安妮-玛丽·斯劳特：跨政府组织网络：亚洲模式

　　[内容提要]跨政府组织网络是21世纪重要的行政组织范式。跨政府组织网络是一种国际合作的松散形式。跨政府组织网络会产生新的行为体并赋予权力，同时创造新的议题。在跨政府组织网络中各层次的国内外官员相互协调、达成共识并且需求公共物品。跨政府组织网络信息交换、经验共享以及决策行动的过程敏捷而富有成效。当今的世界，国家、非国家行为体与国际体系交错互动，国内问题国际化以及国际问题国内化现象显著，地区和全球经济金融危机及其其他突发性事件山雨欲来，因此缜密准备与战略计划已经无法应对多元和多样化的时代要求。正因如此，跨政府组织网络将为国家安全战略提供一个最佳的选择。与欧盟和北约的发展不同，上海合作组织、“东盟+3”等为跨政府组织网络的发展提供了新模式。

　　[关键词]跨政府组织网络 国际组织 社会化

　　[作者简介]安妮-玛丽·斯劳特（Anne-Marie Slaughter）教授目前是上海国际问题研究所访问学者和顾问。她目前担任普林斯顿大学伍德罗·威尔逊公共和国际事务学院院长，曾经任教于哈佛大学法学院，并曾担任美国国际法学会会长。斯劳特教授的主要研究领域为全球治理、国际刑法和美国外交政策。

　　网络是21世纪的组织形式。直到最近，欧洲——或者更准确地说——欧盟在相关领域的尝试方面处于遥遥领先，由政府官员的正式机制和非正式网络构成了各种复合体，并发展出这样一种体系：这种体系不但足够灵活，能包容国家间的差别，而且又足够实质化，能够制定和执行超国家的规则。目前在亚洲，所有形式的网络——不仅是跨国网络，而且是跨政府组织网络——都交错相融，但这很大程度上是中国和东盟（ASEAN）两者外交活动的结果。往北，这些网络被植入到上海合作组织的腹心；
往南，这些网络对东盟国家的东盟日常运作来说至关重要。

　　然而，更具根本意义的是，亚洲的外交之所以重视跨政府组织网络，不仅仅因为这些网络能够实现的成就，更因为作为能够稳定地区和在危机时发挥关键作用的关系链，这些网络本身就是外交的目的。从这个意义上来说，网络组织的亚洲模式就是通过向外延伸和与地区周边的多重联系构建固定的关系，使网络组织这种行为本身成为国家和地区安全战略的一个关键部分。正如东亚经济完善了“管弦乐队式协调网络”的艺术，从而创造出最快速和最富有成效的供应链一样，亚洲各国政府可能正在“安全的供应”方面发展一种更为快速和更为有效的方式。

　　一、跨政府组织网络的兴起

　　近15年来，世界事务研究的一种主要范式发生了变化。过去，国际关系和国际法的研究者几乎无一例外地将国家视为单一行为体（Unitary Actor），但过去十五年的学术研究已经描绘出一幅更为复杂的画面。目前恐怕已经没有多少学者会接受传统的、简化的观念，即全球治理是国家通过正式的条约、法律及其从属的国际组织展开活动的独占领域。相反，现在得到普遍接受的观点是，全球治理产生于非国家行为体（Non-State，非政府组织或跨国公司）、国际组织和国家之间的复杂联动。此外，研究者们不是将新行为体简单地增加到现有的“国家中心主义”模式之中，而是认为，在“部分全球化的世界（Partially Globalized World）”中，国家本身运作的方式已经产生了根本转变。

　　其中一个最重大的变化是由各种国家的次级行为单元（Sub-Components of Various States）所构成的跨政府组织网络的出现。这些跨政府组织网络是非正式的机构，它们跨越国家疆界，将管理者、立法者、法官以及其他行为体联结起来以根据新的方式来推进全球治理不同方面的工作。这种跨政府组织网络关系展现出“相似政府单位之间跨界工作的固定和有目的的关系类型（或各种类型），这些界限或者是将国家分开的边界，或者是将‘国内’与‘国际’领域区别开来的界限。” 这些网络使国内官员得以直接与外国相对应的同行互动，却不必受到外交官员或上级部门领导的太多监管。这种网络的特点是“架构松散、通过频繁互动而非正式谈判所发展出来的对等关系”。

