马长山：非政府组织中的公民参与

　　[摘要]随着全球化时代的到来，当代西方公民参与面临着民主参与精神和公共领域衰落、公民身份和权利流失、公民共和主义和公民自由主义内在张力等困境，并通过非政府组织平台，实现了进入“生活政治”和“公民治理”的转向。近年来我国非政府组织获得了蓬勃发展，其中的公民参与具有特殊的“中国”意义和取向，因此，积极促进非政府组织中的公民参与，推进“公民治理”，就成为中国民主法治进程中重要而持续的社会动力。

　　[关键词]非政府组织；
民主法治；
公民参与

　　当今，中国正在现代化的建设中跻身于全球化进程，特别是民主法治步伐不断加快，其成效有目共睹。然而，我们也必须看到，中国民主法治进程毕竟面临着全球化和本土化的双重压力，面临着文化传统的重大转型，面临着民主法治机制的“中国试验”和重大创新。其中，非政府组织的广泛兴起就成为中国民主法治机制的重要增长点，它在权力制约与分解、权利伸张与保障、自治管理与平衡、公民参与与民主治理等方面，发挥着重要作用，赋有一定的使命，也面临着特殊的困境与问题。因此，积极培育非政府组织，拓展并提高非政府组织中公民参与的领域和能力，充分发挥其民主法治功能，就成为时代的重要课题。

　　一、当代西方公民参与的困境与转向

　　自启蒙时期以来，民主和法治就成为人们对美好制度和生活方式的一种追求。人们力图通过民主和法治建立起权力制约平衡机制，保障社会成员的平等自由权利，构造公平正义理想的理性规则秩序。民主和法治建立之初极大地调动了社会成员的主体精神和创造力，促进了社会文明和繁荣进步。然而，也许是人们最初赋予了它们太多不切实际的理想，而且，19世纪以来的政治、经济、社会文化条件不断发生着重大变化，人们越来越发现民主和法治并没能很好地兑现它们的承诺，甚至在当代还出现了一定的困境和危机，特别是遭遇了公民身份、公民权利和公民民主参与的尴尬或难题。这无疑会引起西方理论界的高度关注，为此，20世纪90年代以来，在西方学术界开始出现公民权研究的“复兴”现象，并呈上升的趋势［1］（P3）。同时，共和主义公民理论、自由主义公民理论、社群主义公民理论等也纷纷登场，展开激烈的论辩。除了理论界，西方国家的政府近年也开始致力于提升、改善公民资格和属性，如英国公民委员会的《促进公民属性》（1990）、澳大利亚参议院颁布的《积极公民属性修正案》（1991）、加拿大参议院颁布的《加拿大公民属性：共担责任》（1993）等［2］（P236），以克服“公民唯私主义综合症”。事实上，早在20世纪六七十年代，西方国家的公民参与和公共领域就出现了危机，主要表现在以下几个方面。

　　第一，公民民主参与精神和公共领域的衰落。在西方，公民民主参与具有久远的历史传统和深厚的思想文化根源。在古希腊，“公民”本性上是一种政治动物，城邦就是“公民之家”，是平等的自由公民的自治团体，因此，公民不可私有其本身，“任何公民都应为城邦所共有”［3］（P407），这样，就形成了整体主义情怀的公民共和精神，民主政治参与也就不仅是公民的一种权利，还是公民的一种义务，更是一种公民美德和城邦“优良生活”的保证。这种既是“治者”，又是“被治者”的“忘我”的公民参与精神，经过古罗马共和国的改造传承，在启蒙时期再次得到弘扬，并成为近代民主法治的重要动力。然而，随着全球化、公司扩张、消费时代的来临，以及行政权力集中和生态危机、社会危机等，西方国家的公民参与热情锐减。就连曾以公开辩论、公民权、公众民主参与决策而自豪的美国，公众对政府的信任度从1964年的75％，下降到1980年代末的35％，再下降到1990年代末的25％，而1998年美国国会选举的投票率也只有36％。曾经被定义为自由民主政治真正本质的公民参与，现在似乎完全被一种崇尚追求个人经济利益的文化削弱了。这无疑导致了“深层的非政治化历史过程、公民参与和社会治理的缺失、日益狭隘的公共话语，以及对古希腊人、卢梭、潘恩和杰斐逊等人来说极具价值的政治社会的消逝”。而这种“政治的衰落仅仅意味着步履艰难地走向一种更加倒退的、反民主的秩序，趋向要求怀疑美国公民生活的真正基础的地步”［4］（P11，18）。这样，就出现了公民参与精神的衰落、“政治的终结”和公共领域危机，“民主的幻灭感”也就在所难免了。

