论事业单位预算管理制度改革与完善

　论事业单位预算管理制度的改革与完善 摘

　要

　 本文以在分析当前事业单位发展现状，现行事业单位下预算管理的基本情况的基础上，深入研究分析当前预算管理过程中存在的问题以及预算管理制度改革的方向，结合社会经济发展环境，有针对性的为事业单位预算管理制度的深化改革提出切实可行的建议与对策。当前情况下，对我国事业单位预算管理制度的深入研究，有助于提高我国国有资产资源配置效率，促进资产预算推行中的种种弊端，推进部门预算改革深化，具有贴近实际，指导实际的作用。

　关键词：事业单位；预算管理；预算编制；预算改革

　 目 目

　录

　摘

　要 ................................................................. 1 引

　言 ................................................................. 1 1. 事业单位预算管理制度概述 ............................................ 2 1.1 事业单位预算的定义 ................................................. 2 1.2 事业单位预算管理制度概念 ........................................... 2 2. 事业单位预算管理制度改革现状分析 .................................... 5 2.1 事业单位预算管理制度改革的必要性 ................................... 5 2.2 服务预算管理制度改革的内容及方向 ................................... 6 3. 事业单位预算管理存在的问题 .......................................... 6 3.1 预算管理意识薄弱 ................................................... 6 3.2 预算会计核算基础的弊端 ............................................. 6 3.3 预算管理执行力差，缺乏分析和考评机制 ............................... 6 4. 事业单位预算管理制度改革与完善的建议 ................................ 8 4.1 加强预算管理意识 ................................................... 8 4.2 完善预算管理控制机构 ............................................... 8 4.3 推行国库集中支付制度，部门预算制度，政府采购制度 ................... 8 4.4 建立科学的预算编制方法 ............................................. 8 4.5 落实责任，依法严惩 ................................................. 9 5 结论与展望 .......................................................... 10 参考文献 .............................................................. 11

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　 引言

　1 引

　言

　在国家颁布一系列改革制度之后，许多事业单位开始适应市场经济的要求，完成了从计划经济的时期向市场经济积极的转变，事业单位的资金来源除去依靠国家的财政拨款外，还进行自主创收来获得经济收益。基于种种情况的变化，传统的预算管理制度与财务准则已经不再适应当前事业单位的财务需要，包括之前的会计预算和会计准则也存在很多不兼容之处。

　因此，有关事业单位的预算管理制度针对目前的经济状况急需做出改革与完善，明确预算管理责任，细化预算编制，提高财政批复资金使用率，从而加强部门预算管理，形成一套适应当前经济转变以及事业单位切实需要的预算管理模式。

　事业单位的预算管理是通过预算对我国事业单位中的各部门进行资源分配、考核、控制，是我国事业单位财政制度的重要部分，也是对我国国有资产的管理重要手段。经过长期的改革，我国行政事业单位的预算管理制度已经具备一定的科学性和规范性，但是发展的步伐依然比较缓慢，其原因有两方面：一是历史原因，二是事业单位财政体制没有及时跟进。当前，对我国事业单位预算管理制度的深入研究，有助于提高我国国有资产资源配置效率，促进资产预算推行中的种种弊端，推进部门预算改革深化，具有贴近实际，指导实际的作用。

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　 事业单位预算管理制度概述

　1 1. 事业单位预算管理制度概述 1.1 事业单位预算的定义 事业单位预算是事业单位工作的基础，即根据单位事业发展现状和计划来预估年度财务收支。预估完成的年度财务收支将会影响事业单位一个会计年度的发展。事业单位预算既包括收入预算，也包括支出预算。其中，收入方面的预算包括：财政补助、上级拨款、业务收入、下级部门缴款等。支出预算则包括：拨出款项、支出专款、成本、管理费用、销售税金等。

　1.2 事业单位预算管理制度概念 事业单位预算管理制度是国家对事业单位实行的预算管理办法。事业单位预算管理制度规定，事业单位应当参考以往的年度预算执行情况来进行新一轮的预算，同时考虑事业发展状况和财力情况，完成预算编制。事业单位预算应当尽可能实现收支平衡，不能编制赤字预算。另外，事业单位预算在执行过程中可以根据需要做出合理的调整，保证执行效果。

　具体来说，事业单位预算管理包括全额预算管理、差额预算管理和自收自支管理三种类型。全额预算管理适用于收入较少、支出来源主要是国家拨款的单位；差额预算管理适用于具有稳定的经常性业务收入，但是仍然存在支出缺额的单位，这类型的单位需要财政补助来维持运行；而对于收入稳定，能够满足支出的事业单位则实行自收自支管理。