　　网络开放了非正式的合作，但是随着网络的发展和成长，它们也会施加关键的惯性推力。罗斯特兰（Raustiala劳斯特拉？）指出，“一个网络的存在增强了要求管辖权的动力，以便寻求共同利益，因为共同的利益能导致更深远和广泛的合作。”在许多情况下，随着网络规模和重要性的上升，它们变得越来越正式。很多跨政府组织网络已经被赋予了某些行政管理的职能和属性，例如通知、布告以及通过备忘录、报告的电子出版物所呈现的信息公开，而它们在传统上被认为是民主统治下的国内行政法体系的特征。

　　跨政府组织网络由此占据了传统国际组织和特别情况下的交流（ad hoc communication）之间的中间位置。当代问题正日趋复杂，并具有跨国的性质，作为对此的一种回应，跨政府组织网络已经成批地出现，因为它们特别适合解决这些问题，而在解决问题的过程中，它们已经对国内和外交政策的界限产生了冲击。

　　二、跨政府组织网络的种类

　　跨政府组织网络范畴有两种划分方法：其一是按照其创建的关系来划分，其二是按照其所承担的功能。关系既可以是横向的，也可以是纵向的。同一水平上的行为体之间的网络（如法官和法官、管理者和管理者的关系）就是横向的，在跨政府组织网络中居多数，本文中的案例主要属于此类。但是，超国家行为体官员和国内官员之间的一些纵向的网络也同样存在。例如，在欧盟中，欧盟官员与各成员国相对应的官员保持密切接触，以此来保证欧盟政策在成员国内得以执行。

　　网络有许多种形式，但是可以被归入三个基本类型：信息交流网络（Information Networks）、行政执法网络（Enforcement Networks）和行政归一网络（Harmonization Networks）。如其名所示，横向的信息交流网络将管理者、法官和立法者汇聚起来，以此实现信息交流、收集和提炼最佳实践经验。技术援助和培训项目是促进信息交流的重要途径。这些培训项目并不是全部由发达国家的人员来指导发展中国家，发达国家之间的培训活动也比较频繁，例如美国反垄断官员（Antitrust Officials）曾经花费6个月时间培训新西兰的对应同行。

　　很典型，行政执法网的出现是因为一国的政府官员无法执行该国的法律，无论是通过一个管理机构还是一个法庭。但是，行政执法合作离不开大量的信息沟通和相应的多种协助计划。立法者也可以在补充立法方面进行合作，以避免执法盲区（Loophole）。

　　最后是行政归一网络,通常是由条约或行政协议（Executive Agreement）进行授权，它将管理者集结起来以确保他们在某个特定的实质性领域的规定符合共同的管理标准。各国法官也会从事相似的活动，但是更多是以特别安排的方式。行政归一化（Harmonization）在政治上充满争议，批评者指责，取得共同利益的“技术性”过程忽视了国内公众中的赢家和失败者，他们中的绝大多数的诉求一点也没有反映到这一过程中。

　　三、跨政府组织网络的扩散

　　跨政府组织网络无处不在，并且已经扩散到政府管理的几乎所有领域中。它们被用于处理当前最重要的问题，从国家安全和官员腐败等高级政治问题直到类似共同的航空管制政策等日常问题。法学专家已经在考虑税收、反垄断、食品和药品监督、电讯管理等方面的管理合作所产生的影响。确实，仅仅在欧盟一家，萨比尔和蔡特林就已经列出了协调式治理（Coordinative Governance）——对他们而言，这类似于网络，但是被他们称为“直接审议的多头政治”（Directly-Deliberative Polyarchy）的案例——经过分解后的各种形态，这些形态存在于以下领域：私营的网络基础设施、公共卫生和安全、就业和社会保障、其他类型的公共管理，以及某些较敏感的领域如种族、性别和残疾人士的保障问题。所有这一切都是他们在彻底的文献阅读基础上仔细组合之后完成的。

　　一些例子可能具有指导意义。考虑一下环境法的遵守与执行国际网络(International Network for Environmental Compliance and Enforcement ，INECE)，它是一个“来自150多个国家的政府和非政府组织的环境履约和执行者的伙伴关系”。它成立于1989年，是一个由大约4000名环境方面的管理者所构成的网络，它使参与者得以分享经历和最佳实践经验，发展共同标准，围绕跨边界问题进行协调。它最初是美国和荷兰环境机构的一个合作项目，目前已经发展成为日益机制化的全球性组织。

