原则通过，提交人大常委会审议，你对此作何评论？
　　李志岐：《残疾人保障法》立法是在改革开放十年的八十年代末起草审议通过的，一些法律条文已经不适应现代社会发展的实际情况。比如，最初的法律文本里，刚性的条款比较少，弹性的条款，也就是倡导性的条款比较多，这是从我国国情出发，必须与我国当时的经济社会化发展水平相适应。现在这个法通过实施17年了，也应该根据国际国内的一些情况进行必要的修改。残疾人数量增加了几千万，原来的5000多万，现在是8300多万了，在这种情况下，进行修改充实新的内容还是很有必要的，对残疾人的保障和残疾人事业的发展也是很有好处的。
　　
　　记者：作为这部法律的起草者之一，你觉得我们还需要在哪些方面做出努力？
　　李志岐：因为我从事残疾人工作比较久，1980年就到中国盲人聋哑人协会，我原来是在《光明日报》工作，到了那里之后，我开始办《中国聋人》杂志。通过我的工作经历，我感觉残疾人确实是一个困难的群体。我过去和聋哑人接触比较多，我了解他们需要社会的理解关心和帮助，这对他们参与社会生活也是非常重要的。第二，我们国家的社会制度，文明建设也需要更多的人去帮助残疾人，关心残疾人。第三，残疾人也要自强自立，为祖国建设做贡献。
　　西方一些发达资本主义国家，这方面做得是不错的，无论是残疾人的权益保障还是具体的福利政策都比较好，我们国家在这方面还是比较滞后，还需要做出很大的努力。
　　记者：从个人价值实现的角度来看，你觉得参与立法工作对你来说是否是很有意义的一件事情？
　　李志岐：作为一个残疾人工作者，为残疾人的立法做事，为保障他们的权益打基础，既是我们的责任也是义务，对人生价值的实现是很好的体现。起草这个法律，我们帮助的不是哪一个具体的残疾人，而是群体，既让社会为他们提供条件，让他们充分参与生活，又动员鼓励残疾人自尊、自强、自立为社会作贡献。这是两方面的，从这个角度来看是很有意义的。
　　这个法律应该是我们国家的第一部残疾人的法律，为残疾人和残疾人事业的法制建设奠定了坚实又良好的基础。在这个基础上，影响是很大的，省、市、自治区、直辖市都制定了《残疾人保障法》实施办法，把一些条款具体化，可操作化，这是很有意义的。就像分散安排残疾人就业，各地一般在实施办法里都有具体的规定，对残疾人就业有很大促进。另外，如何发展特殊教育，如何安排残疾人就业，如何开展残疾人康复工作，各地的实施办法都有明确规定。再加上县、乡、镇对残疾人的扶助政策、优免措施，这就形成了一个比较完整的残疾人法律法规体系，全国已经形成网络了。
　　
　　记者：为什么这部法律的名字叫《残疾人保障法》，而不是保护法，保障和保护，一字之差，有何不同？
　　李志岐：这个问题提得好。当时，这个问题争议也比较厉害，保障这个概念在咱们国家，第一次在一个法律名称里出现，《未成年人保护法》用的就是“保护”。“保障”一词的含义是：一、保护。指照管、护卫、使之不受伤害；二是指起保障作用的事物；三是确保、保证。为什么用“保障”，在立法里是有解释的。有两层意思，一个是保护残疾人的合法权益不受侵犯；第二，促进保障残疾人事业持续健康稳定发展，使残疾人的权利得以实现。当时也有人提出用保护法，“保护”更多的是对个体而言的，保障既有个体权益的保护又有事业的促进和发展，特点就在这个地方。■

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