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　 事业单位预算管理制度改革现状分析

　1 2. 事业单位预算管理制度改革现状分析 2.1 事业单位预算管理制度改革的必要性 我国事业单位的预算管理制度颁布实施以来，很大程度上克服了之前事业单位财政预算混乱，资金配置缺乏科学性等情况，使得预算工作可有序进行，在一定程度上规范了事业单位的预算管理 。我国实行市场经济制度之后，许多事业单位改革了其原有的财务模式，进行事业单位的企业化经营，打破了之前沿用的财务预算模式，资金来源中不只包括有国家拨款，并且国家拨款的比例也会逐渐下降，这时的预算管理制度的财务基础也会发生根本性变化，现行的预算管理制度要进行必要的改革。除了此种情况，当前有一些事业单位其职能特殊，承担着较强的社会意义，财政拨款以及一些常规性收入仍然是其主要资金来源，但这类事业单位现行的预算管理制度也并不能很好的适应其发展，资金拨款不到位，资金配置不平衡，以及监管过程不明朗，导致资金浪费，或者真正有需求的事业单位得不到资金，导致发展受到阻碍。

　以教育事业单位为例，改革开放以来，不断改革创新，实施了较多的改革政策与措施，也逐渐步入正轨，具有了相对的规范性。但现行的事业单位预算管理制度中有很多不适宜教育事业单位发展的内容，导致其改革效果之后，成效不明显。对教育事业的财政拨款，以及分配控制环节存在着低水平的重复建设，不能够做到因时而动，因地制宜。在教育事业单位的预算管理中，预算编制是一项重要的环节。预算编制既要考虑到教育事业单位的长期发展战略，还要涉及到多方面的经常性预算，避免因为预算编制不到位而导致教育事业单位资金运转不良。除去教育事业单位预算编制的问题，国家财政拨款分配也是需要十分关注的问题。近年来，教育事业单位之间出现财政拨款不平衡的问题，例如各大高校之间国家财政拨款不够平均，使得许多知名度不够，地区偏远的高校没有得到更充裕的资金拨款，从而更加导致教育质量的下降。

　以南方某省一所人民医院为例，这所医院属于事业单位管理机制，其资金来源不只依靠国家财政拨款，同时还包括医疗费用等。自2000年开始，医院开始实行财政预算管理机制，实行初期主要是提前一年讨论来年的预算，会把各部门的领导聚集在一起开会讨论预算管理。初期这种预算管理机制十分混乱，几乎没有起到实质作用，还是以财政分配预算为主。2006年我国医药制度改革，医院利润下降甚至出现亏损，这种情况让医院的领导和员工开始重视预算管理的问题，完善预算管理机制，加强成本意识，同时将医院内各个科室，部门都调动起来，提高医院领导与员工的预算管理意识。首先预算管理研讨会议不再只是走过场，而是切实的将每一个部门的预算都严密测算出来，同时预算管理研讨会议要求所有院领导，各科室领导，财政部门预算负责人都到会参加，在会议各个方面的具体预算都要讨论得出结果，并制作预算方案。这样参加会议的相关人员就覆盖到医院各个职能部门，可以具体问题具体分析，将预算尽量做到精确，降低成本不浪费医院资源。就是依靠着严密的预算方案与各科室对预

　算管理的调动，医院终于实现扭亏为盈。那么上述情况改革事业单位预算管理制度将是十分必要的，在研究事业单位预算管理制度的存在的问题以及深刻分析现状的情况下，深化事业单位财政制度的完善，促进预算单位观念的转变，改革势在必行。

　针对上述情况改革事业单位预算管理制度是十分必要的，在研究事业单位预算管理制度的存在的问题以及深刻分析现状的情况下，深化事业单位财政制度的完善，促进预算单位观念的转变，改革势在必行。

　2.2 服务预算管理制度改革的内容及方向 自1979年我国恢复了预算报告与批准制度后，标志着我国重新建立了预算管理制度，我国预算管理制度的改革共分为四个阶段：第一阶段1979年到1993年，国家公布《国家预算管理条例》，重点加强预算资金管理与预算平衡管理，预算管理制度在我国开始建立；第二阶段1994年到1999年，为适应我国经济发展状况，预算管理制度逐渐形成了复式预算体系，制定了《预算法》，进一步加强了事业单位的债务管理与预算平衡，预算管理制度初步形成；第三阶段2000年到2013年，这一阶段主要以部门预算管理为改革重点，促进预算制度的现代化，财政部出台一系列相关法律，预算管理制度逐步健全；第四阶段2013年至今，预算管理制度不断完善与创新。

