邓瑾：村民自治,孤掌难鸣？

　　小社区的自治机制几乎影响不了大环境的不民主决策对农民切身利益的侵害

　　高层倾力打造

　　7月12日，《人民日报》全文刊发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，并配发社论《健全农村基层民主的重大举措》。

　　至此，据知情人称历时两年打造、征求了中央各部委以及所有省级领导的意见的这份文件终于走向了公众。

　　在文件成型的最后阶段，中央领导还在为该文件的完善进行讨论。

　　2004年5月20日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局常委会讨论了该文件。列席会议的有中央书记处、中纪委，、中组部、中农办、财政部、司法部、农业部以及人口与计生委的高级官员。

　　8天之后，也就是5月28日，胡锦涛总书记又主持召开中央政治局会议对文件进行讨论。

　　“一份文件如此多次地广泛征求意见，如此多次的反复修改，一份文件牵动了那么多中央高层领导的关注，协调那么多部门来共同参与，这一方面体现了党中央对村务公开和民主管理工作的高度重视，另一方面，也凸现了文件内含的制度安排、制度设计的极端重要性。”一位参与文件制定过程的民政部官员说。

　　之所以这么受高层关注，是因为这份6000多字的文件的出台有着重要的时代背景和现实需求。

　　自从十六大党中央把“三农”问题上升到全党工作的“重中之重”后，政府相继出台了包括税费改革、减免农业税、种粮补贴、增加农民收入等一系列事关农民切身利益的新政策。但即使有这样的“尚方宝剑”，据农村民间代表姚立法称，“违法中央精神的事到处都有。”

　　如果说高密度地出台一些利民惠民政策是高层试图为积重难返的三农问题寻找“短平快”的突破口，并同时树立本界领导集体的亲民路线，那么，新政策的落实不力又迫使中央政府重新直面三农问题的制度障碍。

　　于是，“坚持村务公开，发展农村基层民主”再一次被推上制度建设的前台。自从1998年中办、国办下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》以及同年《中华人民共和国村民委员会组织法》施行以来，全国农村普遍实行了村务公开和民主管理制度。但该制度的推广并没能根本地改变农村的状况。

　　“现在农村的矛盾和问题很多，农民群众集体上访上告事件居高不下，其深层次原因虽然很复杂，但直接原因多是由于村务不公开，民主管理跟不上造成的。”河南开封县西姜寨乡党委副书记黄迁海说，“如何健全和完善村务公开和民主管理制度已成为破解三农问题的关键问题之一。”

　　另外，《意见》也对党的基层民主建设中一个重要问题，即如何正确处理坚持党的领导与村民自治的关系，提供了一个制度化的解决途径。

　　在现实农村中，两委关系——乡镇党委在村级的代理人村党支部和由村民直接选举产生的村委会——不协调是普遍问题。

　　一直在过村民自治研究的学者仝志辉在做田野调查中一位村委会主任的抱怨很具有代表性。这位村委会主任说：“什么叫党的领导？是不是把钱和权交到村党支部书记手里就是党的领导？我们是村民选举产生的村委会，我们代表村民，把村里的事管好了，把国家的政策贯彻好了，这就叫坚持党的领导。”

　　胡锦涛总书记在2002年6月全国农村“三个代表”重要思想学习教育活动总结表彰会议上也指出：“大量情况表明，村党支部、村委会之间出现不协调，绝大多数都出在村级重大事务的决策与管理上由谁说了算，按什么程序办。”

　　“所谓农村问题，实际上是超大的乡村社会应如何组织和管理的问题，即：是按民主、法治方式还是按集权、人治方式来组织和建设的问题，是如何处理国家与社会、政府与民众关系的问题。”中共江西省委党校政治学系主任教授肖唐镖说，“就此而言，乡村建设并不仅仅是乡村社会自身的问题，同时也是国家建设的问题。”

　　程序创新

　　如果从1982年《宪法》第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，村民自治制度已经存在了20多年了。进入1990年代，村民自治从“冷漠地带”一跃成为各级领导人的宠儿。

　　村政专家沈延生是这样解释其中的原因。“六四”之后，邓小平曾表示：“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动。”“（当时的领导集体）既要高举邓小平理论的旗帜，又不方便再强调党政分开和建立社会协商对话制度等十三大的主题，政治风险性较小的村民自治便成为‘继续推进政治体制改革’的首选。” 沈延生说，“此外，官员们发现西方对选举和看起来像中国农村民主的兴趣是中国国际形象的一种资产。”

　　很自然，对村民自治和农村民主的关注发展成只聚焦在“村官直选”上了。“海选”一度成为媒体流行词汇。

　　在学者仝志辉看来，在国内外的关注下，村民委员会选举在中国是民主程度非常高的选举，制度化问题基本上得以解决，但这并不意味着村民自治的理念已经完全落实了。根据《宪法》和相关法律，村民自治的含义是三自（农民自我教育、自我服务和自我管理）四民主（民主选举、民主管理、民主决策和民主监督）。

