秋风：在民众与中央政府间建立直接联系

　　高检近日发布公告称，自9月7日起，向河北、山西等五省(区)派出接访工作组，负责接待、受理依法应当由最高人民检察院管辖的、已经由省级人民检察院审查处理的申诉案件，以及应当由最高人民检察院查处的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪的举报案件。

　　此事乃是前不久发布的《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》之落实措施。该文件提出，为解决涉法涉诉信访占全国信访总量的比例仍然较高，进京访、重复访仍然偏多等问题，中央政法机关对进京上访量比较大的省(区、市)派出接访组或巡回接访组就地解决。此尝试的亮点是“就地解决”，尽管这个“就地”还很不彻底。

　　上述文件所列关于信访的问题，源于现有信访制度的内在缺陷。信访所控告的对象多为政府机关，民众为寻求救济，必然倾向于越过该机关所属之政府，而向其上级政府上访。更进一步，由于直接的上下级政府官员之间可能存在着庇护或被庇护关系，因而，比如控告县政府的上访者，就倾向于到省政府上访，并由此一路上访到北京，此即现在成为一个严重问题的“进京访”。

　　然而，访民即便上访到了高级别政府那里，后者也很难满足上访者的诉求。因为，中国政府体系的基本原理是，只有县政府、有的时候甚至只有乡政府在直接管理——— 服务民众，即所谓“亲民之官”，它们以上的政府，都只是管理政府的政府，即所谓“管官之官”。因此，在大多数情况下，高层级政府都不过是把民众的信访转回民众控诉的那一级政府处理。

　　于是，信访制度陷入一个难堪的悖论：高层级政府的信访接待室，事实上只是信访传达室。民众到北京上访，就是希望其能利用崇高的权力解决自己的冤屈。但按照现有制度，最终解决他的问题的只能是低层级政府，这个政府往往就是他要申诉的对象。他转了一大圈，最后仍然不得不回到出发点。于是，他的问题就注定解决不了。“重复访”就是这样形成的。

　　摆脱这一困境的出路也不是没有，那就是，高层级政府在某些明确规定的范围内，直接解决上访者的申诉，而不只是充当传达室。为此目的，中央政府各个部门当然就需要在地方设立信访办公室，或者定期派出巡回性的信访接待组。针对某些问题，上访者可以直接向这个信访办公室申诉，由其直接解决问题，而不再只是责令下级政府相关部门来解决该问题。

　　当然，既然是它自己直接解决，那就意味着，它不可能受理所有信访，它只受理在它管辖范围内的信访。这样就会出现两套信访体系，一套是中央政府的，一套是地方的。它们分别受理不同类型的信访。比如，可以设想，凡是以政府为申诉对象的信访，一律由中央政府派出的信访办公室受理。

　　但这样一来，中央政府在地方的信访办公室将不得不变得比较庞大，因为现在它不再借助地方政府来做事，而是直接与民众打交道，代表中央政府向民众直接提供救济。而在以前，中央政府统统是通过地方政府与民众间接发生关系的。这不是很多人说的“垂直管理”，而是“重叠管理”，即中央政府、地方政府分别就不同类型的问题对民众承担责任。中央政府也直接管民，而不再只是管官。

　　不过，从高检的公告看不出这一制度的明显迹象。症结在于，信访部门就其性质而言就是一个传达室。各个机关所设立的信访部门不具有解决纠纷的权力，也没有解决纠纷的程序。但上面所讨论的原理，法院倒是可以立刻加以运用的。这个原理就是：中央政府必须就相当多的问题直接与民众打交道，向民众提供服务、救济。中央政府的管理、服务、救济总是通过地方政府来实施，不大可能有优良治理。

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