　　国际竞争网络（International Competition Network，简称ICN）在反垄断领域有着类似的发展历程。20世纪90年代中期，反垄断的管理者们感到，跨国公司规模和数量的增长需要各国管理者进行协调，以作出回应。在经过大量协商后，14个国家在2001年共同发起成立了国际竞争网络，致力于“为竞争当局提供一个保持日常联络和解决实践中竞争问题的专业而非正式的场所，其主要任务是通过对话进行交流并就竞争执法的国际合作问题进行对话，以期达成全球反垄断管理的国际共识，进而促进反垄断全球管理的统一化。”国际竞争网络本身不制定反垄断法律，而是依赖各个工作组，就某些具体问题提出建议和指导，随后再由各国管理者加以履行。

　　巴塞尔银行监管委员会 (Basel Committee on Banking Supervision)是最古老和最重要的跨政府组织网络之一。10个主要国家的中央银行在1974年成立了该委员会，该委员会致力于“在促进共同理解的指导下，通过交换国家监管的问题、方法和技巧，以增进在关键的监管问题上的理解，改善世界范围银行监管的质量。”。巴塞尔委员会还在资本充足率等问题上发展出共同的标准。尽管该委员会是欧美主要经济发达国家的传统领地，但是近来它已经开始扩大和发展中国家中央银行的接触。

　　大大小小的跨政府组织网络的案例不胜枚举。由于它们的非正式性，人们很难列出一张全面的清单，因此研究者们也不能准确地说出它们的影响究竟有多么广泛。然而，来自最高层的呼吁已经出现，要求扩展这些网络，这表明，它们在未来对于多边合作的重要性将越来越大。许多国家和专家已经呼吁成立一个“20国集团领导论坛”（L-20 group）。这个集团将提供一个类似于八国集团的协商论坛，但是成员数将大大扩大，以便既能反映出发展中国家上升的影响力，又能反映出这些国家要求在全球事务中发出更大声音的合理诉求。这个建议和其他类似的建议已经在2004年的“威胁、挑战和变革”的联合国高端论坛（U.N. High Level Panel on Threats, Challenge and Change）上获得了通过。由全球最大的污染和温室气体排放大国来组建全球环境八国峰会（E-8），并协调全球气候变化治理也是一种跨政府组织网络扩散的例子。因此无论是高级政治抑或涉及日常生活的低级政治，各国之间的关系已经被嵌入一种网络中。

　　四 跨政府组织网络如何运作

　　跨政府组织网络由政府官员构成，并对这些人提供了这类国际组织独有的制度利益。而这些利益的产生存在不同的形式：

　　首先，在国际层面，跨政府组织网络为实验和分享提供平台，并以此来引导学习。鲍威尔指出：“跨政府组织网络建立在复杂的交流沟通渠道基础上。”因此跨政府组织网络不仅可以为交流信息提供平台，而且可以产生对信息的新的解读和阐释，形成“做中得学”（Context For Learning By Doing）的框架。萨比尔和他的合作者以国内政治为主要对象，对这种学习和试验类型的治理进行了大量深入研究。实际上，这些学习型的组织网络（Learning Networks）已日渐成为很多国家国内治理的共同特征。而这些组织在很多跨国私营企业网络也很重要。联合国全球契约（U.N. Global Compact）就是一个许多国际公司分享商业经验的平台，这些经验主要关于环保和社会可持续。但这种“维基政府”（即共同创造式，Wiki-Government）在政府间关系领域仍然有较大的发展空间。(点击此处阅读下一页)

　　其次，跨政府组织网络也为协调领域提供了一种相互影响的平台。只有在极少的网络中，一个参与方会对另外一个构成直接影响。各参与方需要通过讨论和劝服（Persuasion）来让其他同伴接受某种特定的行动路径。影响力不仅来源于一个国家的实力或者财富，也来源于如何获取同类信任的能力。

　　第三，跨政府组织网络可以为协调政府间行动提供便利的平台。由于网络可以降低协调行动如执行或机制建设的各种交易成本，各参与方可以在这种更制度化的环境中进行互动。对传统国际制度为协调提供信息并降低合作的交易成本方面，国际关系理论已有翔实的研究。跨政府组织网络一面具有许多传统国际组织的长处（信息交流、制度监督、设置焦点议题等），另一方面又避免了他们的缺陷（如削弱国家自主性、规则与行为体冲突、以及行政组织成本压力等）。因此，这种更轻型和灵活的制度主义网络制度无法取得像传统国际制度那样的深层利益，如：在传统国际制度下，政府之间可以达成可操作与可靠的承诺。由于这种跨政府组织网络本身就是有政府官员组成，因此政府不能对这一国际组织分配任务。从这点来看，跨政府组织网络和传统国际组织在国际合作的形式方面迥然有别。

