信力建：执政党的领导权决不能等同于国家行政权

　　近年来对地方党委将地方政府副职兼任同级党委常委的做法。许多评论认为这是一项重大的改革，有利于克服工作中的交叉重叠，提高行政效率。这种说法确实有一定道理。在实行这一兼职之前，党委一位常委可能在分工上涉及几个政府副职的分管范围，面临一项行政事务，相关的常委和政府副职都要管，增加了工作协调的难度，实行兼职可以解决这个问题。但，如果我们在更深层次思考又会发现，政府副职兼党委常委，将使本来已经过于与行政权靠拢的党的领导权更加与行政权合而为一，将党的领导权降格为行政权，从而弱化党对全局工作的领导，并对国家宪政体制构成损害。这种危险原已有之，现在的这一改革则可能将之向前更推一步。

　　从宪法层面来看，宪法规定了执政党在国家政治生活中的领导地位,但是,在国家机构的有关章节中,只有对权力机构、行政机构、司法机构的权力范围及其运作方式的规定，这表明执政党并不直接行使立法、行政和司法权力，而是通过推荐领导干部，制定路线、方针和政策，引领权力机关、行政机关和司法机关依法运行，并通过各级党组织和广大党员的模范带头作用来贯彻党的主张。因此，党的领导权决不能等同于行政权。

　　从宪法规定的国家体制架构上来看，国家权力集中于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，而行政机关和司法机关均由其产生，对其负责，受其监督。如果党的领导权在很大程度上直接成为行政权，则必然对这一宪法体制的运行产生不利的影响：人大若监督政府则势必也监督了党；
若人大监督党，依法无据；
若人大放弃监督，则监督权流于虚设。实践中的结果只能是人大放弃监督，导致行政权力失去制约，宪政体制受到冲击。

　　除此之外，显而易见的是，党的领导权过多地陷入行政事务之中，不利于改善党群关系和自身建设，从而巩固和加强宪法规定的执政党的领导地位。党直接操控行政大权，过多地陷入社会资源分配等具体事务之中，陷入各种利益、矛盾和纠葛之中，无法集中精力抓好自身建设，更易成为社会公众指责和诟病的焦点，难以发挥领导和监督作用，而行政权力的扩张和腐败又直接破坏党的形象和在人民群众中的威信，严重损坏党的执政基础。

　　在我国现有的宪法体系之中，党居于最高领导地位，“是全中国人民的领导核心”，这是确定无疑的事实。当人民对行政司法机关的行为有所不满时，可以向权力机构反映，最终还可以向各级党委反映，要求解决。但是，当党政基本属于不可分的一体的时候，党在人们心目中的崇高地位就会产生动摇，历史形成的党与人民的鱼水关系就会演变。

　　所以党政合一的趋势决不可取。无论是从加强和改善党的领导以及建设健全宪政体制的角度，党的领导权都要注意与行政权保持距离。既然我国是实行“一院制”的国家，特点是一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，党的领导权应当更多地融入权力机关的依法运作之中，通过权力机关依法行使立法权、决定权、监督权、任免权来实现党的领导，支配和驾驭全局，这既有利于加强党的执政地位，又有利于国家民主法治建设。从这个意义上说，如果由更多的党委常委包括党委主要领导兼任人大职务，党委的注意力更多地关注人大的各项具体工作，这将成为一项真正意义重大的政治体制改革。

　　在当今世界，各国执政党特别是现代法治国家执政党的执政方式虽然并不完全相同，但基本格局类似。这些国家都有庞大的行政体制和公务员队伍，公务员队伍实行聘用制，少数主要行政官员实行选任制，这有利于保持社会管理的稳定性。执政党无非是提出纲领和政策，推荐自己的人员参与议会选举，国家和地方各级行政首长的选举，并不直接向社会发号施令。选举之后执政党最为重要的工作就是联系选民，争取选民的支持，以赢得更多的选票，为执政党的长期执政打下更好的基础。包括新加坡执政的人民行动党都是如此。这样做的好处是有利于国家稳定，执政党的地位较为超脱，有利于处理与选民的关系。我国的国情虽有所不同，但这些经验值得借鉴。

　　我们的问题是，许多地方党委的领导人往往将党的领导视为直接指挥和调动一切，将这种领导权视为无所不包、囊括一切的权力。而行政权是最能带来利益和执掌快感的权力，具有强大的诱惑力。党委领导直接行使行政权力危害甚多。实践的经验是，唯其不超脱，往往陷入重重矛盾之中进退维谷，直致丧失领导权威；
唯其超脱，才能实施全面领导。二十多年前，党中央就提出了党政分开的设想和主张，现在如果又采取具体举措加重党的领导权与行政权合一的倾向，无疑是决不可取决不可行的。

　　造成党政难以分开甚至愈走愈近的重要原因在于，我们可能陷入了单纯的“权力思维”。真正的共产党人应当认识到，党的领导权并不单纯是一种权力，更体现为崇高的理想和责任。早期的中国共产党人，都是怀抱救国救民之心，投身革命，为的就是推翻人压迫人、人剥削人的旧制度，实现人民的民主、自由和平等的权利。建国前夕，毛泽东主席告诫全体共产党人说，夺取全国胜利，这只是万里长征走完了第一步，中国革命的路还很长。现在反思这一告诫确实饶有深意：共产党人夺取政权并不意味着革命任务的完成，除了经济建设的巨大任务以外，“实现人民民主、自由和平等的权利”还是一个需要长期努力奋斗的目标。建国以后的五十多年间，中国革命走了一条极为曲折的路，前二十八年政治压经济，后二十八年经济工作占据了压倒一切的位置，而执政党谋求人民民主、自由和平等的政治目标有被淡薄和遗忘的倾向。实际上，在后二十八年中，一方面经济的飞速发展给人民群众的生活带来了极大的变化，另一方面，此期间社会财富急剧地向少数人集中，贫富差距扩大，出现了特殊利益集团和弱势群体这一社会的两极，存在骄奢淫逸的一小撮和孤苦无依的一大群，中央由此提出“建设和谐社会”的要求。回顾这一段历史时期的经验教训，结论是，共产党应当牢记自己的根本宗旨，在新时期加强和改善执政党的领导，必须挣脱“权力”的枷锁，强化责任感和使命感，紧密联系人民群众，反映人民的意志愿望和要求，高举政治民主的大旗，以实现经济发展和人民民主、自由和平等的目标为已任，通过政治体制改革、制度化建设来建设和完善国家宪政体制，保持党的先进性和战斗性，这是转变党的执政方式，加强和改进党的领导的必由之路。

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