张静:梨树县村委会换届选举观察

发布时间:2020-05-21 来源: 美文摘抄 点击:

  

  今年七月,吉林梨树县进行第四届村委会选举,这是该县推行平安村“海选”方法以来的第三次换届选举。选举过程直接由县委领导、根据县人民政府制定的《选举办法》推行,由县民政局具体实施。与从前相比,今年的《选举办法》作出了进一步改革,它要求“把选举的权利全部交给选民”,在全县所有的村实行海选,由“选民直接投票选举村主任、副主任和委员”;
“上级机关或村党支部不定调子,不划框子,不提候选人”[1];
选举方法更为直接,推行秘密划票、单独投票、差额选举和公开计票;
在第一轮选举中,如果未有过半数者出现,则得票最多的二人自动成为候选人,选民对其进行第二次投票;
计票结果出来以后,当选者无需通过报批手续,立即当众委任。

  

  这种安排明确显示出对选票结果的更多尊重和对选民的更多信任。虽然选举过程并非如计划般完美,对选举程序的控制也不是无懈可击-各级干部,竞选者、候选者和选民,都还需要时间学习、习惯新的规则,但是这种新规则的推广和使用,不仅传达了一种更为开放、包容的社会治理观念,表现出对于公开、程序和公意等原则的向往,而且,仅其在有限规模中的实践,已经显示出一系列重要的政治和社会意义,推动了若干社会变化产生。

  

  这些变化引发的政治、文化和社会效果涉及广泛,根据我的初步观察,其中最有意义的部分可以从三个方面来认识。第一,选举影响到乡村社会的权威结构,这种影响表现在,村乡两极原有的管制权威部分地被弱化,而县级政权和选民方面的影响力得到某种程度的汇合并加强。第二,选举加快了村一级主要干部的变更速度,因而增加了在基层干部中集结“网络”的困难,同时选举印发的村级干部授权来源的变化,使他们不得不面对从前不太在意的“公意认受”问题,其位置的压力和不稳定性明显增加,这对基层权威的工作目标形成了前所未有的影响。第三,选举刺激了建立常规性制度约束的社会需求,这些社会需求超越了选举的范围,旨在向制度化的村民自治目标前进。村民要求的制度建设包括立法和组织方面,它涉及到界定村级干部职位及组织的权利,涉及到使这些权利的实现具有法律和组织的支撑,以便让权力的分布有益于社会平衡。毫无疑问,如果这些常规的制度和组织建设得以开始,乡村社会的治理将迈出更为重要的一步-由依赖人改变为依赖制度保障和组织监督,应当说,这是运用政治方法改善基层社会整合状况的尝试。

  

  本文希望对这些发生在局部范围的、重要的社会变化进行初步的讨论。讨论所用资料依赖作者本人的访问记录、部分文字档案材料及统计数据。

  

  (1)基层社会权威结构的变化

  

   根据以往的惯例,农村基层干部的变更主要从预定的“后备干部”中选择,在这个意义上,后备干部是事实上的村干“候选”人。他们的确定有一系列的组织程序,通常是自下而上的报批备案,经过(在一定的范围中)征求意见,在干部群体中上下议合而成。很多以往的经验证明,对于候选人的“选择”者,主要是同级或更高一级的在职干部,因此在不少的农村地区,广泛流传着“村干部,乡里定”的说法。后备干部首先由村现任班子提名,然后报乡级政府考查备案,其后,他会被安排参加一些学习和培训,也可能被放到某一些非重要的职位上接受观察和锻炼。除非特殊的情况,一般而言,县以上单位并不过多涉入村级干部的遴选,村民的涉入也是罕见的,这两方面的人可能被征询“意见”或听汇报,但征询的作用在于为决定提供信息,并不涉及决定权的转移。虽然总有村民认为,“上面看上了谁,谁就能当官”,但是这个“上面”,如果是指县以上机构并不确切,更多的情况是,无论是否上报备案,村级干部的遴选决定主要是在乡村两级作出的。其中,在任村干部在新干部的初步确定中有着相当首要的作用,而乡级官员的影响力则通过考察、协商、认可和审批过程体现。这说明,过去在“候选人”甚至“当选人”的确定方面,村乡两极干部事实上分别拥有提名权和审批权,否决权则被双方分享。在这样的惯例下,村干候选者的名单往往是乡村两极干部协商议合的结果,村中的资深人物则起到提供信息的作用。

