解读SARS与法治文明

　　有阳光的地方就有阴影——灾难，始终是人类在文明旅途中如影随形的阴影。灾难，也是一面可以折射人性和制度的透镜，人性的勇敢与怯懦、坚忍与恐惧、互助与自私等等，制度的完善与缺损等，都可以在灾难的透镜下一览无余。灾难，让人性感受到锤炼的力量，也为制度提供了创新的契机。SARS——就是这样一种拷问和考验人性与制度的灾难。作为一种传染病，人类最终将寻找到对付SARS的疫苗，人类最终将战胜SARS；
然而，作为一种突发性灾难，SARS将留给人类痛定思痛的记忆、刻骨铭心的教义，SARS将让忙碌的现代人时常仰望星空、陷入沉思……（www.yypl.net）

　　作为从事法学研究的学者，我更想从法治的视角探讨SARS与法治的关系，关注“后SARS时代”中国的法治进程问题。诚然，为了应对和处置SARS之类突发灾难，有必要超乎常规地将社会秩序和政府行为纳入非常时期的 “快车道”，不过，这种“快车道”应当是紧急状态下的程序化、理性化、制度化的法治轨道，而不是各行其是、各自为政，滥用紧急措施，随意发号施令的“无法治状态”。在我看来，SARS给中国的现行法治体系从理念到制度层面都带来了前所未有的冲击、挑战和机遇，假若我们能把握这次法治创新的契机，中国的法治文明将有望前进一大步。

　　SARS的法治启示之一：重视紧急立法，警惕紧急状态时期的“立法不作为”现象

　　毋庸置疑，法律已经成为防治和阻击SARS的最佳制度性“处方”。依我之见，立法是阻击SARS的第一道制度性防线，重视“紧急立法”无疑是运用法律武器防治SARS的第一要义。笔者欣喜地发现，“紧急立法”这一几乎与国人完全疏离的法治新概念已经进入了我们的视野。继5月12日国务院紧急公布《突发公共卫生事件卫生条例》之后，上海也就“非典”的控制紧急立法，依据《传染病防治法》和《突发公共卫生事件卫生条例》等，结合上海市实际情况，出台了首部控制“非典”传播的地方性法规。上海市人大于5月中旬启动应急立法程序，全票通过了《上海市控制传染性非典型肺炎传播的决定》，这一地方性法规规定对拒绝隔离治疗者予以强制执行，对隐瞒病情者予以警告并处罚款，对逃避查验者予以警告并处罚款。同时，该决定还特别载明，其终止日期由上海市人大常委会另行公布。（www.yypl.net）

　　上海市率先创制控制SARS的应急性地方法规，这一紧急立法行为具有一定的立法示范意义。坦率地讲，相对于某些省市动辄用“红头文件”发号施令，出台某些“合理不合法”甚至明显违法的临时性行政措施，上海的这次紧急立法显然更加“棋高一着，略胜一筹”。俗话讲，“善弈者谋势，不善弈者谋子”，重视紧急立法不愧是立法机关在应对突发危机时高屋建瓴的明智之举。

　　当然，国务院的《突发公共卫生事件卫生条例》、上海市人大的这次应急立法也或多或少存在某些程序上的缺憾，最突出的缺憾就是都没有经过紧急的立法听证程序。若能召开紧急的立法听政会，广泛听取市民代表、医疗卫生界人士及相关方面的意见或建议，或许紧急立法的效果将会更佳，毕竟法规中有关内容直接关涉到对公民人身自由的限制。另外，有关应急性法规对政府的紧急措施应当设置必要的防止滥用权力的行政程序，同时还有必要增加有关公民在紧急状态下合法权益遭受非法侵犯时的便捷有效的司法救济途径。一言以蔽之，在紧急状态下确保政府依法行政和确保公民基本权益不受非法侵害，应当是紧急立法必须恪守的基本理念。（www.yypl.net）

　　所谓“紧急状态”就是国家面临诸如战争、重大自然灾害、重大传染病疫情流行或其他迫在眉睫的重大公共危机，按照国际社会的通行界说，也就是“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。与此相适应，所谓紧急状态立法是指出现上述紧急状态后，有关国家机关依据宪法赋予的紧急授权制定应急性法规，协调紧急状态时期政府权力与公民权利之间的关系，动员国家、地区和社会的资源及力量对付危机，以控制紧急局势。鉴于紧急状态的特殊背景，紧急立法原则上可以超越常规立法程序乃至常规状态下的法定立法权限启动和实施立法。我国现行宪法尚缺乏对“紧急状态”完整准确的界定，更没有明确有关实施紧急状态立法的授权性规定，只是规定了全国人大有权决定战争状态的宣布、决定全国总动员或者局部总动员、决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，规定由国家主席发布戒严令、宣布战争状态、发布动员令，而对于自然灾害、瘟疫或其他紧急状态没有涉及。1996年颁布的《戒严法》所规定的戒严制度也只是适用于“动乱、暴乱或严重骚乱”这三类情况。建议宪法明确规定紧急状态的立法授权，亦即在国家发生战争、重大自然灾害、重大传染病疫情流行或其他重大公共危机背景下，特别授权特定的国家机关（国务院或地方立法机关）制定应急性法规（行政法规或地方性法规）以应对紧急危机。若紧急状态解除或消失，可视情况决定终止该紧急法规的效力。

