农村最低生活保障标准_农村最低生活保障全面起航

　　全社会高度关注的一件大事； 　　广大农村群众殷切期盼的一件好事； 　　党和政府坚持以人为本、执政为民所办的一件实事： 　　让生活困难的农民感受温暖；
　　给身处困境的农民一个可以依靠的坚实臂膀。
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　　这就是在中国如火如荼地进行着的农村最低生活保障制度。
　　我们有足够的理由关注农村最低生活保障制度的进行，它的现实意义不仅被世界其他国家的实践行动证明，而且也成了中国建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的一项重要举措。
　　
　　农民渴望有保障
　　
　　李大爷一生除了种地，大部分精力都花在了给孩子大栓、小栓找出路上。他最大的愿望就是让自己的孩子变成“城里人”，为此，李大爷甚至想过把小栓送给城里人。李大爷说：“城里人由政府管，不用担心吃不上饭，再穷也有个最低的吃饭标准。”如果他的孩子能够由农村户口变成城市户口，李大爷就心满意足了。
　　或许，在很多中国农民的骨子里，都会有这样的愿望，他们在贫穷面前希望能够倚仗国家的制度关怀度过艰难的日子。农民的“身份”让他们禁不住把自己同城里人进行比较。比较之后，他们发现自己很无助，缺少抵御天灾人祸的能力，也就是缺少了生存的最低保障。因此，他们寄希望于下一代，希望孩子能够沾上政府“保护”的光，不再因为天灾人祸而挨饿受冻。
　　李大爷羡慕的“由政府管”，就是所谓的最低生活保障。从定义上讲，最低生活保障制度是指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的贫困群众，按照最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助，是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的贫困人口建立的社会救济制度。
　　多年以来，城市的最低生活保障制度已经基本建立，凡是符合条件的城市居民，都可以依靠政府的救助生存下去。可以说，最低生活保障制度在城市已经有了一定的广度和深度。然而，农村最低生活保障制度的缺失，也慢慢成为城乡差距的一个重要表现。不只是农民潜意识地表现出想要依靠最低生活保障的愿望，专家们也在呼吁建立农村最低生活保障制度。
　　我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，包括为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。在传统的城乡二元结构下，农民和市民的身份存有很大的悬殊，城市里建立了养老、医疗和最低生活保障制度，农民则游离在外，没有真正享受到国家应当为他们提供的公共产品。因此，建立农村最低生活保障制度，首要的意义就是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要，体现城乡的平等及公民的平等。
　　目前，我国正在着力建设社会主义新农村，努力实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的理想目标。坚持以人为本，其中的应有之义，就是对困难农民的救助。如果忽略了对弱势群体的关注，任凭社会的两端距离无限拉大，必然与以人为本的新农村建设背道而驰。
　　从社会稳定上讲，忽视农民的最低生活保障，必将影响社会稳定，影响和谐社会的构建。目前，我国的温饱问题已经基本解决。然而，每年仍有许多灾民、特困户和孤老、孤儿等，需要从社会上获得帮助和救济。否则，他们的基本生活问题不能解决，必然影响农村的稳定。从保持全国社会安定的大局、促进城乡协调发展上来讲，在农村建立最低生活保障制度是必不可少的。
　　社会保障制度是国家的基本制度之一。中国的社会保障制度是国家对公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活需要的制度。对农村而言，就是建立“生有所靠，老有所养，病有所医”的保障体系，其中，最基本的就是“生有所靠”。建立农村最低生活保障制度，正是为了健全农村社会保障体系的基础措施，构筑起农村社会成员生活保障的最后防线，是继全面取消农业税等重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。
　　我国城市的最低生活保障制度的实践证明，建立最低生活保障制度是关乎民生的重要举措。《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2007]1号)和温家宝总理在十届全国人大五次会议上作的《政府工作报告》都指出，今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，这是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的一项重要举措。