  

   这种议合过程,基本上,既没有县级政府的参与、也没有村民的参与,久而久之,在村务治理方面,逐渐形成了一种乡村两极干部密切接触、互通信息、互为配合并提供支持的局面。这种密切的关联通过一系列公务和私务联系形成密结的网络,并对保持乡村两极的控制地位起到非常重要的作用。一方面,他们相互支持,以增强自己的权威并增进网络内成员的利益,另一方面,它有力地排斥着他者的介入,无论这种介入企图是来自上面还是下面。从下面一方来说,基层的权力格局很少可以为村民的行动所改变,一些村民的投诉被证实后可能导致更换村干,甚至整体性地更换村干部,但这些行动并不能对乡村两极基本的权威框架构成根本威胁,因为新上任者的产生程序仍延续惯例,村民能够施加的影响非常有限。从上面一方来说,基层干部中由公务和私务形成的网络具有阻挡上级干预的倾向,它造就了一种类似隔离地带的东西,将县和乡以下基层的人和事相对分离。在这种情况下,信息不得不通过这个隔离带的筛选才能到达上级部门,因此,基层干部的活动常常能够游离于上级的有效监督之外。隔离带还造成了县府与村民的距离,除非上诉等非常事件发生,一般情况下他们双方的常规接触不多,这就大大限制了县级官员在乡村干部渠道之外获得信息的机会。事实上,县级政权更确切的位置,是处于乡村两极干部密实的“包围”中,如果没有大量的投诉引发他们的强制性介入,通常情况下他们直接干预村务的理由和动力都相当有限。他们很少主动打破由乡村两极控制的基本管理秩序,相反,还极为依赖基层干部的帮助才能完成各项计划,甚至依赖隔离带的“保护”防止民事过多的干扰。所有这些现状,都强化了乡村两级在村务治理方面的权威中心地位。

  

  但是,梨树的海选使得这一格局出现了变化。由于候选人不再由乡村干部议合而成,遴选者的位置遂被自然取消,乡村两级对于人事任免的控制能力也因之相对减弱,间接地,还相对减少了乡村干部网络通过自定继承人强化权力的机会。海选给了村民更大的选择权,提高了选票对于干部任用的作用,选民从切身利益的关切出发,对当选干部的行为预期不能不发生影响:他们无法只热心于加入乡村干部网络,织结向上的关系,还需要竭尽可能把自己和村民的利益联系在一起。一些当选干部说,“当选”比“任命”感到的压力更重,因为原来只有一个责任方向(上级-乡),现在至少变成两个;
原来对他们只有一种(上级-乡)要求,现在变成多种要求。很显然,由乡上看上谁到选民看上谁,这种转变使村干变成多条线牵连的木偶,并不能任由一条线的牵拉决定其动作。由此可见,选举刺激了村干和村民的利益结合,压抑了为求当选而惟上或只惟上的动机,因而,乡村两级干部网络对新来者的控制力量得到某种程度的减弱。

  