　　“我们原来以为先搞选举，再一步一步搞后面三个民主。其实可能实践要求这四个民主一起搞，甚至后面三个民主在选举之前就要做好，才能保证选举的效果。” 仝志辉说。

　　由于按选举改造的村制，对解决农民当前迫切需要解决的问题用处并不太大，农民对这种外加的选举兴趣下降。而村民自治核心内容之一的村务公开也由于没有来自农民的有效监督制约机制，经常流于形式。

　　《意见》针对这些农村的普遍问题，从包括保障农民群众的知情权、决策权、管理权和监督权等方面进行了一系列内容和程序的细致规定。

　　上述民政部官员总结《意见》有两个重要创新之处，其一就是规范了村务公开的程序。“中办发（1998）9号文件没有涉及这个问题，而近些年的实践表明，村务公开的程序，是一个非常重要、不可回避的问题。”他说。文件在总结各地成功经验的基础上，对村务公开的基本程序作了如下规定：“村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案；
村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后，提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定；
村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。”

　　文件的另一个重要创新之处就是进一步规范了民主决策机制，为农民群众参与村务决策提供保障。

　　《意见》指出，涉及村民利益的事项，原则上要遵循以下决策程序：“由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；
由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；
由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；
由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见；
会后要及时公布表决结果；
对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。涉及村民利益的重大事项，必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。”

　　“文件中提到的农民四权（知情权、决策权、管理权、监督权）中，参与决策权是最核心的，这是对农民权利的一种非常彻底的赋予。”仝志辉说。

　　另外，民主决策机制也被期望能为正确处理坚持党的领导与村民自治的关系提供一个制度性的解决渠道。该民主决策机制设计的实质是“明确了村党支部的领导作用”。民政部官员说。这次的《意见》明确了“基层党组织的领导核心作用”，而这在1998年中办、国办下发的《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》中并没有明确规定。

　　“把坚持党的领导、充分发扬民主、切实依法办事有机统一于农村社会主义民主实践当中。”该官员总结说。

　　落实有待观察

　　尽管文件的制定受到高层的非常重视，但对姚立法来说，中央政策好是好，但是落实难，而且从来如此，“因为人治的成分还是太重”。

　　他举例说，在2002年中国农村村民委员会换届选举年的时候，中办、国办紧急发布了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，提出在换届中推行“四个提倡”：提倡把村党组织领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会候选人，通过选举兼任村民委员会成员；
提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表；
提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；
提倡村民委员会的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员。该《通知》试图解决的核心问题是，怎么产生村党支部书记。

　　“但在（湖北）潜江所有的329个村中，没有一个村这么做！” 姚立法说，“而且潜江还是国家表彰过的‘全国村民自治模范市’。”

　　况且，“中央的政策农民知道得很少。谁在宣传？又是谁在推进？”他反问。

　　记者在采访中也致电过多位选举专家和三农专家，也包括一些基层的干部，几乎都没有看过《意见》全文，还有很多并不知道有该文件出台。

　　乡党委副书记黄迁海也表示对文件落实前景“信心不大”。他认为最关键的是，文件“对村民代表会议的基础性、关键性作用强调得不够”。

　　“我最大的担心是连会都开不起来。” 黄迁海说。

　　因为文件的制度设计中，几个起制衡作用的新组织都是由村民代表大会直接或间接产生。比如负责监督村务公开制度落实的村务公开监督小组，其成员是经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生；
而负责对本村集体财务活动进行民主监督的村民民主理财小组，其成员是由村民会议或村民代表会议从村务公开监督小组成员中推选产生。

　　“如果连村民代表会议都开不起来，村干部就有可能随便支使几个人成立监督小组或理财小组。所以就算有很多制度，也可能只是停留在纸上墙上。” 黄迁海说。

　　仝志辉一方面认可新增加的制衡组织，认为这有利于吸纳村内各种精英，拓展了村里的公共的权力空间。比如原来村里的一些“刺头”，可以从体制外进入体制内，而且相互有制衡。创造了一个村内解决矛盾的机制。但同时他也担心“组织过多，蕴涵产生矛盾的可能性”