　　第二，公民身份和公民权利的流失。随着全球化进程的加快，政治经济一体化的趋势越来越显著，一方面贫富差距、南北差距越来越大，另一方面，国际交往和流动互渗也越来越广、越来越大，就造成了大量侨民、难民、移民和无家可归者等问题，这些人群的公民身份得不到有效确定，公民权诉求也很难得到有效认同，对传统公民权观念提出了挑战，“主权国家在今天已不再是公民身份的唯一坐基”［1］（P7）。与此同时，在一个民族国家内部，现代化的发展不但没有导致同质化的社会，反而强化族群的内聚力和族群团体之间的分化，这就很容易导致“主流族群将自己的意识形态当成中性、普遍，而劣势族群的差异常被等同为劣等或异常，由于主流族群将少数族群的行为和价值视为‘不正常’，为了避免这种异常危及公共福祉，因此采取排斥、隔离或压制，以防止社会整合遭到腐蚀，似乎可以得到合理化的基础”。这样，少数族群的公民身份和权利就常常受到“普适性”价值和权利的压制和侵蚀。为此，多元论者开始主张“差异公民”（differentiatedcitizenship）观，即“自由主义政府不但基于个人立场，保障每一个公民平等权利，而且为了肯认和包容少数族群和团体的特殊认同和需求，赋予这些族群和文化以集体为单位的少数权利（minorityrights）”［5］（P157，161-162）。此外，福利国家时代的到来也助长了公民对国家的依赖性和消极性，特别是把自己的权利交由代议制中的“委托人”来处理，进而“促成从公民性向私人性的后退（privatistretreat），尤其将公民角色‘委托化’(clientalization)了”［2］（P243）。因而，公民就越来越远离民主政治的中心，越来越被边缘化了。由上可见，全球化、现代化带来的分化与整合直接冲击到公民身份与权利，甚至造成了公民身份和权利的流失，民主和法治的根基就难免发生了动摇。

　　第三，公民自由主义与公民共和主义的内在张力。自由主义精神肇始于17世纪启蒙思想家霍布斯，历经洛克、卢梭等而逐渐成为社会主导思想，并影响至今。它强调“经济人”假定、“守夜人”国家角色、功利主义倾向、世俗主义和个人主义精神。在这里，公民的民主参与和公共精神固然不可少，但是，公民生活的主要领域则在于私人平等而自由的价值选择和生活方式追求。因此，它与古典共和主义那种追求卓越的德行公民相反，人天生就是一种非政治性的动物，形成了追求自我利益和个人权利的自由主义“消极公民”。因而，一个好的政府并不依赖于公民的善德，而是依赖于制度的最佳设计和运行，因此，“‘公民身份’象征个人可以经由国家所保障的权利，充分地追求一己的私人生活和利益”［6］（P9）。这种公民精神无疑实现了人的解放和自由发展，但是，也带来了一定的困境和问题，特别是过度主张个人权利而懈怠公民责任，过度追求私人利益而漠视公共利益，过度强调个人自由和个性差异而忘却义务担当和共同福祉，“过度迁就和放纵了个人的自然愿望，不可避免地导致公民精神的失落，国家堕入了以‘资产者’为主角的统治”［7］（P10）。因而，出现了政治冷漠、逃避纳税、依赖福利、“搭便车”、贫富差距、环境污染等弊端，加剧了民主和法治的危机。正是基于这一困境和问题，从20世纪70年代起公民共和主义开始复兴。与古典共和主义不同，当今复兴的公民共和主义已不再坚守古典共和主义的整体主义精神，它吸纳了自由主义的合理成分，但是，它反对自由主义的“消极公民”观，主张民主参与、公民责任和公共精神的“积极公民”观，认为“健全和稳定的现代民主不仅仅依赖于其‘基本结构’的正义，而且还依赖于其公民的品性（qualities）与态度”。“如果没有具备这些品性的公民，民主制就难以统治，甚至是不稳定的。”［2］（P246）可见，公民自由主义与公民共和主义之间存在着一定的内在张力，公民自由主义的好处在于突显个人自由和权利，但是很容易导致世俗自利和公民精神的衰落，从而失去民主法治的根基；
而公民共和主义的好处在于弘扬公民责任和公共精神，但也容易造成“普适价值”、“公共利益”、“政治崇高”对个性自由、私人利益和世俗生活的侵蚀，甚至有学者警告说：“事实上所有当代形式的多数独裁都会利用这种强调公共精神的公民观，在这些政权中所谓‘好公民’是指那些放弃一般道德考虑，完全接受权威所认定的公共善的人。”［5］（P207）因此，公民社群主义、公民多元主义等可以视为对二者进行平衡调和的不懈努力，但仍然不十分明朗。这种内在张力反映了西方国家中公共利益与私人利益、政府与社会、自由与平等、权利与责任等的深层矛盾，并造成公民身份与角色、公民权利与责任、公民参与与德行等的选择迷茫和现实困境，进而加剧了西方民主法治的危机。