  另一方面的变化在县级机关。在梨树县,选举方案由县级或更高一级的政府制定并加以解释,使得县级政权不仅拥有了实际上的“领导”地位,而且成为选举政策咨询及处理纠纷投诉的中心。这样的地位,方便了县级政府更多涉入基层的纠纷仲裁,而在过去,大量的村务纠纷是在村、乡两极的机构中处理的。如今县民政局直接接待投诉、负责解释政策,收集证据,甚至仲裁选举的有效或无效,说明选举使其有机会迅速成为(当前体制中)选民唯一信赖的机构,因为只有它具有保护选民权利的力量。而乡村两极权威并没有这样的作用,相反,他们往往成为直接被告或间接被告,他们中间少数控制选举的行为很容易成为众矢之的,常常出现失败的干预,“有劲用不上”。在我所到的一个村子中,当第二轮选举结束后,选举领导小组迟迟不愿计票,他们担心一个令其不悦的竞争者当选,顶替掉原来的村主任。于是,村干部同乡干部商量,希望在计票前宣布选举无效,安排重选。虽然乡村两极干部都有此明确的意愿,但是他们都无法找到这样做的合法程序,结果,这个运用行政权力影响选举的企图没有实现。当县级官员作出“推翻选举证据不足”的裁决后,计票在拖延了几个小时后还是正常开始。计票结果显示,乡村干部担心的事并没有发生,原村主任仍以多数票当选。一些早先确定的后备干部也必须经历选举的检验,过去他们可以投诉说“某某”压着他,现在他无法埋怨选民不投他的票,而这些人和原来的干部达成的某种“默契”也失去了保障作用,他们必须按照新的规则竞争,而且不是面对干部,而是面对选民。这些现象让我们看到,企图运用惯例控制选举结果的乡村干部,面对着很多新程序确定的权力和组织的限制,行动起来比从前更为困难。

  

  另外一个村发生的故事也证实了上述判断。那里的一位“村主任”竞选者令乡村干部不太满意,但根据《选举办法》自报竞选的原则,他们无法让这个人退出竞选。好不容易,乡干部找到一个理由阻止其参加竞选:让他先辞掉乡生产办公室主任职位,否则就取消其竞选资格。但是先前的竞选报名名单已经按规定公布,他要竞选的讯息已经为村民所知,尽管这个人最后没有被同意参加竞选演说,而选票还是令其顺利当选。当我们就此事件询问一位县级官员的时候,他查阅了《选举办法》,而后熟练地指出其中的条文并不支持乡干的做法,因为乡生产办主任不属于正式职位,户口仍在村里的村民,就有选举和被选举权。我注意到,对于选举是否有效,乡村两级干部并不能说了算,选举无效的判定几乎都是县级官员作出的。乡村两极干部的行动显然不能超越法律,更无法替代选票,所有投诉、包括;
来自乡村干部投诉证据都要求送县民政局查实,县府对于村务处理的影响则在不经意中被增强。县府的这种仲裁地位促进了选民和它的直接接触,我发现,人们总是越过乡村直接到县民政局去,选民成了县府的“耳目”,让他们可能从村民提供的信息中直接掌握情况,在选民和县府之间,因选举形成了共同监督乡村权威的联合力量。

  

  正因为如此,海选的阻力-如果有的话,目前理所当然地主要来自乡村两极班子。这种阻力不仅被县级官员所承认,因而他们需要下大力气去推动、去要求、去催促检查选举工作,而且也在我对乡镇干部的访谈中体现出来。一位乡干部话虽委婉,但颇具代表性:

  

  “应当强调向组织负责,强调加强领导,这样可以防止坏人当选,如果让这种人当上干部,今后的工作不好配合,我们有这样的担心。村主任只为村民着想、不为国家负责也不行,现在农民还很落后,应当接受先进力量的领导”。[2]

  

  一封给信访办的投诉信则表达了部分村干同样的忧虑。这封信的作者认为,村干部工作得罪人多,海选很容易使其站不住脚,到处串联的坏人倒容易进领导班子,所以选举应当设置标准限制。他在信中写道:

  

  “干部是国家的财富,在没有犯错误的前提下,捣动什么也别捣动干部。应当用既民主又集中的方法稳定基层领导班子,不能叫干部没有长远打算。如果有标准,规定几条谁符合,就由支部提出候选人报上级同意,群众再对他们进行差额选举比较合适,否则就乱套”。[3]

  

  这封信写于1992年,它反映了一些村干对海选冲击的不适应,他们把规则的变化视为“乱套”,希望恢复原来熟悉的、因而也容易控制的规则上去。但这并没有使决策者对新法规产生犹疑,在信访办的回复中,市县方面明确指出,该信提出的标准“只是个人的意见,被选举人的标准则是根据《村委会组织法》确定的”。这样的处理,不仅坚持了新规范,而且具有促进规范统一、以更高级别的规定标准取代基层分立标准、以及限制变通执行权的意义。很显然,立法、法理解释和执法标准的“上移”,在客观上增强了国家法律规范基层秩序的准则作用,也可以说,乡村干部的“立法”及解释法律的地位受到了挑战。