　　现在，作为协调部门的民政部正在把文件6部分的任务逐一分解到26个中央党政机关和部门，不久将以全国村务公开协调小组文件的形式，印发各部门执行。

　　因为文件中强调，“健全和完善村务公开和民主管理制度，县乡党委和政府是关键”，所以记者问黄迁海，到时他将如何执行。

　　“我觉得啥都不抓，就抓如何开好一个村民代表会议就可以，这还节省执行成本。”这位乡党委副书记说。

　　他还对《意见》是针对全国差异化的乡村提出了共同的运行模式这一做法表示有所保留。

“我认为要强调各地实际情况，要讲创造性执行。只要放权，让农民参与决策，农民自己说不定还能创造出比中央更好的办法。” 黄说。

　　国家强权vs.村民自治

　　黄迁海在《意见》见报后两天终于抽空仔细阅读了全文。让这位乡党委副书记感到欣慰的是，他多次撰文提倡的一个观点在这份《意见》中得到了体现。

　　这个观点就是：要像制定人民公社60条那样细致地制定村务公开和民主管理的程序和办法。

　　1961年，中央制定《农村人民公社工作条例(草案)》，简称《农业60条》，对人民公社的民主制度和经营管理制度作了比较系统的规定，细致到生产队财务怎么运作，如何开会等等。“规定得细，落实起来才有保证。” 黄迁海说，“农村工作千头万绪，如果规定得不细，就容易钻空子。”

　　而仝志辉也有同感。在看完《意见》后，他的一个突出感受是，中共中央、国务院对最基层的村级民主建设做了如此细致的规定，可操作性极强，“这是国家政权一插到底的表现。”他说。

　　“跟人民公社那时差不多，规范化、正式化程度相当高。”仝说，“除了人民公社那会儿，过去还没有哪个中央文件对村级事务有过这么细的规定。”

　　而这正是《意见》制定者的目标之一，即“具体化、程序化、可操作化。”

　　对违反规定的，先走什么程序再走什么程序也都说得非常清楚。“这可能是高层想把很多上访先在基层找个渠道解决。” 仝志辉说。

　　“这说明，中央政府非常清楚基层政府自我保护的机制，即官官相护。”仝接着说，“现在中央政府直接给你规定了工作程序。(点击此处阅读下一页)

　　当然原来都是有制度的，只是很多得不到执行。但这次通过党的文件，再一次在具体的事物上告诉你必须这样做，那就带有某种强制性了。”

　　但悖论的是，中央政府从上而下直接设定村民自治的内容和程序是否恰恰又损害了“自我管理、自我教育、自我服务”的“村民自治”精神呢？

　　如果从1982年《宪法》第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，村民自治制度已经存在了20多年了。然而事实上，很多专家认为，村民委员会制度自诞生之日起就是为了适应国家治理需要，是基层政权建设的一个重要环节。村委会主任在现实中的主要职能并不是执行村民会议的决议，而是贯彻乡镇以上政府的行政指令。

　　华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇在《村民自治、政府任务及税费改革——对村民自治外部行政环境的总体性思考》一文中写道：“自1980年代农村改革以来，村民委员会所承载的行政任务主要集中在三个方面：一是计划生产，二是计划生育，三是税费收取，即通常所说的要粮、要钱、要命。显然，这三项任务都不是村庄的自治事务。”而且他强调，自1990年中期以来，村民自治面临的政府任务愈来愈重。特别是当收取税费成为政府发展经济和维持公共管理的主要任务时，农民负担不断增加，村民自治的行政“紧约束”运行特点更加突出。

　　而在肖唐镖看来，造成这种国家与社会、行政权与自治权冲突的真正根子是宏观制度与体制设计上的失当。特别是1994年推行了分税制后，农业产出占国民生产总值的比重虽然在下降，但农业税费收入在国家财政收入中的比重却显著提高。而且，当财力层层向上集中的时候，支出上却是逐级向下渗透，越是下级能得到的财力越小。从体制上造成了乡镇政府财权事权不统一的困境。乡镇政府由于历史原因又很自然地把不匹配的事权传导给了村委会。

　　近百年来乡村体制的变迁，虽然交织着国家权力强化与社会自主力量成长的矛盾性发展，但占主流的依然是前者，体现着国家权力的影响日益强大的趋势。乡村体制已从传统的民间组织转变为正式、半正式的官僚组织，成为国家权力在基层的分支，其科层化、正规化、行政化和渗透力得到前所未有的强化。

　　“在国内对乡村社会的组织与建设中，十分鲜明地体现出国家主导、政府至上，以致强化政府管制与中央集权的价值理念；
相反，对社会的权力及其功能，对民众的角色及其权利，对社会力量的成长与壮大，却始终未能放在应有的位置。”肖唐镖总结说。

　　面对强大的行政机器，分散的村民力量尚不足于抵制来自于村外的的行政摊派。村民自治要得到顺利发展，必须具备必要的外部环境，主要是由国家权力系统构成的行政环境。“人们现在看得越来越清楚，1990年代后期既是村民自治搞得最红火的时候，也是中国农村困境开始显露的时候。这就是说，小社区的自治机制根本影响不了大环境的不民主决策对农民切身利益的侵害。”肖唐镖说。

　　来源:三农中国网 时间:2004年7月27日

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