　　诚然，在紧急状态下，赋予政府更大的行政自由裁量权是必要的，不过即便如此也必须得到紧急的立法授权，将政府的紧急行政权力纳入法治轨道，这样既可赋予政府紧急行政权力的权威性，同时也可防止紧急状态下政府因滥用紧急行政权力对公民基本权益造成不必要的侵犯。当前，不少地方政府采取的强制隔离、封闭式管理以及强制体检等措施尽管有其现实必要性，但这些直接涉及对公民人身自由限制的行政措施事先并未得到人大的立法授权，实际上现在采取的针对接触者以及针对疫情居民区的一系列隔离措施已经突破了《传染病防治法》中针对患者的“医疗隔离”的范畴，因此确有违法行政和滥用行政自由裁量权之嫌。另外，某市规定不准SARS疑似学生参加高考，这种未经授权擅自剥夺公民高考权利的决定显然有违宪之嫌，其实对于SARS疑似学生的参加高考问题完全可以采取诸如设置临时隔离考场等方式妥善解决。SARS时期的诸多非正常现象除了暴露某些地方政府缺乏“依法行政”理念外，还说明立法机关在“紧急立法”方面存在反应迟钝乃至“立法不作为”倾向，没有及时以紧急立法的形式授权政府部门实施有关隔离、强制体检等权力，并对有关措施的正当范围予以限定。值得一提的是，香港在SARS疫情期间对某公寓采取的隔离措施，是在立法会召开特别会议审议和作出专门授权立法后才实施的，香港立法会在这次应对SARS疫情紧急立法方面的经验颇值得内地学习。（www.yypl.net）

　　值得注意的是，越是处于紧急状态的危情时刻，公民的权益越是飘忽不定，越是需要得到法律的特别呵护——对公民权益赋予最低限度的保障。因此，紧急立法必须规定紧急状态下公民权利保障的最低标准，例如西班牙宪法第55条既规定在依法宣布紧急状态时宪法规定的部分公民权利中止，同时也规定了不得剥夺或者限制公民人格尊严、学术自由、家庭生活、受教育权利等，并且对滥用限制措施要追究刑事责任。

　　我希望某些地方立法机关认真学习借鉴上海市人大常委会在紧急立法方面的经验，以实际行动克服地方立法机关在紧急状态下消极旁观、无所作为的“立法不作为”倾向，在今后遭逢类似SARS等突发危机时要适时启动紧急立法程序，制定出台紧急法规，为应对紧急危机作出立法贡献。同时，我想以学者的名义建议将来修改现行宪法时对有关“紧急状态”概念作出明确科学的界定，建议宪法规定授权国务院或者省、自治区、直辖市在紧急状态时可以行使紧急立法权，制定应急性法规，待紧急状态解除或消失，再视情况决定终止该法规的效力。

　　另外，我也希望上海市的应急立法能够善始善终，在将来疫情已经消失或完全得到有效控制，原先的紧急状态不复存在的情况下，立法机关就应当及时终止该应急法规的实施，以维护紧急立法的严肃性和程序正义性。（www.yypl.net）

　　SARS的法治启示之二：高度重视“后SARS时代”的“SARS后遗症”，通过法律机制及时将各种利益冲突问题转换为法律问题，依法解决因SARS诱发的各种社会矛盾纠纷。

　　当前，国内SARS疫情已趋于平缓和稳定，因SARS危机而一度处于非常态的经济生活及社会秩序开始恢复正常，而在疫情紧急状态下被暂时压抑和掩饰的各种利益冲突和社会纠纷也初露端倪，在“后SARS时代” 因SARS疫情诱发的各种社会矛盾纠纷将不可避免地释放出来。这就是“后SARS时代”值得全社会尤其是各级政府高度重视的SARS后遗症，这也是目前我们无法回避而必须妥善解决的新问题。这些社会矛盾纠纷倘若解决不好，对社会秩序乃至社会稳定势必产生难以估量的震荡性后果。

