叶铭葆：中国式行政问责为何难以奏效

　　近年来，我国从上到下正在逐步推行行政问责制，目的是强化行政责任制，促使行政领导恪尽职守、严格依法行政，尽量减少和避免行政过错，确保政令畅通，提高行政效能和依法行政水平，建设廉洁、勤政、务实、高效政府。这项制度在实施过程中，取得了一定的成效，对于建设责任政府发挥了促进作用。但是，行政问责的成效仍然十分有限，往往是问责的一方不能理直气壮，被问责的一方则是口服心不服，除了对人民有所交待以外，对官员的教育和警戒作用并不明显。之所以出现这种情况，根本原因在于责任和权力的不对称，使问责失去了科学的评判标准，从而造成了问责的随意性和选择性。分析中国式行政问责难以凑效的原因，主要是存在以下两个方面的基本矛盾。

　　第一，党政不分的政治体制，造成党委领导与行政担责的矛盾。

　　在我国，党的领导是一项基本的政治原则。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。这种领导，既是原则的，也是具体的，举凡政治、经济、文化、社会等各个方面的重要决策，都是由党委讨论决定，政府只是一个执行机关。在决策执行的过程中，党委也会不断进行干预。此外，按照党管干部的原则，党委掌握人事任免权，行政首长对不称职的部下难以采取组织措施。这样一种党政不分的政治体制，导致政府的责任与权力不对称。按照现代责任政治的理念，权力与责任相对应是明晰问责的基本原则，离开了这个前提，问责也就难以做到准确、公平，被问责对象也就难以心服口服。

　　第二， 集体领导、分工负责的领导体制，造成集体决策与个人担责的矛盾。

　　在我国，民主集中制不仅是党内生活的基本原则，而且是宪法规定的国家机构必须实行的基本原则。民主集中制体现在领导体制上，就是集体领导、分工负责。按照毛泽东的说法，就是“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”。在政府班子内部，也是集体决策，分头办理。这样一种领导体制，不是真正意义上的行政首长负责制，即使是行政一把手，在讨论问题时也要注意听取班子成员的意见，不可能个人说了算；
同时，作为分管某方面工作的班子成员，虽然可以就所分管的工作提出处理意见，但这些意见能否被采纳，则要取决于集体讨论的结果。这种状况的存在，同样是责任与权力的不对称。在此种情况下，难以准确认定问责的对象。人们所批评的“抓替罪羊”、“丢卒保车”式的问责，就是因为问责对象选得不准，导致对本人没有触动，对他人也没有震动。

　　指出我国行政问责制实施过程中存在的矛盾和问题，不是说这项制度不好，而是说明此项制度的不完善，需要通过不断深化政治体制改革，使问责制更加完善，发挥更好的成效。问责成效的评价标准，就是要在克服问责随意性和选择性的基础上，尽可能做到准确、公平。

　　所谓准确，就是要在充分考虑我国政治体制和领导体制特殊性的情况下，制定出定性和定量相结合，更加具有操作性的问责办法，实行起来可以对号入座，尽量排除人为因素。所谓公平，就是执行标准一视同仁，调查机构要具有公信力，要接受社会舆论和方方面面的监督，尽量做到不枉不纵。如果问责不公，那就没有说服力，也就不会有威慑力。比如，当年发生在福建厦门的“远华特大走私案”，虽然处理了一批干部，但有的人却不仅没有受到责任追究，反而被提拔重用，就是一个问责不公的典型事例。这个事例告诉我们，行政问责制的有效实施，离不开政治的民主化和公开化，离不开政治过程的透明度，只有在这些方面取得新的进展，问责制的成效才能得到新的提高。

　　（2008年9月19日）

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