  

  选举对乡村两级的干部网络之稳定也构成相当威胁。统计资料表明,从1988-1998年经历的四届选举中,参选率逐年提高,但村干部多数职位的连选连任数却逐年降低,新当选人数逐年增加(通过访问我得知,在今年的选举中,该县有一个乡仅村主任职位就有高达50%的新人当选)[4]。

  

   梨树县四届村委会选举统计

  

   年

   参选率

   落选主任

   落选副主任

   落选委员

   新当选的村民组长

  

   1988

   93.1

   13

   72

   196

   34

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   1991

   94.3

   41

   119

   285

   221

  

   1994

   95.1

   51

   133

   337

   292

  

   1998

   98

   113

   14

   128

   825

  

  资料来源:该县民政局选举情况统计表(1998,8)。

  

  村干连任率的不断降低意味着,建构稳定的地方干部网络需要的重要因素-长时间稳定的合作工作关系不那么容易获得了,新人进入和频繁更换使网络的效用遇到不少困难,这对地方势力在乡村层次的集结是一个不利条件,因此才有了村干所说的“乱套”。在基层干部群体中普遍出现了对新控制方法的生疏和不适应,缺少了原来控制秩序提供的人际网络依赖,乡村权威的控制能力明显下降,他们无法再如从前那样施展威力;
必须跟随统一的程序又使其失去了部分灵活“立法”的“自主”地位,所有这些联动的变化,都使长期以来的法律地域化(特殊主义法律)和失准化(基层执行中的变通处理)遇到了阻力。

  

  (2)授权来源的变化

  

  七月梨树之行的另一个访问主题是关于《村委会组织法》,我希望了解村民和基层干部对于自治的想法和经验。在那里我看到,《村委会组织法》受到村民的广泛拥护,几乎所有的受访村民都表示,梨树的做法很好,《组织法》很好,它体现了选民的意志。以他们在交谈中对其它问题的坦率态度判断,我相信这些意见是由衷的。为什么《组织法》受到农民的衷心拥护?因为它给予了村民选择的权利,一旦法律让他们拥有了这种权利,他们就有机会使用这种权利做出有利于切身利益的选择-推举村干,并通过这些选择行动自主控制自己的命运。对他们来说,这一项权利的规定并不简单,它不仅使长期的委任变成了选举,而且选择村干的主体也不同了。从前是别人授权,现在是村民自己,从前是上级授权,现在是选民授权,从前“官与民”的关系现在成为当选者和选民的关系。当选者之所以必须为选民服务,在于他们利益的一致性,选举建立起了这种一致性,排除了与选民利益严重冲突的人-如果他们之间存在利益冲突,这种授权通常不会发生,由此,在利益一致的基础上建立起新的权威和服从的秩序。

  

  授权关系的转变有利于基层社会的秩序,梨树县的统计证实了这一点:

  

  “自1997年5月以来《关于切实实行村务公开、民主管理制度的通知》下发以来,全县的信访和上访案件分别比上半年下降32%和35%左右,民间纠纷也大大减少,尤其是干群纠纷案件减少了40%左右”。[5]

  

  这种变化表明,基础社会结构的稳定性与权威和受众的关系有关,而这种关系的作用又同授权方式有关。选举把村民放到授权者的位置上,等于授权“委任”了大量的监督者,他们的自我利益成为其参与监督的动力,监督力量的强大使权力越界受到控制,而适度的分化权力-由当权者自己委任自己到他人(选举)委任,导致在不同的人群、不同的利益声称者之间建立了约束关系,约束关系限制了损害他人利益的行为,由此防止了冲突性利益的长期积累。过去委任干部的权力过于集中在一个很小的范围内,没有其它等强度的社会力量约束,很容易出现黑箱操作,即使没有什么黑箱操作,也有相当多的干部被怀疑向上送了好处,因此失去村民的信任。公开选举让更多的人参与决定干部,等于让更多的人参与“干部”产生的过程,所以选举成为和平获得权威的简单方法之一。在多数票面前,未成功者无话可说,不同意者也只能认同当选者为权威,当选者更能感受到光明正大的荣誉:

  

  “选举比任命好,干部有威信,工作好开展,说话服人心。是村民选我干的,你不听,就等于反对他们,少数对多数,怎么对抗得了?”;
“如果不是公开选举,我们不清白,人家认为我们不是送钱买、就是拉关系得的人情官,人家怀疑你不正,不服管理,咱心里也觉得窝囊不是?选举之后一切都说的清,道的明,都参加了,人人看的见”。[6]“以往村主任这角色,向来都是上面让谁干谁才干,所以说话办事总好象缺少什么。这回是大家选我,真是名正言顺。只要大家伙支持我的工作,咱们村里的事心想事成没问题,成不了你们就把我撤下来”。[7]

  

  干不好就下台,在任命体制中是一个棘手问题。都是上下级,多年的工作关系,让谁下台都抹不开情面。但授权关系的改变解决了这一人事负担。据说梨树平安村创造海选的方法,最初正与“不好意思换人”有关,乡里对老干部不满意,想换人,然而乡里乡亲的,提名别人不好意思,只好采用匿名选举,这样谁都不必承担得罪人的风险。

  

  授权关系的转变还增加了干部的权威感。在梨树县,这次选举吸引了相当多的村一把手竞争主任席位。按照现在的基层体制,应当说他们并不缺少权力,但是组织授权和村民授权,在他们看来仍有重要的不同,起码在象征意义上,一个是在局部范围当选,一个是在全体村民中当选,这意味着受到承认的范围不一样。特别是,当梨树规定村主任拥有村财务审批权后,村委会的重要性与日俱增。一位当过主任的支部书记说:

  

  “过去只想完成上级的任务,现在可不行了,双方要求都得顾及,否则村里的事管不了。与村主任需要平等配合,工作得掂量着来,搞好平衡”。[8]

  

  书记这样想,主任更不能例外,村民授权的巨大压力,让干部意识到了选票的厉害。要竞争成功,就得掏心窝子为他们办事,不成就得下台。这种认识反映到竞选中的结果,是对村民的实际承诺开始多了,“套话”开始少了:

  

  “我的承诺是,按照1998年农民负担卡为基数,第一年,减轻负担5%;
第二年减轻负担10%,第三年减轻负担15%。如果达不到,我自动离职”。[9]“首先做到廉洁自律。两袖清风,……时时处处严格要求自己,不贪不占,干干净净做人,……老老实实做全体村民的公仆,想村民所想,急村民所急,做村民所需,切实把村民方在心中。……坚持村民自治的方针,彻底实行村务公开,坚持村民代表会议制度,真正让村民当家做主”。[10]

  

  授权来源的变化,推动了村务决策向更为审慎的方向发展,参与决策议论的范围进一步扩大,对决策的议合程序开始受到重视。村庄决策者已经意识到,自己的权力并非无限,而“权限”意识的广泛发展,是社会制度理性化水平的重要进步。如今对于村干来说,权力的有限,不仅仅是因为上级领导监督的存在,还有一部分来自选民监督的限制,他们不同意,一个决议就形不成。梨树十子堡镇有一个村,干部计划投资十万元建车工刀具厂和硫酸水电瓶厂,他们曾对这个计划给很高的评价,认为这是“打着灯笼也找不到”的好事。但是,这个干部一厢情愿的计划在村民代表会上被否决,代表提出的理由是这两种产品都没有销路-现在的车工刀具都是合金钢的,十年八年也用不坏,无需买新的;
硫酸水电瓶则属于淘汰品种,在大城市中已经弃之不用。经过调查,干部发现果然如此,如果没有村民代表的约束,这笔投资肯定是浪费性的。

  