　　毋庸置疑，利益是维系社会关系的特殊纽带，现代社会是利益群体多元化和利益诉求复杂化的社会，公民、法人之间的大量利益冲突属于正常的社会现象，SARS疫情缓解平稳之后受到压抑的各种利益冲突终究会显露出来，政府与公民、患者与医院、企业与职工等之间的矛盾将可能呈集中释放态势。如何及时有效地通过法律手段疏导化解SARS型利益纠纷，避免因利益纠纷诱发社会矛盾的激化，已经成为关乎规范社会秩序和维护社会稳定的重要现实问题。这不仅仅是关乎社会稳定的政治问题，同时也是关乎公民权益的法律问题。（www.yypl.net）

　　尽管SARS疫情已经趋于稳定，但因疫情诱发的医患、商务和其他社会矛盾纠纷正在或将要呈续发趋势。这种SARS后遗症集中体现在以下几个方面：一是医患纠纷，一些在医院就诊时无辜被感染SARS的患者，要求医院予以经济赔偿。二是医院按“首诊负责制”收治的非典患者和疑似病人，医疗费用催缴困难。三是SARS患者和疑似病人在治疗期间以及出院后观察期间的工资、福利、困难补助等费用，SARS患者死后的丧葬费用、抚恤费、家庭成员供养费纠纷等。四是部分借故不上一线的医护人员被开出辞退后不服上访。五是个别被感染SARS的群众以单位、小区控制措施不力为由提出相关责任追究引起的纠纷，六是用工单位特别是饭馆因SARS停业辞退员工或解除劳动关系引发的争议。此外，有患者家属认为医院对病人的做法不妥，准备上诉；
有的被隔离群众认为隔离不当，到信访部门上访；
有的病人死亡后立即被火化，与死者未见最后一面的家属认为此举不当而上访等等。另外，随着社会公共卫生意识的提升，涉及环境卫生的投诉和纠纷也会相应增加。

　　上述诸多社会矛盾纠纷的发生在相当程度上属于正常现象，用典型的政治术语讲，属于“人民内部矛盾”；
用典型的法律术语讲，大多属于“公民、法人和政府之间的民事或行政法律纠纷”。对待“人民内部矛盾”，中央一贯强调要善于运用经济、行政和法律等多种方式妥善解决，以实现社会稳定。在依法治国的背景下，依法调节和处理“人民内部矛盾”已经成为解决“人民内部矛盾”的第一要义。在“抗非”的非常时期，灵活多样的政策措施无疑占居主导地位，而在疫情平息的“后SARS时期”，法律这一权威的制度设置无疑将取而代之重新担当调整社会关系和解决利益纠纷的“主角”。（www.yypl.net）

　　诚然，法律既是防治和阻击SARS的最佳制度性“处方”，同时也是解决形形色色SARS后遗症的最佳“药方”。在“后SARS时代”，有必要更加重视法律在纠纷解决机制中难以替代的重要作用。就立法而言，立法机关应加强立法解释，制定相关法律的具体的实施细则；
就行政而言，政府应酌情出台相关公共政策，同时加强行政执法检查；
就司法而言，因“SARS”诱发的各种诉讼尤其是民事诉讼和行政诉讼案件将可能明显上升，各级法院应当尊重当事人的诉权及时立案，及时审理，公正裁决，重视对弱势群体的司法救济，充分发挥法院在纠纷诉讼解决机制中的权威作用。另外，诸如从法律的角度讲，司法审判是处理SARS型纠纷、维护社会正义的最后一道防线。此外，SARS疫情是否属于法律意义上的“不可抗力”等问题，亟待法院作出权威的司法解释。后SARS时代，法律援助将大有作为，应加强对弱势群体的法律援助，免费为经济困难的当事人提供法律帮助。另外，作为处理SARS型纠纷的第一道有效防线，民间调解工作将在解决“非典”后遗症尤其是某些纠纷方面发挥不可低估的重要作用，政府应当对民间调解加强指导、充实力量。实践证明，诉讼、调解、仲裁等纠纷解决机制就是将复杂的利益问题置换为法律问题予以解决的有效路径，我们期待法治轨道上的纠纷解决机制能在解决SARS后遗症上发挥其积极作用。

　　一言以蔽之，我们要用法律的眼光审视SARS后遗症，用法律的“药方”诊治的SARS后遗症，将SARS型社会纠纷尽可能纳入法律的制度化解决的良性轨道。

　　“后SARS时代”已经来临，SARS，给给中国的现行法治体系从理念到制度层面都带来了前所未有的冲击、挑战和机遇，假若我们能把握这次法治创新的契机，中国的法治文明将有望前进一大步。（www.yypl.net）

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