　　正是基于这样一种公民参与的困境和危机，西方国家开始探寻新的出路，力图“在太多的公民参与和太少的公民参与之间找到一个适宜点，体现了公民参与面对的最大挑战”［8］（P153-154），努力准备“新公民资格”，实现公民参与新的转向。这一转向的核心就是“公民治理”。它既不同于古希腊城邦的那种家国一体、公私同构、治者与被治者同一的“轮番为治”，也不是一直以来那种宏大政治中民主投票的“代议制”，而是一种“生活政治”和社区公民自主治理。这种“公民治理”的轴心取向是立足于“生活政治”，通过政府、公共机构和公民的合作行动，以理事会、公民委员会、公民受托代理委员会、公民团体等进行积极有效的民主参与，从而将公民带入政策议程、社区项目管理和公共服务事务的中心地带，创造了开放、民主、互动的现实参与机制，塑造新型公民身份和品格，化解公民参与困境和民主法治危机，推进社会民主进步。应当说，这一时代转向对全球化时代的民主参与和法治建设具有不可忽视的重要意义和价值，对中国民主参与的发展和提高也具有重要借鉴作用。

　　二、非政府组织中公民参与的“中国”意义与取向

　　如前所述，以“公民治理”为取向的当代公民参与转向，主要是基于对公民参与精神和公共领域的衰落、公民身份和公民权利的流失、公民自由主义和公民共和主义的内在张力等困境和危机的一种反应，其核心是探寻“积极公民”和“消极公民”的契合点和平衡机制，培养适应并保证民主法治得以健康运行的“公民德行”。而“公民治理”的基本平台就是“公民社会”，因为标志“公民社会”的各种非政府组织构成了一种重要的“中间层政治”，促进公民社团加入公共事务的治理，并不是政府推卸其公共责任，而是寻求更好实现公共责任的有效合作途径。它不仅有助于克服政府单一治理结构的“致命的自负”，也形成了活跃的公共领域空间和多中心治理结构［9］（P247）。通过这一空间，充分实现了在“生活政治”中组织化的个体公民参与和基层民主。

　　对中国而言，当下迫切地需要推进现代化和民主法治，但是，中国背负着浓重的德治文化传统和上千年国家统摄社会的历史，因而与西方国家有着太多的不同。我们既没有西方那种悠久的共和主义传统，也没有强盛的自由主义文化，更没有发达的民间组织及其自治精神，因此，中国必然要在努力融入人类民主法治文明主流的同时，谨慎地去面对中国的道路和问题。我们知道，改革开放后，中国的非政府组织广泛兴起，在政治、经济、文化和社会生活等诸领域中发挥着重要作用，构成了转型期中国由“统治”走向“治理”的重要通道。然而，它在发达程度、角色功能、动员能力、治理水平等诸多方面，与西方国家的非政府组织还有很大差距，它们在更大意义上还是政府的配合者甚至是政府延伸、群体利益的代表者，更多的是一种整体性、代表性参与，还远达不到西方公民参与转向中“公民治理”的程度。不过，我们也必须看到，在保持、发挥其整体性、代表性参与的同时，拓展其“公民治理”空间，强化公民对“生活政治”的民主参与，却有着特殊的“中国”意义和取向。