  这个例子让村干认识到,有“限度”的决策权利并非是简单的坏事,它抑制了不良决策发生的机会,错误决定的出现概率随之下降,而经验证明,授权关系的转变,是建立上述“抑制”的一个途径。在梨树县,一些制度化水平比较高的村庄,村民代表会议开始具有明确的意识,去限制乡村干部的随意定税(费)权。例如,霍家店村村民代表会议有一项议程:对乡政府下达的提留统筹数量进行评估和确认,不合法理的不予确认,村干就不能执行收缴。根据其村民代表会议记要,这个村曾对1996年乡政府下达的提留统筹数额评估后形成下列决议:

  

  “根据农民收入年年增加的实际情况,按照省市县有关政策规定,适当提取或增加乡统筹和村提留是可以的,农民也承受得了。经村民代表会议表决,一致通过上述预受款项,同时代表会议决定,有关农民负担的问题必须经过村民代表讨论通过,并公布于众,对不合理负担要坚决抵制”。[11]

  

  虽然这些限制还不够稳定完备,在不同的村庄也有差异,但限制的发生和存在对于乡村治理的重要性不可低估,它表明村民代表自主意识及能力的发展。他们开始要求对于不合理“负担”的否决权,开始要求分享部分村务的决定权,开始学习监督与议合,开始强调和运用村民代表的批准权,抵制一切不加限制的滥用权力的自利行为。村民代表会议不仅作为倡扬依法程序的工具,而且成了抵挡外来剥夺的有力武器,如果没有授权关系的改变,不能想象村民代表能够有力量作出此举。它的力量来自于《组织法》对其权利的界定,利用法律和公意认定给予的合法性,村民代表对村务的影响力得到强化。在我写这篇文章的时候,四川电视台的新闻给出了类似的证据,在那里一个村刚刚进行完毕的选举中,两位乡干部自行决定两次取出“废票”,目的是让总票数减少,以方便一竞选者“过半数”。但是,这种做法最终由于唱票和监票组成员不予承认(即未经授权)而告失败。在改变了的授权关系面前,一些不知道自己权力有限的乡干部,仍然按照习惯、试图把权力置于选民代表组成的领导小组之上,这样的行为遭到了强有力的抵制。

  

  (3)建立制度化“常规约束”的社会需求

  

  委任和选举是解决村干遴选的两种方法。舍去这两种方法的利弊不谈,它们的共同方面在于解决合格的人选,而人选确定后的治理问题,并不是他们的主要目标。遴选和选举的目标在于找到一个好人,它们基本上不问如何依赖制度约束、防止好人作出错误决定、或好人可能变坏的问题。但是,选举和委任的不同之处在于,一旦选举发生,它就会刺激制度建设的社会要求,以保持村民选择的压力,选举让村民更清楚地认识到,依赖制度比依赖人更有利于保持这样的压力。在梨树县,七月选举中有部分村民“罢选”,他们利用参选的要求提出条件:不公布财务帐目不参加选举。这种口号看似针对选举,但它要求的是比选举更为广泛的制度改革。它提出选民的知情权(公开)和监督权(制衡)的问题,因而超越了选举本身的需要,达到了更广义的推进村民自治制度建设的层次。村民强烈意识到自己介入村庄管理的必要,意识到解决目前的问题,不仅需要一个可靠的人,更需要一个可靠的制度才行。他们不再等待或是幻想好人出现,他们开始行动-由自己提议制度。

  

  在这方面也有消极的表达方式。在访问的中我发现,由于对选举以后的改善怀有疑虑,相当部分村民缺少对选举的投入和兴趣,它表现在,村民对竞选演讲的参与率不高(但私下的串联不少),对竞争者的公开提问相当有限(但私下的议论却非常多),一些村的弃权票很高(达到200张以上),代家人投票的情况也相当普遍,不少村干还有动员、命令和对付上级检查的行为。这种种对选举关切不足的现象,显然与选举关乎其今后利益的信心有关,这反映了目前基层一系列常规制度被公意信任的状况还不够理想。我向一些不热心参与选举的人问:为什么你没有兴趣?他们回答“谁上去都一样,都是捞一把,选不选有什么意思?”这样的回答让我意识到,他们在要求一个选举后的公正的制度、能够防止“捞”的制度。如果没有一系列的制度支撑,选举的成果就会半途而废,如果村民不仅可以选择人,同时可以选择治理制度来保持他们的监督,由选举打开大门的村民自治才会有明确的进步方向。制度建设的要求提出了非选举阶段如何实现村民自治的问题。自治的目的是实现村民的自我管理,这势必需要解决集体决策、或由村民选举的代表进行间接集体决策的制度保障问题。目前相当多的村民代表会议制虽然建立起来了,但是在多数情况下,他们除了安排选举,没有更多的工作要做。一些村民代表说:“选举完了,代表的头衔就结束了”,这说明在一些村,村民代表会议制并没有常规化,在日常的村民自治方面,代表的决定作用还相当有限。

