社会公益类事业单位工作人员劳动权利被歧视评析

　　为了转换事业单位用人机制，国务院办公厅以国办发[2002] 35号下发了《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（以下简称35号文），规定“通过实行人员聘用制度，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变”。
　　事业单位在改革过程中，采取了三方面的分流：其一，比照公务员序列管理。将一些公共事务管理职能的事业单位劳动者参照《公务员法》进行管理。其二，直接划入劳动法调整。采取自收自支的管理形式即企业化管理的事业单位，由劳动法调整。其三，学校、科研单位、卫生防疫等社会公益类的事业单位实行聘用制。但这些单位人员的劳动（人事）关系适用哪个部门法调整，还没有明确的规定，无“法”适用。
　　《中华人民共和国劳动合同法》也没有解决社会公益类的事业单位工作人员劳动权益保护问题。该法规定了事业单位聘用合同适用法律的模式是：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规以及国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”现今我国人事立法特别是有关事业单位聘用合同的法律和行政法规几近空白，既无全国人大及其常委会制定的专门“法律”，亦无国务院制定的单行“行政法规”。为了解决现实中的问题，人事部办公厅《对江西省人事厅情况反映的答复意见函》指出：35号文是规范事业单位人员聘用合同的国务院办公厅文件，属于《劳动合同法》中“国务院另有规定”的范围，有关事业单位人员聘用合同的订立、履行、变更、解除或终止，应当适用该文件的规定。
　　这样的法律适用模式引发了新的社会现实问题。社会公益类事业单位的很多工作人员，在寻求法律对自己劳动权保护时，往往感到求助无力。他们感到困惑和不解：同样是劳动者，就因为在事业单位工作，就不能受到劳动法律的平等保护，我们何以受歧视？
　　下面是笔者亲历的争议。孙女士自2006年2月以来在某报社工作，属于编制外用工，月工资5000元。2006年7月，孙女士与报社签订《聘用协议书》，期限一年。协议到期后，未续签协议，但孙女士仍继续在该报社工作，双方形成事实聘用关系。由于被克扣工资，孙女士于2008年9月以书面形式通知被申请人解除聘用关系。2008年10月，孙女士向北京市某劳动争议仲裁委员会提起仲裁申请。其仲裁请求和理由是：双方存在劳动关系共计3年，申请人由于被克扣工资，被迫提出解除聘用关系，依据《劳动合同法》规定，被申请人应支付解除聘用关系的经济补偿金15000元；另因2008年1月1日《劳动合同法》实施后被申请人未与申请人签订劳动合同，依据《劳动合同法》双倍工资罚则的规定，自2008年2月至9月，被申请人应另行按每月5000元的标准支付申请人未签订劳动合同的双倍工资40000元。
　　北京市某劳动争议仲裁委员会认为双方争议应属人事争议仲裁委员会受理范畴，驳回申请人申诉请求。此后孙女士不服又向北京市某法院起诉，该法院认为该案应当属于人事争议，裁定驳回起诉。
　　孙女士又以同样的请求向人事争议仲裁委员会提起仲裁申请。人事争议仲裁委员会认为：有关事业单位人员聘用合同订立、履行、变更、解除或终止，应当适用35号文，而不适用《劳动合同法》。35号文及相关的聘用制规定中没有关于支付双倍工资的规定。双方当事人聘用关系的解除系由孙女士于2008年9月书面通知报社解除人事关系所致，不符合35号文及相关的聘用制规定中支付经济补偿的情形。故对孙女士提出的全部仲裁请求不予支持。
　　孙女士不服起诉到法院，认为她属于编制外用工，其与报社发生的争议属于劳动争议，解决争议应适用《劳动合同法》等劳动法律规范而非人事法律规范。但法院以应适用35号文驳回了其全部请求。
　　如果孙女士工作在企业，以同样的事实与理由寻求法律的保护，是没有法律障碍的。她维权困难重重的原因在于《劳动合同法》与35号文相比，对劳动者保护的力度和水平是不同的。这势必造成对事业单位工作人员劳动权的歧视。这种状况急需得到改变。
　　2013年7月， 人力资源和社会保障部召开新闻发布会，介绍下一步将加快事业单位人事管理立法步伐，推动出台事业单位人事管理条例。
　　令人失望的是，2011年11月24日公布的《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》对事业单位工作人员的劳动权保护力度和水平，远远赶不上《劳动合同法》对劳动者的保护。具体表现在以下几方面：
　　一、《劳动合同法》更全面保护劳动者的长期雇佣权
　　无论在企业还是在事业单位工作，劳动者都希望法律保护其就业的稳定性，尽可能签订无固定期限的劳动（聘用）合同。《劳动合同法》规定：有下列三种情形之一，劳动者提出或者同意续订、订立劳动合同的，除劳动者提出订立固定期限劳动合同外，应当订立无固定期限劳动合同：（一）劳动者在该用人单位连续工作满十年的；（二）用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时，劳动者在该用人单位连续工作满十年且距法定退休年龄不足十年的；（三）连续订立二次固定期限劳动合同，且劳动者没有可能被解除劳动合同的情形，续订劳动合同的。除此之外，还规定了用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。而《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》只规定了一种可以签定无固定期限合同的条件，即在本单位连续工作满10年，且年龄距国家规定退休年龄不足10年的工作人员，提出订立聘用至退休的合同的，事业单位应当与该工作人员订立聘用至其退休的合同。在事业单位工作的劳动者签订至退休的合同的几率大大减少。
　　二、在解除、终止劳动（聘用）合同问题上，《劳动合同法》对劳动者保护更全面
　　1.即时解除劳动（聘用）合同条件的对比。《劳动合同法》规定：被依法追究刑事责任的，用人单位可以即时解除劳动合同。而《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》则规定了非常宽泛的即时解除劳动合同的条件：“违法违纪，损害本单位利益或者公共利益的。”试想：一个小的违纪行为或一个轻微的违法行为（比如开车闯红灯），事业单位的工作人员都有可能根据这条被解除聘用合同。相比“被依法追究刑事责任的”严格条件，事业单位工作人员劳动权保护明显受到不平等的对待。

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