　　首先，克服“两极”行为模式，推进理性参与。与西方国家不同，在中国几千年的历史发展中，(点击此处阅读下一页)

　　皇权专制、等级特权、道德纽带一直是主旋律，社会成员历来是扮演“草民”、“臣民”、“贱民”角色，根本没有“公民”身份和意识。社会组织体系也都是官方性的，非政府组织很多时候是作为民间秘密“会社”而受到压制甚至追剿。因而，社会成员缺少应有的利益和权利诉求渠道，没有政治参与空间，他们大多数情况下是做“良民”、“草民”，但是，当社会矛盾积累到一定程度，到了“官逼民反、不得不反”的时候，民众就会揭竿而起，形成周期性的重大社会震荡和改朝换代。可见，传统中国的社会成员是一种“两极”化的参与模式，要么做忍气吞声的“顺民良民”，不问国事；
要么就群起造反，进行改朝换代的破坏性参与。直到近代，中国才在西方坚船利炮之下进行变革，并在20世纪初引入具有国家主人地位的“国民”概念（相当于西方的“公民”），继而在《临时约法》中确立了国民主权原则。新中国成立后，五四宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，并确认了公民的基本权利和自由。然而，一系列因素致使社会成员的“两极”化参与模式没有发生根本性的改变，基本见不到公民理性参与的影子。

　　改革开放后，非政府组织的兴起带来了公民参与的希望和生机。但是，由于多种因素的制约和影响，非政府组织在很大程度上仍扮演着政府的“好孩子”形象和“帮手”作用，它们在民间治理中更多的是行业自治管理、社会服务、信息咨询、协调利益、决策建议，等等，缺少应有的对国家政治生活的有效参与和独立表达，更缺少个体公民在“生活政治”中的民主参与，因此，积极推进非政府组织中的公民参与就成为亟待解决的时代课题。事实上，当下中国仍然是只有法律上的公民身份和名义，却没有事实上的公民价值和行动，要么不关心政治或者私下牢骚满腹，要么走上街头出现群体事件，这无疑成为中国民主法治进程的一个大忌。通过积极推进非政府组织中的公民参与，就可以有效化解这一问题。非政府组织能够组织化、理性化、程式化地使公民接近国家公共决策中心，并进行必要的利益主张和权利表达，不仅释放了公民的利益主张和权利诉求，也实现了“积极公民”的民主参与价值，从而奠定了公共决策的合法性基础。同时，公民借助非政府组织与政府、公共部门合作，参与基层自治和社区治理，从而在“生活政治”中拓展公民参与，让公民不仅是名义上、法律上而且是在现实生活中真正享有权利和承担责任，从而在现实中感悟公民认知和体验公民价值。这样就可以逐渐培养公民的理性参与精神，消除“两极”化的行为模式，真正形成社会成员的公民性品格，从而推进民主法治进程。

　　其次，避免空洞政治，践行“务实”民主。在西方，有着悠久的自治文化传统，我们姑且不说古希腊的众多城邦，也不说古罗马帝国之下契约、权利发达的市场经济，就是中世纪也呈现国王、教会、贵族、城市的多元权力制衡，自治传统一直承续到今天。而在中国的文化历史传统中，一直是国家统摄社会的格局，自古就缺少民间自治的传统，曾经的春秋战国、“藩镇割据”最终统一于天下。民国初年的联省自治、乡村建设运动，等等，也都因各种因素而以失败告终。因此，与此相适应，中国的思想文化传统必然主张皇权至上、“大一统”观念和“内圣外王”之道，强调宏大理想和政治目标，忽视“生活政治”和自治精神。新中国成立后，又受苏联中央集权主义和“左”倾思想的影响，我们的民主诉求就完全放大于国家政治生活层面，每个人都以“主人”的身份和意识参与到“阶级斗争”之中，表面上看是一种“主人”行动，实际上却是一种“集体无意识”和“空洞”政治，造成的后果是众所周知的。

