农业领域推进政府和社会资本合作的态势与取向观察

　　内容提要：推进政府和社会资本合作（PPP）可以有效提升农业领域基础设施建设和公共服务的供给和管理水平。我国农业领域PPP虽然起步较晚，在项目数量和投资规模上落后于其他行业，但发展潜力较大，增长速度较快，现代农业产业园、农产品物流与交易平台类项目是社会资本参与较为积极的领域。目前农业领域发展PPP仍存在认识不足、操作混乱、权责不明、支撑不够等问题，在当前全国PPP发展进入规范监管期的背景下，应广泛开展相关培训，加强项目识别与管理，健全利益分配与风险防控机制，优化社会资本投资环境，拓展项目融资渠道。
　　关键词：农业领域;政府和社会资本合作：农业农村优先发展
　　中图分类号：F325.2 文献标识码：A
　　文章编号：1003-7543 （2019）02-0064-10
　　农业是国民经济的基础产业，党的十九大报告提出，要“坚持农业农村优先发展”，实施乡村振兴战略。2018年中央“一号文件”指出：“实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题.要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局”。推进政府和社会资本合作（PPP）是农业领域投融资机制创新的一个重要内容，不仅可以有效减轻政府财政支出压力，而且可以促进政府转变职能和角色，从基础设施和公共服务的“供给者”，向社会资本的“合作者”和项目“监管者”转型，有效提升农业农村基础设施和公共服务的供给水平和供给效率。
　　政府和社会资本合作（PPP）作为一种涉及多个学科理论和多个领域政策的高难度管理模式，在我国农业领域的理论和实践探索刚刚起步。从已有文献看，关于农业领域PPP模式的研究较少，且主要集中在农业农村基础设施建设领域。贾康等[1]、胡静林等[2]、肖海翔等[3]学者对农业基础设施领域引入PPP模式的必要性和可行性，以及主要障碍、政策思路进行了初步的探讨。在此基础上，王春福详细讨论了在农村基础设施领域推行PPP模式须配套的政策工具，认为除现有的政策工具外，还要加强产权拍卖、规制、补贴等政策工具的创新和组合运用[4]。唐祥来、杨娟娟研究发现，影响农业基础设施PPP项目运行的主要因素包括上一期投资量、农业生产力水平、人均GDP、上一年贷款利率和农业人口等[5]。韩美贵、蔡向阳等分析了经营性、准经营性和非经营性三类农村基础设施建设所匹配的PPP模式[6]。还有学者从实际出发，探讨PPP模式在某一具体项目，如高标准农田建设方面应用的可行性[7]。此外，农业园区类项目、农村批发市场、农村沼气工程、渔港码头、基层动物防疫体系等也是可以鼓励PPP投资的主要领域[8]。从国际经验看，PPP还可以为农业科研体制改革提供一种系统有效的改革办法[9]。
　　从已有研究看，虽然国内学者对农业领域推行PPP模式的研究已经取得一些十分有借鉴意义的成果，但与近年来国内农业领域PPP的发展步伐相比还略显滞后。尤其是2017年以来，国家层面不断出台鼓励和规范农业PPP项目的政策文件，各地农业领域推广PPP模式热度空前高涨。为此，需要及时跟踪和总结国内农业领域推广PPP模式的经验和教训，从而为进一步完善相关政策法规提供参考。
　　一、农业领域推行政府和社会资本合作的背景
　　政府和社会资本合作（PPP）模式的概念最早发源于欧洲[10]。由于该模式较好地解决了市场失灵和政府失灵问题，因而在美国、加拿大等国发展较为迅速。关于PPP的定义，各国的理解有所不同，一般会根据不同的案例来确定。但有两点是最为关键的：第一，在该模式中，公共部门与私人部门是平等的伙伴关系[11];第二，推广该模式的目标是提供公共项目或者公共服务。国内学者认为PPP有广义和狭义之分，广义的PPP与国际相似，狭义的PPP是BOT（建设-经营-转让）、TOT（转让-经营-转让）、DBFO（设计-建造-投资-经营）等多种项目融资模式的总称。从国内官方发布的文件来看，对PPP的定义除包含两个基本要素外，还更加强调PPP执行过程中公共部门和私人部门各白的权利和义务（见表1）。
　　PPP模式在我国的实践探索始于20世纪80年代，主要目的是为了解决基础设施建设及相关服务提供严重滞后与改革开放的迫切需求之间的矛盾。1984年深圳沙角B电厂项目被认为是我国第一个采用BOT模式来解决电力投资的PPP项目。党的十四大确立“社会主义市场经济体制”的改革目标之后，原国家计委等部门开始有计划地试点推行电力、交通等重点领域的PPP项目，1997年国内掀起了第一波PPP热潮，但随后爆发的亚洲金融危机将PPP试点打入低谷。党的十六大明确指出：“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，允许非公有资本进入基础设施、公用事业及其他行业和领域，从2003年开始国内掀起了第二波PPP热潮。但2008年爆发的美国金融危机，使得PPP的生态环境遭到破坏，发展再次陷入了停滞期。直到2013年党的十八届三中全会提出“鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，国内PPP发展才得以再次起步，因此2014年也被称为“PPP元年”。
　　我国农业领域推行PPP模式起于20世纪90年代，虽然有一定发展，但是由于缺乏国家相关政策支持，规模和范围较为有限[8]。2004年以来，我国农业农村发展迎来了黄金时期，“三农”问题在国民经济中的基础性地位日益彰显。国家对农业的财政投入不断增加，2007～2016年，国家财政用于农林水事务的支出由3404亿元增至18587亿元，增长了4.5倍。但是，由于长期的“二元经济”发展格局，我國农业农村基础设施和社会服务的基础较差，可以利用的公共资源严重不足，仅依靠政府的财政投入不仅无法满足总量需求，而且“难以克服因政府失灵而导致的管理低效供给矛盾”[6]。因此，在农业领域推行PPP模式势在必行。
　　二、我国农业领域推行政府和社会资本合作态势

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