  

  在某种意义上,村委会是使集体决策(自治)实现的机构,但村委会和村民代表各自的权限是什么?它们在日常的村务工作中能够做什么-能够决定什么、能够否决什么、能够推行什么,处理村务的不同权限在村级不同组织中如何分配,如何以功能分化提高其相互约束的水平?-所有这些,不仅给村民自治的实践提出了问题,也给相应的立法提出了问题。在这方面,选举特别提出了任命干部和当选干部各自的权限问题。(点击此处阅读下一页)

  如果前者职位高,问题还不突出,但在不少村都出现了任命干部未能当选村委会正职的问题,在这种情况下,如果职位的权限不明确界定,不仅很容易影响选举结果的权威性,而且鼓励了干部间和组织间争权夺利现象的发生。惟有进一步的制度和组织建设能够解决选举提出的新问题。通过立法界定自治权限的范围,保障其权限得以实现,这属于制度建设,在不同的组织间建立监督关系以保障他们各自权利的独立性,这属于组织建设。这两种建设,直接关涉到选举之后村民自治的进一步发展、

  

  选举还提出了议事规则的重要性问题,这是集体决策或由代表决策实现村民自治不可回避的问题。议事规则是产生决议的程序,它是专门为集体决策的秩序制定的规范,应当是公开的共识。如果议事规则不完备、不严格,就会有相当部分的决议在议事规则之外产生,也就是在村民的了解和同意之外发生,很明显,这样引发冲突的机会很大,其政治上的效果是对社会整合及秩序造成损害。目前在农村普及的做法是,决策在某一范围的班子里形成后,再交与村民代表议论,这种做法比以前进了一步,但村民代表的作用仍然有限,他们的约束作用往往发生在决定产生甚至是实施之后(的结果方面),而在防止错误决定的发生、预先控制计划及经费预算等方面仍作用微弱。如果村民代表的议事程序具有权威,如果在一项行动实施之前必须经历村民代表的批准程序,如果这种批准有相应的组织去实施,就可以更有效的避免议事的形式化。

  

  选举还提出了仲裁组织的建设问题。在这次选举中我们发现,伴随着村级行政组织整合能力的下降,乡村中以亲属关系为中心的社会网络的内聚作用增强,特别是,文化上对亲属关系的道德义务成为村民利益组织化的可用资源。由于利益冲突的存在,统一他们的意见并不现实,但可能通过建立对第三方组织的认同、解决不同群体的不信任和纠纷问题。这就需要建立独立于这些利益集团的中立性仲裁组织,授权这类的组织受理投诉,负责调查,为村民代表会议的辨别提供令人信服的证据。由于选举涉及利益的组织化,因此仲裁机构应当不涉入选举,同选民各方也不存在直接或间接的利益或组织关系,更不是某一种选举结果的受益或受害者。目前这种职能是由县政府机构兼任的,每天大量的接待不仅打搅了其日常工作,更重要的是,这不符合组织无涉的原则-县政府的取证及解决过程往往需要依赖下级-乡干部完成,而乡政府与村干则存在诸多工作及私人关系,乡政府的权力和地位又使其很容易影响村级选举,这往往难以取得各方当事人的信服。

  