　　当下中国正在积极推进民主法治进程，但是，在现有政治宽容、体制转型、经济发展、文化传统的背景下，不应过多寄希望于国家政治民主化变革，而应立足于自下而上的民主培育和启动，这可能更具现实意义和价值。而且，即使国家宏观民主变革大幅推进，如果基层社会缺少民主基因，那么，民主变革的理想最终也难免会化为民主的梦幻。因此，我们一方面要从宏观上来促进国家政治体制改革，但另一方面更要注重“生活政治”。非政府组织中公民参与的主导倾向，就是走进“生活政治”的“公民治理”。它以组织形式跻身具体的、基层的社区治理，在关乎切身现实利益的公共决策和管理实务中采取行动。应当说，每个人都会关心社会正义和制度合理性，但是，他们可能会更关心自身处境和切身利益。也即通过对那些涉及自己切身或者本群体或者本社区利益和权利的公共事务的积极参与，来切实践行自己的公民权利和责任。这也是当下中国一种“务实”民主的选择，如果“公民治理”、民间自治、基层民主搞好了，就会成为推进国家体制民主的根本推动力。在这方面，非政府组织中的公民参与会有很大的作为。

　　再次，塑造公民性品格，培育民主法治根基。现代民主法治仅仅有正义合理的制度设计是不够的，具有现代公民性品格的主体是民主法治得以有效运行的关键要素。而公民性品格很大程度上是通过公民参与来获得的，特别是非政府组织中的公民参与。为此有学者指出，“公民的首要义务之一便是参与公民社会”，那是培养公民德行的苗圃，“我们是在公民社会的自愿组织（如教会、家庭、联合会、种族团体、合作组织、环境群体、邻居社团、妇女扶持团体、慈善机构等）中习得共同义务感这种德性的”。换言之，“使民主政治成为可能的文明品质只有在公民社会的团体（association）网络中才能习得”［2］（P253）。

　　纵观各国民主法治进程，公民文化具有重要的深层支撑作用［10］（P185-194）。然而，中国文化传统中“臣民”观念兴盛，“公民”角色缺位，公民性品格就更微弱了。事实上，近年来我国立法加速进行，制度不断完善，司法体制也不断推陈出新，但是，民主法治并未在现实生活中真正建立起来。其中很关键的一个因素，就是社会成员还只是法律和名义上的公民，没有成为生活中名副其实的真正公民，还没有形成与民主法治相契合的公民性品格，因此，公民性品格的培养就显得至关重要。这就需要积极推进非政府组织中的公民参与，使公民在民主商议、自主自律、对话协调、多元利益平衡、责任担当的公共决策和公共管理事务中，感受民主价值、社会良知和社会责任，养成民主参与的技能和习惯，从而培养公民的自由多元、理性宽容和公共精神境界。正因如此，有西方学者强调：“一个自由民主的政府必须依赖于范围广泛的、多种多样的社团来培育方方面面的公民美德。”［11］（P21）只有形成了公民的公共精神，民主和法治秩序才能获得有力的内在支撑和根基。

　　三、非政府组织中公民参与的问题与对策

　　尽管非政府组织中的公民参与赋有一定的特殊意义和使命，但是，中国非政府组织中的公民参与并不十分理想。这里有很多众所周知的制约因素，比如，非政府组织的独立性不够、代表性和动员能力不强、自主自律意识不高，等等，但此外还有一个十分关键的问题，那就是非政府组织的定位和发展方向。

　　改革开放三十年来，非政府组织获得了迅猛发展，但是，人们对它的期待是不一样的。政府部门最初是把非政府组织看成联系群众的“桥梁、纽带和助手”，目前仍然把很多非政府组织看做政府的延伸，或者是贯彻政府政策、实现政府目标的平台或媒介；
学者们在很大意义上则赋予非政府组织很高的政治价值和民主期待，特别是希望它们在制衡国家权力、保障社会自由和权利方面能有大的作为；
而政府组织自身定位则很尴尬，为了取得合法性和政府资金、授权等支持，非政府组织必须服从政府的领导和规划，但是，又出于所属会员的信赖支持、权利主张和社会期待，有一定的自由民主追求①。从中我们可以看出，政府是倾向于统摄非政府组织的内在路径，学术界是倾向于非政府组织制衡政府的内在路径，而非政府组织自身则居中摇摆，寻找适合当下国情和政治环境的恰当位置。这不仅是中国的情况，发展中国家大致都是“依赖、对抗、压制、合作等形式”［12］（P44）。事实上，这种恰当位置的关键是独立与合作，因此，人们越来越认识到，不应该在服从还是对抗的对立中选择，而应是走互动合作的“第三条道路”，这个“第三条道路”根本支点就是“公民治理”。然而，由于我国的非政府组织还很不发达，公民参与热情还不高，非政府组织在社区自治、“生活政治”领域中的影响和作用不足，因而真正的“公民治理”尚未形成，公民参与尚不到位。这就需要积极推进改革，促进“公民治理”的发展。

