信力建：最高院能作出抽象行政行为吗

　　最近，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、证监会四部门联合下发了《关于整治非法证券活动有关问题的通知》，对公司或公司股东向社会公众擅自转让股票行为问题进行了界定，对违规操作的责任追究作了进一步的明确。这是整顿证券市场秩序的努力，目的的正当性无可置疑。

　　我的疑问是最高法院参与联合发文是否具有程序上的正当性。答案是大有可疑。

　　首先，如果将这一联合发文看作一种抽象行政行为，实际上也应当将这种文件看成抽象行政行为的一类，则法院并无此行政权力；
若是将这一文件看成是法院在判决具体案件中可以适用的司法解释，则公安部与证监会明显不是依法作出司法解释的合格主体。所以四部门作为联合发文的主体并不适格，而其内容究属行政行为还是司法行为也变得似乎难以界定，文件的法律效力如何当然引人责疑。

　　联合发文的四部门中法院直接介入最显得突兀。在当今世界，各国的司法权与行政权都有明确的分野，中立性和独立行使审判权是法院之所以为法院的基石，是司法维护社会公平和正义的程序保障。依据我国宪法和法院组织法的相关规定，法院的权力限于行使审判权，最高法院依法作出司法解释以具体适用法律，除了最高院的司法解释和法院对具体案件作出的裁判文书之外，法院没有直接向社会发号施令的权力，所以联合发文于法院而言又是一种越权。

　　这种联合发文在程序上的问题应当是一望而知，最明显的表现在主体和权限上。而这种联合又将法院推到极为尴尬的位置。例如，如果法院审判非法证券活动构成的犯罪案件，则检察院行使求刑权，公安行使侦查权，证监会可能是前期查处并移送公安侦查，法院理应居中审判，但作为联合发文的四家之一，已有既当运动员又当裁判员之实，欲求司法公正并取得社会公信自是难事。

　　显然，联合发文在法理上的谬误和实践中的危害不难理解，然而奇怪的是这样的做法已经持续多年，至今仍屡有出现，其中原因值得深究。我以为最值得引起注意的有两点：

　　一是表现为对世界公认的某些法治原则和理念的漠视，例如法院中立和独立审判权的行使。明知侵害了这些基本的法治原则和理念，淡然处之依然故我。

　　二是司法权服从、服务于强势行政权的倾向。联合发文是让最高院充当运动员的一大表现，其实更常见的是，基层法院在日常工作中经常根据当地政府和行政部门的需要走上行政行为第一线，包括向行政行为相对人“做思想工作”、“宣传法律和政策”等等。虽然法院系统内也曾要求解决此类问题，但大势所趋，难有根本转变。

　　四部门联合发文一事就其具体而言未必是多大的事，但反映在背后的问题却关系到国家宪政体制的维护和某些重要法治理念的确立，关系到法院的宪法地位和作用，所以不可小视。这类联合发文应当就此打住，最高院作为国家最高司法机关，理应重视程序正义，秉持司法独立和中立的法治理念和应有立场，对“联合发文”有明确的态度。

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