　　五 东亚的跨政府组织网络

　　尽管亚洲人在许多方面就像莫里哀的剧本《贵人迷》（Le Bourgeois Gentilhomme）中的主角茹尔丹（M. Jourdain）惊讶地发现其一生中竟能出口成章一样，但公开地撰写关于东亚的跨政府网络的文章几乎没有。已经被认定为东亚标志的“非法制化”（non-legalized）、非正式的机制，实际上就是领导人和其他高官组成的网络。这些机制除了名字以外，就是跨政府组织网络。

　　东南亚国家联盟（ASEAN）是亚洲机制化程度最深的国际组织（Institutionalized Intergovernmental Organization），东盟是通过“多边宣言”（Multilateral Declaration）而非条约建立起来的。在东盟早期，组织的正式治理放在年度外长会议（Annual Meeting Of Foreign Ministers）上，而主要的谈判和议价通过高官会议（Senior Officials Meeting）进行。而来自外交部高官组成的网络在东盟组织框架内却并没有正式地位。随着时间的发展，东盟已经成为范围日趋扩大的跨政府互动的平台，例如高官会议（Senior Officials Meeting）也被纳入了组织的法律框架。东盟的组织原则是其非正式和分散化结构的补充。与传统国际组织强调法律承诺和彼此责任不同，东盟在组织原则方面更加重视协商（Musyawarah）和共识（Mufakat），这两个概念源于东南亚草根生活实践。而不干涉（Non-interference）和“东盟道路”（ASEAN way）与作者在上文研究的跨政府组织网络具有相近的含义。

　　目前由于亚洲经济整合（Economic Integration）的深入发展，除了东盟之外，最重要的跨政府组织网络是经济政策领域的横向信息交流网络。“东盟+3”（ASEAN+3）已经成为区域内金融协调合作的总理级论坛。2000年5月在“东盟+3”财长会议上通过的《清迈协议》(Chiang Mai Initiative)通过一系列的互换机制来防范和避免本区域重蹈1997年的金融风险与危机。“东盟＋3”包括一系列信息交换和监督机制以应对本区域的经济发展，这些网络可以补充东盟监督进程(ASEAN Surveillance Process，ASP)的功能，如：马尼拉方案小组会议（the Manila Framework Group，MFG)，亚太11个经济体央行行长会议（the Executives Meeting of East Asia-Pacific Central Banks ，EMEAP)，以及一些跨区域论坛如亚太经合组织（APEC）和亚欧会议（Asia-Europe Meeting，ASEM）等。

　　在较低水平上，城市之间也卷入了跨政府行动。日本新潟县（Niigata）市政当局和俄罗斯远东的同类城市在经济发展方面进行协调。中国大连市和日本北九州（Kitakyushu）市政当局进行合作防止海上污染。对于这些较小规模联系的内容和影响，学术界仍缺乏全面的评述。

　　亚洲各国政府开始利用这些网络讨论和解决安全议题，范围已经涉及从人权到安全的一系列话题。例如，“东盟+3”已经成为中国和周边国家讨论中国南海主权争议的平台。而六方会谈则成为解决朝鲜半岛无核化的主要场所。

　　上海合作组织（Shanghai Cooperation Organization，SCO）是中国重要的防务机制。正如其网站上介绍的那样，上海合作组织从表面看类似传统的“政府间国际组织”（Intergovernmental International Organization）。上海合作组织的六个成员国签署了一系列公约和宣言，上海合作组织常设机构——地区反恐怖机构（Regional Antiterrorist Structure，RATS）是上合组织发展的重要标志，目前在中国北京和乌兹别克斯坦的塔什干设有反恐怖指挥部，在俄罗斯莫斯科设有商务机构。组织成员国每年举行会晤。因此也有人把它看成中亚版的北约

　　如果我们深入分析，就可以看到上海合作组织严重依赖跨政府组织网络结构和运作。上海合作组织是一个由跨政府组织网络合成的典型。根据上海合作组织的官方网站解释，除了政府首脑和国家元首的定期会晤之外：