　当前，我国预算管理制度改革的总方向为：全面规范，公开透明。2012年，我国的挂钩财政支出占财政支出的比例过高，对预算管理制度造成损害。2013年开始，我国政府提出要规范重点支出项目，清理挂钩支出项目，有效的发挥了预算资金的统筹功能，避免了财政支出的被动分解。2014年国家先后发布《深化财税体制改革总体方案》，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，对于预算管理制度要求进行深化改革，改进年度预算平衡机制，部分单位需要编制年度中期预算，实行中期预算管理。12015年，是我国预算管理制度改革取得较大成就的一年，国务院颁布了《关于实行中期财政规划管理的意见》，该法律条文决定全国要实行中期财政规划管理。有关下一步改革的计划，财务部已经开始着手编制。2016年到2017年开展政府财务报告编制试点，并且在下一年开始时，规定的试点单位要编制上一年度的政府财务报告。

　以北京市为例，推进预算公开重点在三方面，首先是扩大公开范围。其次是细化公开内容，即将事业单位部门预算内容全部细化到；三是增加公开内容，公开对区县转移支付，部门结余资金结转资金，政府购买服务年度计划信息，政府采购情况以及部门预算绩效目标等内容。2016年，北京市事业单位预算中，新项目支出体系如下图：

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　事业单位预算管理制度改革与完善的建议

　 图 2-1 新项目支出体系 而具体到某一家医疗机构，医疗卫生事业单位支出功能的分类如下图：

　医疗卫生与计划生育支出 医疗卫生与计划生育支出 公共卫生 基本公共卫生 服务

　（类级科目）

　 （款级科目）

　 （项级科目）

　图 2-2

　医疗卫生事业单位支出功能分类

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　 事业单位预算管理存在的问题

　 6 3. 事业单位预算管理存在的问题 3.1 预算管理意识薄弱 长时间以来，由于事业单位的特殊性质，其承担着较强的社会责任，具有其公益性，其举办主体的单一化以及政事组织混淆化，使得事业单位出现一种似政府而非政府的状态，成为了一种非政党，非政府组织，也不同于企业的社会组织类别。因而，构成了一种封闭的运行状态，使得传统的计划管理观念根深蒂固，从事业单位的领导到单位的员工都存在预算管理意识薄弱的情况，甚至是单位财务管理人员，其预算管理的意识也并不强烈。

　事业单位部门的领导起着统率部门的作用，然而部门领导对预算管理的重要性并没有充分了解，其有关预算管理的意识仍然停留在计划管理时期，从预算的编制到预算的分配，执行，部门领导并没有起到统筹规划的作用。甚至有些领导认为，部门预算的目的只是在于帮助部门取得更多的资金，对预算的执行情况很少关注，使得预算管理流于形式。除了部门领导没有发挥统筹规划的作用，单位部门的员工也很不配合，许多员工认为预算管理中预算编制是财务部门的工作，其他部门并没有积极的参与，导致预算工作不够全面，切合实际情况。

　3.2 预算会计核算基础的弊端 我国事业单位的预算管理制度中会计核算基础仍然是以收付实现制为主，我国财政改革不断深入，但会计预算制度，自实行来却没有大的改动，现行的收付实现制在实际预算中还是存在着大量的弊端。采用收付实现制，可能会导致预算会计与预算管理的要求相脱节，事业单位债务的信息不能够全面真实从会计预算中反映出来，对于事业单位的可用资金也无法得到准确资料。例如事业单位中有关债务方面的会计预算，收付实现制就不能很好的体现。事业单位的电费，通信费，以及单位员工的工资，应由本期承担的利息等项目,财政预算中显示的并不清楚。在财务报表中，各部们往往会钻收付实现制的空子，将部门中的债务隐藏，使得事业单位真实的财务状况没有反映出来，为事业单位的财政经济带来隐患。

　另外采用收付实现制，可能会造成一些财务支出不在预算管理的范围内，容易躲避财政监督，也会造成“假平衡，真赤字”。并且采用收付实现制，也不能真实完整的将我国各事业单位所占有的固定资产，股权投资等经济资源以及使用情况反映出来，这也是我国预算管理中固定资产及其使用情况的记录混乱的主要原因。同时，近几年来事业单位的采购和国库集中支付制度的实施，财政资金的流向也发生变化，在收付实现制下，很容易出现会计核算混乱的情况。

　3.3 预算管理执行力差，缺乏分析和考评机制 许多单位从预算编制这一环节就执行力不高，甚至有些事业部单位部门一味地想获得

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　事业单位预算管理制度改革与完善的建议

　更多的财政拨款，在进行预算编制是就会过分夸大项目支出费用。那么预算编制脱离了实际，在执行过程中，必然会出现问题，比如预算计划实施进度慢，预算项目结余资金较大，从而公用经费挪为私用等情况。同时对于预算结果来说，分析与考评机制，在很多单位都流于形式。这是一方面是由于财务工作者对这一问题不够重视，没有意识到预算管理对于事业单位发展的重要性，另一方面则是因为对于预算执行情况没有推行责任制。