　　在国务院召开的全国建立农村最低生活保障制度工作会议上，中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉作了有关农村最低生活保障的重要讲话，他指出，建立农村低保制度是统筹城乡发展，构建社会主义和谐社会的一项重大制度建设；是逐步消除贫困，全面建设小康社会的一项重大战略举措；是加强“三农”工作，推进社会主义新农村建设的一项重大惠农政策。建立农村低保制度，将农村困难群众纳入公共财政保障范围，有利于解除农村贫困群众的衣食之忧，改善他们的生存条件；有利于缩小贫富差距，维护社会公平，保持农村和谐稳定。
　　
　　由随意走向规范
　　
　　下肢瘫痪的张兰，丈夫去世后，带着未满10岁的儿子艰难过活。地方政府和村党支部对她们母子照顾有加。每年春节，这对母子都会收到村领导送来的大米、白面及其他生活必需品。今年春节，张兰领到200斤白面的时候，再一次感动了。然而，随着炎热夏天的到来，面粉开始发黄，味道也发生了变化。张兰不禁感慨：要是能定期定量地送该有多好啊。张兰没有对别人提起过这个想法，怕邻居说她挑三拣四。好不容易得到的救助名额，是张兰的全部支柱，她备加珍惜，生怕自己一个不小心失掉了政府救助的机会。
　　我国农村扶贫战略经历了上世纪80年代的解决普遍贫困阶段和区域性开发式扶贫阶段。通过第一阶段的努力，我国的贫困人口从1978年的2.5亿减少到1985年的1.25亿。第二个阶段的目标是政府努力，直接投资于具体的开发性项目，从而带动区域经济的发展，并通过地区经济增长，增强贫困人口的“造血”能力，实现减贫的目标。特别是通过“八七”攻坚计划，在上个世纪末，我国贫困人口减少到了3000万。目前，据有关数据统计，遗留下的贫困人口中，约1/5为五保户，1/3为残疾人口，超过1/4居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区。数字表明，现有的农村贫困人口已经不是普遍意义上的农民，他们已经严重边缘化。传统的扶贫政策有待随着形势的变化而改进。针对目前的农村贫困人口，迫切需要一种比区域性扶贫战略更加精确的瞄准机制，以及比开发性扶贫更加直接的救助方式，来帮助他们脱贫，解决他们的温饱问题。因此，农村最低生活保障制度是符合目前农村贫困局面的合理选择。
　　1995年，民政部为帮助农村的贫困户解决衣食之忧，开始了最低生活保障制度的试点工作。张兰便是这一政策的受益者。然而，随着社会主义市场经济的发展，这 一政策还是显现出了诸多缺点。一是实施范围窄，覆盖面小，相当部分贫困居民并没有张兰那么幸运，没有能够得到救济和补助；二是标准偏低，难以保障救助对象的基本生活；三是民政部门的救济经费不足，根本满足不了贫困人口的实际生活需要。
　　按照以前的农村社会救助制度，各地方政府对特困户实行定期定量生活救助以及临时生活救助，随意性和随机性都比较大。制度不规范、程序不科学，导致很多地方的特困救助水平比较低。一般情况下，一个村子里面，上级会按照人口比例给予多少不等的名额，村党支部拟定救助的家庭名单，然后根据政府下发的物品数量进行分配。很多贫困人口根本无法沐浴政府的关怀，或者是由于救助力量薄弱导致发放物资仅为杯水车薪。
　　张兰是幸运的，因为她可以在政府的关怀下熬过捉襟见肘的日子。然而，救助操作的不科学也着实让张兰感到不便。建立具有科学、规范、长效等特点的制度，是同张兰一样幸运的人和与有限救助擦肩而过的人的共同愿望。
　　目前在农村推广的最低生活保障制度，就是要通过建立和实施农村最低生活保障制度，将病残、年老体弱、丧失劳动能力等常年困难的人口纳入保障范围，形成解决困难群众“天天困难”问题的长效机制，确保贫困群众依法得到救助。
　　如此说来，像张兰一样的人，如果能够被纳入到最低生活保障的范围之内，不但不用担心失去救助的机会，而且也不用为这些不实用的救助方法而忧心了。
　　
　　划定低保水平线
　　
　　由于受旧社会“亲上加亲”宗族观念的影响，王大爷老两口是“姑家表亲”，虽然膝下生有两男三女，却有一男两女先天残疾，没有劳动能力。按照以前的社会救助，王大爷家只有一个人能够得到村里的救济；如果全部救助，地方政府负担不起。即使这样，王大爷也是感激有加。在电视上看到中央要在农村全面推行最低生活保障制度之后，王大爷四处打听，希望能够在制度的保障下，给残疾的儿女们谋一条长久的生路。
　　王大爷惦记的，无非是农村低保对象的范围是不是能够包含他的三个残疾孩子。如果还是只给一个名额，手心手背都是肉，让这位辛酸的父亲如何抉择?
