我国农业补贴政策的“黄转绿”问题研究

　　摘要：党的十六大以来，我国启动实施了一系列农业补贴政策，在保障国家粮食安全、增加农民收入方面发挥了重要作用。随着我国经济的快速增长和国内支农强度的大幅提高，尤其是国内外农产品市场条件的变化以及农业谈判过程中对农业补贴问题的争论，以“黄箱”补贴为主的支农政策结构面临着诸多挑战，需要进行较大幅度的调整，“黄转绿”补贴政策改革是在WTO农业规则约束下的一个调整方向。本文结合当前农业政策面临的突出问题，对农业补贴政策的水平和结构进行了分析，提出了“黄转绿”政策调整的对策建议。
　　关键词：农业补贴政策；WTO农业国内支持规则；政策目标；政策效率
　　一、农业补贴政策由“黄”转“绿”的必要性
　　（一）“黄箱”支持总量大，贸易争端增多
　　随着经济社会的发展，我国“黄箱”补贴增长速度较快，引起了国内外的广泛关注。从WTO口径看，“黄箱”总量从2000年的-92.9亿元增长至2010年的1230.1亿元，已超同期的美国、欧盟和日本等发达国家（表1）。近年来，由于我国“托市”性收购价格连续提高并有较大的收购数量，导致对部分产品的“黄箱”支持超出微量允许8.5%的上限。快速增长的“黄箱”补贴也引起了WTO成员国的关注，我国可以根据国际规则和国情需要据理力争，但继续扩大“黄箱”补贴的政策空间有限，需要及时推动农业补贴政策“黄转绿”。
　　（二）国家财政收入的压力约束，价格支持政策的负担重
　　进入新世纪以来，国家陆续出台了一系列价格支持政策，以保护粮食价格和市场稳定。随着国内外粮食价差加大，国内主要粮食品种收储量不断增加，价格支持补贴给国家财政带来了巨大压力。中储粮及其委托收购公司的库存严重积压，额外增加了库存监管费、利息费以及库存期间的降等降级等价差亏损开支，花费了大量财政资源。同时，由于粮食顺价销售难，导致粮食陈化问题突出。2015年，中央公共预算支持用于粮油物资储备的支出达到1836.1亿元，比上年增长58.2%；而同年中央一般公共预算收入仅增长7.4%，粮油物资储备支出增长速度高出一般公共预算收入近50个百分点。当前，我国经济发展进入新常态，财政收入增长幅度放缓。国家财政用于农业的补贴和支持能力客观上不及以前，农业补贴的包袱越来越沉重，增长难度加大。
　　（三）由“保供给、促增收”向“提高农业竞争力”的指导思想的转变
　　2004年以来，国家出台了一系列保障粮食供给的惠农富农政策，逐步建立起一套以“保供给、促增收”为导向的农业补贴政策体系，在增加粮食生产、促进农民增收、维护市场价格稳定方面发挥了重要作用。然而，随着我国农业生产成本上升、资源条件恶化等问题不断显现，传统的农业政策也暴露出执行效果弱、针对性不强、可持续性差等问题。
　　为此，中央开始对农政措施的指导思想进行了调整。2015年“一号文件”指出“做强农业，必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来”；2016年“一号文件”指出“持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力”；2017年“一号文件”指出“以推进农业供给侧改革为主线，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，加强科技创新引领，加快结构调整步伐，加大农村改革力度，提高农业综合效益和竞争力”。可以看出，我国正努力构建以“提高农业竞争力”为目标的农业政策体系，从“保供给、促增收”到“提高竞争力”的指导思想的变化要求农业补贴政策随之进行调整。
　　二、农业补贴政策“黄转绿”要解决的突出问题
　　农业补贴政策“黄转绿”既是现实需要，也是推进农业供给侧改革的必然选择，要重点解决以下突出问题。
　　（一）主要农产品价格倒挂，政府价格扭曲市场行为
　　新一轮“粮改”以来，我国先后实行了最低收购价和临时收储价政策，政府定价为粮食价格提供了托市支持，使得粮食价格不断上涨。稻谷收购价自2008年开始连续7年提高；小麥收购价自2007年开始连续8年提高，粮价出现“只涨不跌”现象。粮价上涨预期使得农户不顾积压，盲目生产，导致结构性粮食过剩。可以看出，价格支持政策对市场的干预程度大，扭曲了农产品价格形成机制。
　　当前我国大宗农产品的国内外价差不断扩大，国内平均价格比国际市场高30%到50%。与此同时，收购价格仍处于较高水平，这进一步拉大了国内外农产品价格，形成了“国内入库、洋货入市”的尴尬局面。
　　（二）补贴结构不合理，“绿箱”政策使用不足，特定产品“黄箱”剩余空间小
　　当前我国农业补贴政策体系结构不合理，主要表现在两个方面。一是已实施的“绿箱”政策水平不高，多个方面的政策措施未用足（表2）。“绿箱”支出结构中，大部分偏向政府一般服务，对农民直接支付明显不足。2015年“绿箱”支出中，政府一般服务支出占比超过50%，不挂钩的收入支持仅占1%。在政府一般服务支出中，其他费用项下的支出过多，而对农业基础设施投入、科研技术推广、培训等方面的支出很低。
　　此外，我国在收入保险和收入安全网计划、用于生产者退休计划的结构调整援助、用于投资援助计划的结构调整等3类项目下还没有出台任何政策措施，支出为零；用于资源停用计划的结构调整援助近年才有少量使用。整体来看，未来“绿箱”政策有着很大的支持空间。
　　二是“黄箱”补贴结构失衡，多数特定产品AMS突破上限，非特定产品“黄箱”政策使用不充分。在中国向WTO的通报中，特定产品AMS主要由价格支持和财政支付性补贴构成。对于大部分产品来说，财政支付性补贴是AMS中较为固定的组成部分，年度间变化大的是价格支持水平。因此，特定产品“黄箱”的补贴空间主要在于价格支持水平的高低。近年来我国“托市”价格连创新高，多数产品的AMS已超过微量允许约束。据测算，2013—2015年我国对玉米、棉花和油菜籽的支持水平均突破了8.5%上限。从非特定产品补贴来看，“黄箱”空间利用仍很不充分。目前出台的财政支付性补贴中，只有农机购置补贴、农资综合补贴、其他投入品补贴和利息补贴属于非特定产品“黄箱”补贴。以2015年为例，全国农业总产值（不包括渔业）为96175.7亿元，按8.5%的非特定产品的“黄箱”约束上限为8174.9亿元，而实际的非特定产品的“黄箱”补贴仅为1850亿元左右，离补贴上限还有很大距离。

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