　　上海合作组织成员国政府首脑理事会每年举行一次例会，重点研究组织框架内多边合作的战略与优先方向，解决经济合作等领域的原则和迫切问题，并批准组织年度预算。除元首和政府首脑理事会会议外，还设有议长、安全会议秘书、外交、国防、救灾、经济、交通、文化、卫生、执法部门领导人、总检察长、最高法院院长会议等年度定期会晤机制。上海合作组织的协调工作由成员国国家协调员理事会负责。

　　如果从传统的国际组织理论出发，上海合作组织成员国国家协调员理事会（CNC）能够响应各种成员国外长理事会和其他政府部门的定期会晤机制。而秘书处则可以响应成员国国家协调员理事会。但是这就意味着上海合作组织的官僚机制——秘书处和各国驻秘书处代表——其层级要低于政府部长定期会晤机制。各成员国特别委派的国家协调员也将确保各政府部长的决定实际由各国政府官僚体系所决定。举例来讲，联合国秘书长（U.N. Secretary General）和常任理事国代表（Permanent Representatives To The United Nations）的决议一方面要依据常规的外长理事会，另一方面也要依据各成员国政府外长理事会（Council Of Foreign Ministers）。因此和上海合作组织最为相近的组织结构是欧盟部长理事会（Council of Ministers of the EU）。欧盟部长理事会还会与至少一个机构竞争，即准独立和职员充斥的欧洲委员会。

　　通过研究，本文发现北大西洋公约组织（NATO）和上海合作组织的组织形式区别较大。北约理事会（North Atlantic Council）是北约的最高决策机构，26个成员国的大使驻在布鲁塞尔并且保持每周会晤。北约理事会由成员国国家元首及政府首脑、外长、国防部长组成，常设理事会由全体成员国大使组成。而各成员国的外长、国防部长和政府首脑一般不会取代常设理事会大使的职能，他们的会议也是很少的。由各国军方代表组成的平行的北约军事委员会运作类似。北约也拥有国际秘书处和联合军事指挥体系，并分别有北约秘书长（Secretary General）和北约盟军最高指挥官（Supreme Commander）领导。上述官员都有相当的行政权力并且拥有为数众多的雇员。从民间外交到救灾和后勤保障，北约雇员按照各种层级和功能进行分类。与之相比较，上海合作组织仍然是一种不同议题的对话平台，而北约则被各成员国授权可以使用各种资源。

　　同样令人感兴趣的是上海合作组织各成员国实际做些什么，上海合作组织自我描述其各成员国：

　　上海合作组织的宗旨是：加强各成员国之间的相互信任与睦邻友好；
鼓励成员国在政治、经贸、科技、文化、教育、能源、交通、旅游、环保及其它领域的有效合作；
共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定；
推动建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序。

　　然而，它并没有显示出上海合作组织成员国是否承担实质性的义务和责任：如在成员国遭受袭击时，其它成员国是否可以派出军事力量或支援军事装备，成员国之间能否共同开发或转让武器系统。在另一方面，上海合作组织成员国实际要求做的是和其他成员国继续工作，例如多层次会议往来、信息交换、商定合作机会和领域，以及增进信任和私人关系等。上海合作组织所规定的目的和宗旨太宽泛模糊，因此国际法专家无法领会其中的实质性责任。

　　从西方人的视角，上海合作组织很容易被看成为一个“清谈馆”（talking shop），每年成员国汇聚在度假村或高级酒店开会和发表公报。这些会议的结果都是务虚和缺乏实质内容的。但是如果从跨政府组织网络和跨政府组织网络世界秩序理论来看，上海合作组织发挥着与众不同的功能。

　　当代世界变化日新月异、通讯瞬息万变，在世界一端的小事件会导致世界另一部分出现非常大的效应，难以规划。在冷战期间，美国知道苏联在东欧地区部署军事力量和增派部队，并在第三世界扶植代理人。这种战略年复一年不会改变，因此美国相应也要在西欧地区部署军事力量和增派部队，并在第三世界培养反苏势力。

　　今天，恐怖分子的袭击随时随地都可能发生。一些病毒随时可能变异成致命的大规模传染。台湾、朝鲜、巴基斯坦、阿富汗和伊朗等也可能随时出现危机。全球金融危机会导致那些缺乏公众支持的政府面临合法性危机。在这种国际环境下，进行规划总要承担风险，也就是在精确地将一国的资源投入一个领域的同时却会忽视其他领域仍然需要这些资源。