  如何解决令人信服的问题呢?促进基层仲裁组织的专门化发展是一个方法,这与司法和行政的职能分化有关,也与律师制度在农村的推行有关。律师的作用不仅仅在打官司中代表当事人的权利,他可以事先指点当事人按照法律程序处理自己的问题,以防止由于情绪扩大争端,避免违法行动对秩序的损害。从这个意义上说,律师制度在农村的推广重心在于预防纠纷,它不仅可以在行动之前为人们提供法律引导,也可以在纠纷发生之后和平而理性地处理之,这对于提高法治的权威性是一种有益的训练,其效果显然高过法律条文的宣传。

  

  特别重要的是,这里所说的“制度”建设与目前一些基层“制度”的区别,在于它们体现了不同的治理原则。一种原则是由权威制定的,目的在于管制,但由于权威本身的超然度外及变化,这些制度很容易跟着变化、并可能被用于特殊的利益和目的,显然,这种制度积累冲突并且无助于理性秩序的达成。我们需要建立的,是符合公共同意及恒常性原则的制度[12],“公共同意”即规则被村民共所周知,“恒常”即任何人都知道遵守或违背它的后果,对于这种后果的预见将指导他们行动的方向,由此而建立基本的社会秩序。现代知识已经帮助人们认识到,不当的制度积累并刺激冲突,比如,相当多的国家都用比例税制代替了平摊税制,用个人(或法人)税责计算代替了集体(集团)税责[13]计算,因为平摊和集团税责计算很难区别收入及负担的差异,令低收入者感到不公,由此引发的冲突不断危及政治和经济的稳定。而在我国,农村地区的税责一直以某一个行政集体为计算单位,且实行简单的个人分摊(均等)制度,这种做法潜在地鼓励了各层“集体”的自定税(费)权,使其有机会利用定税(费)的地位谋取私益,对不同人的收益和能力也缺少详尽的区分性计算。-这一系列制度的问题并不是可以通过选举解决的,只是,选举把它们引发的各种尖锐问题摆到了更为引人注目的地步。可以说,农村基层干部的选举,是一项设置民众监督权的安排,在现有的税制条件下,它是解决问题的途径之一-有助于在国家之外建立村民对不法定税(费)权的监督力量,以防止乡村决策者权力过大而使其行动失去控制,但是,根本上解决问题还需要进一步的制度建设。

  

  制度的作用在于对权利进行明确的配置,而较为均衡的权利配置是社会稳定的基础。追求均衡需要对可能扩大的权力给予限制,比如海选是对少数人黑箱操纵的控制,而对候选人的资格审查又是对选民投票流向的一种限制。这些限制的基本目的在于使权利分布不致失衡,而政治进步正是通过建立一种力量平衡的结构,将冲突和竞争引至和平、公开、可控的秩序过程。我相信,村民自治的成功与否,将取决于我们是否有足够的智慧,通过制度和组织工具、即通过对权利、责任和义务的分化性配置促进社会整合,它更取决于,我们是否能够认识到,确立一种新的基层治理规则-从更广泛的意义上说,就是确立宪政和法治-是其唯一正确的方向。

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  [1]《梨树县村民委员会选举办法》(1998年7月),第20条。

  [2]梨树某乡干部访问记录,1998年7月。

  [3]郭家店乡某村上访信件。

  [4]根据县民政局历届选举统计资料及干部采访记录。

  [5]梨树民政局‘积极开展村务公开活动,促进农村基层民主建设“,1998年2月,页9-10。

  [6]梨树当选村干部访问,1998年7月。

  [7]引自梨树喇嘛甸镇某村当选主任就职演说,县基层政权建设领导小组《梨树县村民自治故事汇编》,1993年4月。

  [8]梨树某村当选村干部访问,1998年7月。

  [9]引自梨树某村村主任竞选演讲稿,1998年7月12日。

  [10]引自梨树某村当选村主任发言稿,1998年7月20日。

  [11]霍家店村村民代表会议记录,1996年5月25日,三届七次会议决议。

  [12]有关论述参见哈耶克《自由秩序原理》,邓正来译,三联书店,1998,页216-219;

  [13]参见James C.Scott,The Moral Economy of the Peasant,New Haven and London:Yale University Press,1976.

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