　　其一，拓展开通非政府组织在“体制内”的民主参与渠道。改革开放三十年来，中国的民主法治进程不断加快，但是，民主参政议政的空间还需要进一步拓展。目前，在“体制内”的人民代表大会、政治协商会议等还没有非政府组织的界别，这无疑是非政府组织民主参与的一个重要瓶颈。因此，有必要把非政府组织纳入“体制内”民主参与渠道，使非政府组织在国家政治生活中有更大的作为，并为“公民治理”提供更好的宏观环境和民主条件。

　　其二，努力建构非政府组织在“公民治理”中的主体角色。如前所述，目前非政府组织更多地致力于整体性、代表性参与，在“生活政治”中的作用没有得到有效发挥。因此，政府和相关公共服务部门应加速开放公共事务管理和公共服务领域，积极挖掘非政府组织的潜力，在基层自治和社区治理（如社会治安综合治理、居委村委自治、环境整治工程、市场自治管理、交通综合治理、消费者权益维护、群体利益冲突的对话协调等）中，更多动员和发挥非政府组织的力量和作用。同时，非政府组织也应更积极主动地投身于“生活政治”，从而走上“公民治理”的主角地位。这样，才能形成政府、公共部门、相关单位和个人、非政府组织等共同动手、互动支撑的“多中心治理”结构，从而推进非政府组织中的公民参与，实现公民价值，培育民主法治根基。

　　其三，提高非政府组织的公信力和动员能力。非政府组织中的公民参与很大程度上依赖于该组织的公信力和社会动员能力与水平。在西方国家，有很悠久的民间自治传统、公民意识和民主精神，非政府组织发达，人们甚至有时对非政府组织的信任要高于政府组织，公众参与率自然就高。如美国在20世纪90年代公民参与社会组织人数有所下降，但仍保持在70.0％，日本为67.1％，亚洲并不发达的蒙古也在63.2％［13］（P87）。然而，由于多种因素的制约和影响，中国人过多相信政府，而对非政府组织信任度不够，公民参与度也就不高。因此，就需要政府继续强化宏观调控而缩小行政干预和职能辐射范围，让非政府组织拥有更广阔的发展参与空间。特别是在当下社会转型期和非政府组织的成长期，政府应该在政策导向、经费筹集、授权委托、业务活动、公信力铸造等方面给予非政府组织以大力支持和帮助。同时，非政府组织也应该充分利用“社会事业社会办”所提供的广阔舞台，积极组织立竿见影的业务活动，广泛吸纳并动员公民参与，强化自律服务品格、社会责任意识和公共精神，从而扩大社会影响和提升社会动员能力，更充分地展现非政府组织中的公民参与价值。

　　其四，提高公民的民主法治意识和参与精神。社会中的公民是非政府组织的基本细胞，只有公民对非政府组织的信任依赖和广泛参与，非政府组织才有基础、动力和活力。因此，公民民主法治意识的高低，就成为非政府组织兴衰的关键因素。而活跃发达的非政府组织又能推进有效的公民参与，能够提升公民的民主法治意识和公民性品格，从而形成良性互动。在我国，公民对非政府组织之所以参与度不高，不能不说与公民的民主法治意识不高直接相关。事实上，“如果要改善一个社会，那就必须先从改善其公民入手，只有善德的公民才能创造美好幸福的社会”［14］（P39）。就是西方较为成熟的民主法治国家，也十分注重公民教育和民主法治精神的培养。因此，在我国集权专制文化浓重、没有民主法治及公民传统的国情下，更需要进行必要的民主法治精神“启蒙”，特别是应把它纳入学校的公民教育和“六五”普法规划，以强化公民的民主参与意识和公民精神，进而促进非政府组织的蓬勃发展，为民主法治进程提供重要而持续的社会动力。

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