　　在这种情况下，政府要做的不仅是规划，同时需要提高能力以便有效和迅速应对任何事件。政府一方面可以加强国防和经济建设，同时也要重视跨政府组织网络。这些网络可以促进本国官员和其他国家的同僚保持密切联系和沟通，一旦出现突发危机，彼此可以携手应对。跨政府组织网络可以促进沟通渠道和合作习惯。这些行为的短期效益是信息交换、最佳实践和确定合作的机会。但长期来看跨政府组织网络是一种社会资本，在必要的时候得以应用这些储备。

　　从以上的角度来看，跨政府组织网络作为一种战略，意味着开发和培育多层联系。在政府的各个层次和部分都需要建设跨政府组织网络。因此类似上海合作组织这种形式的实践将有效防范那些不期而遇的灾难和冲击。更为重要的是，尽管这些网络集合似乎凌乱和重复，但会在缺乏正式的法律义务或和地区或全球的国际组织的情况下构建新的世界秩序形态。

　　2006年的中国国防白皮书清晰地阐释了这个视角：

　　上海合作组织进入务实发展的新阶段，为开创建立新型国家关系模式作出了贡献。东盟稳步推进共同体建设，推进与域外国家自由贸易区谈判。以东盟与中日韩（10+3）为主渠道的东亚合作已成为内容日益丰富、机制不断完善的合作体系，在促进地区和平、稳定、繁荣方面继续发挥重要作用。东亚峰会为东亚合作提供了新的平台。

　　东亚“合作”本身就是目标，正如上海合作组织的目标是合作一样。制度建设不仅仅是一种达到共同物品来建设相互关系，也是促进和平、稳定和繁荣的一种战略。

　　经济领域发生的一切都验证了上述观点。东盟既有东南亚地区经济共同体的野心，也有构建泛亚洲经济共同体的期望。亚洲与欧洲联盟有很大差距，实际上和北美自由贸易区（NAFTA）、南方共同市场（Mercosur）、安第斯共同体（Andean Community）差异也很大。传统的观念会认为这反应了各个地区对国际合作的不同偏好，一些政府偏好“稀汤”（Thin Gruel）式的非正式合作，一些政府偏好类似“浓汤”式（Thick Alphabet Soup）的欧洲联盟这样的国际组织。

然而如果建立和发展各种国家间关系就是重点，那么上述例子中对这些渴望的各种承诺和宣言本身就具有价值，(点击此处阅读下一页)

　　不管其朝向实现目标的进程如何缓慢。因此亚洲的各种合作形式，以及蕴藏其中的种种官员联系和信息交换渠道，均反映了亚洲国家不是在简单模仿欧洲模式，而是进行亚洲式的创新。

　　六 跨政府组织网络的展望

　　跨政府组织网络是国际合作中一种较新的形式。正因为如此，学术界对于这种网络的潜在利用价值和缺少的研究尚不充分。笔者在本节将会对跨政府组织网络的前景进行探索，以及学者如何研究它们、理解它们的意义并且提高它们的效用。

　　首先，理解跨政府组织网络的社会属性如何影响其政治功能是非常重要的。网络是一种创造和培育关系资本（Relational Capital）的形式。但是参与跨政府组织网络的政府官员是否也会培育出一种共同的价值和规范观？跨政府组织网络的研究者认为这种社会化（Socialization）的过程至少在一定范围存在。跨政府组织网络会通过社会化进程提升国家间的信任和协调、保持网络运作有效。但是另一方面，尽管还没有发现这种事例，很多研究者还是担心参与跨政府组织网络的政府官员会将所谓的共同价值规范置于国家利益之上。

　　总的来说，现有的国际关系文献对于价值、规范和认同扩散传染后引发的社会化现象缺乏足够的研究。在跨政府组织网络社会化产生的机制、社会化和跨政府组织网络运行关系、跨政府组织网络社会化产生的必要条件（哪些条件下产生、哪些条件下不产生）等问题需要进行更多的研究。