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　 事业单位预算管理制度改革与完善的建议

　 8 4. 事业单位预算管理制度改革与完善的建议 4.1 加强预算管理意识 预算管理工作的重要性在篇章开头部分已经加以论述，所以做好预算管理工作是十分必要的。同时做好预算管理工作并不是财务部门或者是部门领导的事情，而是一个全员参与的事情，要做到全员积极参与预算管理工作，就要从源头开始改进，即加强全员的预算管理意识。增强预算管理意识，可以采取多种措施，例如部门领导带头以身作则转变观念，起到以身作则的带动作用，带动部门员工转变预算管理观念；同时可以加大宣传力度，印刷相关宣传手册，也可以让广大员工在不耽误本职工作的情况下，增强预算管理意识，了解预算管理的基本条目。

　4.2 完善预算管理控制机构 随着预算管理改革深入，财务部门将不能独立完成预算管理工作，对于具体事业单位中，不仅需要各部门的配合，而且有些事业单位还需要设立专门预算管理小组，进行常态化的预算管理执行，完成预算管理工作。可以成立相关预算管理小组，要有单位领导班子成员出任小组组长，选取各部门相关成员出任小组组员。组长负责事业单位中重大预算管理事件的决策，统筹整个小组的预算工作。小组成员负责日常预算管理，要包含到整个预算管理流程，涉及到预算管理的各个环节。不仅如此，各个职能部门也应该明确自身预算管理的职责，加强自身职责，努力负责本职能部门的预算编制上报工作以及用款计划，用款情况上报工作。

　4.3 推行国库集中支付制度，部门预算制度，政府采购制度 国库集中支付制度，部门预算制度，政府采购制度是我国财政部门推行的预算管理制度改革的基本内容，使我国构建公共财政框架的基础性环节。由国库集中支付制度代替原先传统的分级分散拨款制度，这是一个循序渐进的过程，其制度本身也需要不断的完善，制度的推行也需要一个过渡过程。事业单位在执行过程中，根据改革内容和单位实际情况要酌情添加人手，从事监督检查，会计核算，资金支付等工作。部门预算管理制度的推行，有利于预算管理职责明确，避免了多头管理，提高了预算管理的透明度。而政府采购制度以国库集中支付制度为保证，以部门预算为依据，合理推行，加强管理。三大制度相辅相成，齐头推进，形成一套完善的财务预算管理制度。

　4.4 建立科学的预算编制方法 科学合理的预算编制方法是预算管理工作顺利实施的前提。它鼓励事业单位要贴近实际，从单位的实际情况出发，根据事业单位的年度计划以及各部们的用款计划报表来制定出符合事业单位实际情况的预算编制。对于预算编制采用“零基预算”方法，不能流于表面，要根据单位的日常运转，事业发展要素，单位人员变动制定出预算编

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　事业单位预算管理制度改革与完善的建议

　制报表，明确全年预算支出，并以此细化报表内容。

　4.5 落实责任，依法严惩 在预算管理的各个环节当中，从预算编制，到预算执行，再到预算监督，每一个环节都应该将责任落实，让员工在执行预算管理过程中能够明确自己的责任，认真履行自己的职责。

　首先从在预算编制环节开始，单位领导首先要带头学习相关法律法规，负起应当的责任，做好统率作用，严肃预算编制这一环节，做好审核工作，使预算编制符合事业单位的整体规划；其次进行预算编制人员应提高认识，要意识到预算编制的实际性与合理性，采用科学合理的预算编制方法。在预算执行中，财务人员与其他工作人员应严格履行预算管理相关法律法规赋予的职责，按照上级批复的预算进行财务管理；按照《预算法》法律法规相关规定，“即事业单位中财政部门、各部门、各岗位在每一预算管理年度结束之时，应当核算清理全年的预算收入、支和往来款项、支出资金的具体数字，做好预算管理对帐工作。”在预算监督方面，也要制定严格的预算监督体系，单位内部监督与外部监督紧密配合。

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　 结论与展望

　1 5 结论与展望 文章以在分析当前事业单位发展情况，事业单位预算管理现状的基础上，进行深入分析当前预算管理存在的问题以及预算管理制度改革的方向，结合当前社会经济发展环境，有针对性的为事业单位预算管理制度的深化改革提出切实可行的建议与对策。当前社会经济情况下，我国虽然已经在不断的深化改革事业单位预算管理制度，但由于一些历史遗留原因和事业单位体制的弊端，导致现存的事业单位预算管理制度仍然需要不断的完善与创新，本文中做出的一些分析研究，为相关部门开展改革工作提供一些建议与资料，希望事业单位能够早日形成一套适应社会发展需求的预算管理制度。

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　 参考文献

　1 参考文献

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