　　按照民政部对农村低保对象范围的解释，家庭人均纯收入低于当地低保标准的贫困居民，根据当地农村低保的实际情况，享受低保待遇。其中要保障的重点是那些因疾病、残疾、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣等原因造成家庭生活常年困难的农村居民。
　　民政部这一重点保障的做法，不仅保证了特困人员的生计，而且有利于鼓励有劳动能力的困难群众，在“三农”政策和扶贫开发政策支持下，千方百计发展生产，依靠积极劳动脱贫致富。
　　王大爷的问题有了答案。只要他们家的人均纯收入低于当地的低保标准，孩子们便可以同沐春风了。
　　然而，农村低保对象在界定标准上又存在一定的困难。和城镇居民相比，农村居民的收入是不固定的、随意的，没有“工资单”可以核算。他们的收入大部分很难用货币计算。粮食、蔬菜等实物在价值转化过程中，存在较大的随意性。而且，除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的收入也不定期、不稳定，很难进行标准化核算。
　　因此，核定低保申请人家庭的收入情况，是审核审批低保对象的一个重要程序。目前政策下，对于核定低保申请人的收入等情况采取了因地制宜的方法，主要可以分为两种类型：一类是一些东部经济发达地区，由于已经实现了城乡低保一体化运行，城市化水平高，工作基础较好，可以做到在较准确地核定低保申请人家庭收入的基础上，原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放低保金；另一类是在广大的中西部地区和部分东部地区，基于农村居民收入渠道比较多，生产经营活动形式多样，家庭收入难以准确核算，但困难家庭的情况左邻右舍都清楚等实际情况，通常是在初步核查申请人家庭收入的基础上，更多地依靠民主评议等办法来确定低保对象，并采取按照低保对象家庭的困难程度和类别，分档发放低保金，这样做比较适合农村的特点，同时也较为简便易行。
　　因地制宜，成为核定低保申请人家庭收入情况的主线。王大爷大可放心，如果他和孩子们的生活确实低于当地的低保水平，他就有权利去为孩子们申请最低生活保障金。
　　
　　因地制宜定标准
　　
　　同样是享受最低生活保障待遇，如果按照一个月发放40元计算，在东部发达地区可谓杯水车薪，但是如果是在偏远的山村便是一笔不小的数目。这就产生了一个救助标准的问题。
　　低保标准，不能太高，更不能太低。高，则不利于鼓励有劳动能力的群众参加劳动，摆脱贫穷；低，则无法保证贫困居民的基本生存要求，与最低生活保障制度的初衷大相径庭。目前，除了少数东部发达地区，一般地方都参照国家每年公布的贫困标准来制定。2006年国家公布的贫困标准是年人均纯收入683元，2007年是693元。全国已实施农村低保的中西部地区年低保标准一般在600-800元之间，东部地区一般在1000-2000元之间。
　　根据民政部设计的农村最低生活保障制度蓝图，建立农村低保制度是以地方人民政府为主，实行属地管理，低保标准要由县以上各级地方政府自行制定和公布执行。各地确定低保标准主要从以下几方面考虑：一是维持当地农村居民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用；二是当地经济发展水平和财力状况三是当地物价水平。
　　虽然不同地区的农民可以领到的钱数是不一样的，但是生活在贫困线以下的农民大都不会放弃申请政府救助的机会。具体办法就是：由户主向乡(镇)政府或者村民委员会提出申请；村民委员会开展调查、组织民主评议提出初步意见，经乡(镇)政府审核，由县级政府民政部门审批。而且，贯彻“属地管理”的原则，即以户口所在地作为低保救助管理的基本单元，无论困难人员住在何地，工作单位归属何处，都必须纳人户口所在地的街道或乡镇统一管理。
　　乡(镇)政府和县级政府民政部门对申请人的家庭经济状况进行核查，了解其家庭收入、财产、劳动力状况和实际生活水平，结合村民民主评议意见，提出审核、审批意见。在申请和接受审核的过程中，要求申请人如实提供关于本人及家庭的收入情况等信息，并积极配合审核审批部门按规定进行的调查或评议，有关部门也应及时反馈审核审批结果，对不予批准的应当说明原因。
　　
　　公平公正落到实处
　　
　　面对最低生活保障制度在农村的推行，有人提出了质疑：低保申请人的信息核查由乡政府和县级政府的民政部门负责，村委会展开调查，最终名单由县级政府民政部门审批。其中能掺杂多少水分，农民群众根本就不晓得。而且，资金能否足额落实也得打个问号。
　　实施农村最低生活保障制度的过程中，能否做到公开、公正、透明，对低保对象的申请、审批程序要求尤为严格，很多农民也在担心这一问题。为保证审核、发放低保金过程中的公正，各地都相应地采取了一系列民主公开的措施，包括严格执行民主评议、张榜公布、群众监督等程序，有关部门经常进行抽查、检查也成为一项基本的工作制度，使得低保工作比以往的救助工作更加公开、公正和透明。
　　要把农村低保这件好事办好，把中央决策落到实处，必须把筹集资金、建立稳定的低保资金保障机制放在首位。国家实行最低生活保障，是履行政府公共服务职责，资金主要来自各级财政的投入。根据民政部的统计，截至2006年底，低保对象实际领到的低保金为月人均33.2元；截至2007年第一季度末，则为27.6元。由于去年下半年以来，一些中西部省份陆续出台了农村低保政策，虽然保障人数有所增加，但按人均计算的补助水平则略有下降。
　　这让很多农民更是担心，在农村全面推行最低生活保障制度之后，会不会因为参保人数的急剧增加而使低保的标准大幅下降呢?
　　针对这一疑问，民政部作出了相应的答复：随着农村低保制度的全面建立以及各级政府逐步加大投入，尤其是中央财政对财政困难地方给予适当补助资金，实际补助水平会逐步有所提高。
　　过去，各地实行农村低保的资金都来源于各级地方财政，去年各地财政共支出了农村低保资金41.6亿元，加上农村特困户定期定量救助资金13.9亿元，一共是55.5亿元。从今年开始，中央财政将对财政困难地区实施农村低保制度给予资金补助。中央对地方的补助，将成为支持地方建立和完善农村低保制度的重要资金来源。
　　而且，在中央和地方的共同努力下，农村低保资金的来源和数量都是有保障的。同时，各级有关部门也将加强对农村低保资金的监督管理，规范和完善资金管理制度，保证专款专用，推行通过代理金融机构直接发放低保金的办法，确保各级财政安排的低保金能够及时足额地发放到低保户手中。

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