　　其次，通过网络对其参与者影响的更加深入的理解，我们可以了解如何管理网络以实现最大的效率和影响。在商业领域，类似的文献强调如何建设“管弦乐式的分工协作体系”。李（Li）和冯（Fung）对这种分工协调体系进行了大量研究，他们认为不同合伙生产方在全球的不同时间和地域分工协调生产不同产品。和自上而下的垂直管理不同，管弦乐式的分工协作体系需要灵活管理形式，“对合伙人和雇员进行足够的授权，同时对分工协调体系进行控制。” 这种经济分工协调将会释放生产者的创造力，并且实现“维基式”（Wikipedia）的共同协调生产。这种新型模式将会确保生产质量控制，并且同时减少新产品生产中的缺陷和漏洞，并确保实施新计划。冯（Fung）、冯（Fung）和温德强调在经济领域应该推动公司向跨政府组织网络化发展、推动垂直控制向分权发展、推动专业分工向整合协调发展。还有一部分学术研究强调“团队领导”（team leadership），即在这种分散型的组织中并没有任何绝对的个体领导。因此，通过“分享权责来增强能力”是这种团队领导的核心涵义，通过集体权责（Collective Responsibility）实现共同问题解决是主要途径。在全球政治领域，恐怖主义和气候变暖早已经超越国家边界，成为了必须集体面对和解决的全球共同问题。

　　如何将商务管理领域的经验转化到国际政治中的政府可操作层面仍是一个难题。但是无论是主权国家还是国际组织都必须适应这种网络化的世界。对如何最理想地发挥小型秘书处的功能，如何确保横向跨政府组织网络的“核心节点”的有效运作，以及哪些功能由传统国际组织操作最好，哪些由跨政府组织网络执行更好等问题的理解非常重要。政府官员可以从许多大型非国家行为体学得管理经验。例如国际关爱艾滋病（CARE）组织在网络供给操作方面较为类似李和冯所研究的工网络。这个组织利用高科技和网络来确认全球所有志愿参与灾难救援组的人士，并且即时进行配置。

　　第三，跨政府组织网络内部的影响如何运作也是一个有待学者深入研究的议题。在正式的国际制度中，一个国家的影响和该国的相对实力密切相关。这种相对实力关系通过立法和制度建设被制度化，例如在世界贸易组织和国际货币基金组织中的比例投票制度（Proportional Voting System），以及联合国安理会的五个常任理事国否决权制度。在跨政府组织网络中，传统的权力关系依旧发挥作用，但是一些新的因素也涌现出来。众所周知，跨政府组织网络的目标是交换信息、分享经验、相互学习协调、以及为最高的绩效而共同行动。参与者要变得有影响则需要让同类折服于其观点，相关手段包括技术专家、实践经验和理性讨论等。

　　在和国家利益攸关的领域，传统的经济和外交手段依旧发挥重要作用。但是很多跨政府组织网络的工作已经超越传统外交角逐。因此，跨政府组织网络与传统国际制度所需要的外交技巧和能力大为不同。跨政府组织网络和日常生活中都需要去说服不同的参与者接受某种价值规范，但是说服其他国家参与者接受某种共同行动远比说服对谈者按照你的意愿做事更难。跨政府组织网络涵盖两种形式的互动，因此它可以通过强调前者超越传统国际制度，并且拓宽成功合作的范围。

　　七 结论

　　跨政府组织网络不仅仅是一种国际合作的松散形式。它是赋予新的行为体权力并使之从事新议题的形式。例如以往只有外交部门垄断的通讯交流已经向各种国内部门开放。不仅如此，区域和城镇的市政官员不仅和国外的同僚交流，而且也和国外不同层次的官员进行协调。例如最近美国加利福尼亚州州长就去北京和中国共产党的最高领导人商讨加州防治气候变化的范式。

　　一旦这些不同的参与者在常规基础上交流，他们就能够相互激发思想火花，如同网络博客所做的那样，通过阅读彼此的帖文并随时吸纳其他人反馈的情况，创建一种远比传统媒体迅捷的多的交谈。主流媒体的新闻和评论栏目千篇一律且缺乏互动。网络可以实现不同国家政府的不同部门分享工作信息，参与者可以即时实现各国主管部门官员交换信息、邀请参与协调行动等。最后，也许更重要的是就更为传统的国际关系理论而言，在恰当时机建设这些网络是在为处理危机创建有价值的资本。当今世界面临着源于国家、非国家行为体与其自身属性的多重威胁，全球经济金融危机可能在某一天爆发，对某一项事件进行计划可能会导致这个国家无法应对另外的事件，在这样一个世界里，网络可以成为国家安全战略的最佳选择。

　　（于宏源译，叶青校）

　　注释：略。

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