2018成都地铁线路图【再看“成都经验”】

　　2007年6月，经国家批准，成都市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。三年以来，成都市以土地制度改革为基础的统筹城乡改革经验，在全国范围得到了高度关注，也引发媒体、政策和学术研究机构以及公众从不同角度的观察、思考和讨论。
　　北京大学国家发展研究院土地制度改革综合课题组对此的调研和总结，提供了系统的观察和思考。该综合课题组关于成都城乡统筹改革经验的总结报告，已于日前提交给相关决策部门作为制定全国性政策的参考。报告认为，成都在城乡统筹实践中，探索到一条全面改革城乡二元结构、重建城乡一体的财产权利与公民权利体系的新路。在土地制度层面，经“逐步缩小征地范围”“允许农民依法通过多种方式参与开发经营”，以及“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，可以平稳实现对现行体制的突破。
　　但调研表示成都试验的未竟之局在于，如何将政府主导型的农村集体建设用地集中流转和入市模式，转化为以充分自我组织化的农民为交易主体、充分发育的市场为操作平台的常态流转模式，从而在推进城市化与保护农民利益之间找到现实平衡点。
　　
　　农村产权制度新一轮改革
　　
　　上世纪80年代以来，在“实践是检验真理的唯一标准”思想路线的指引下，中国完成了农村产权制度的一次重大变革，重新界定了集体土地的农户使用权和经营权，承认并保障农户长期使用和经营集体土地的正当权利，确立了以家庭联产承包为核心的经济体制。
　　实践证明，家庭联产承包制适合中国生产力发展的要求，对普遍摆脱农村的贫困、扎实解决农民温饱问题，做出了巨大的历史性贡献。
　　近年来，城市化的加速为农村发展提供了新的机遇，也对农村经济制度提出了新的要求。
　　城市化是人口、劳动力、土地和其他资源在空间上大规模流动、积聚和集中，因此，以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，有必要适时发展为以 “有保障的转让权”为重点的更加完备的产权制度。
　　在农户经营权的基础上，加上“有保障的转让权”，就为中国城市化的加速，提供了可靠的微观制度基础。
　　
　　◎ 改革纲领：“还权赋能”
　　
　　2003年，在借鉴上海、江苏等东部省市经验的基础上，成都市提出了以“三个集中”推进城乡一体化的建设思路。这就是，在贯彻国家宏观政策和发挥市场机制作用的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，推进工业向园区集中，农地向适度规模经营集中，农民向城镇和新农村居住区集中。
　　 “三个集中”所面对的新问题、新矛盾，是在城市化进程已经提速、但以资源转让权为基础的农村新产权制度尚未确立的条件下产生的。
　　其中最为突出的，是人口和资源的流动、积聚和集中，一方面带来中心城区土地稀缺程度的提升，有限的土地供给日益成为工业化、城市化发展的瓶颈；另一方面，农村地区大量占用的建设用地，却没有得到合理充分的利用。
　　经过几年实践，在大量调查研究的基础上，成都市委于2008年初下达了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，决定启动农村地区新一轮的产权改革。
　　这场改革的出发点，是厘清城市化加速的边界条件，也就是切实保障城市化加速的农业基础、耕地资源和农户权益，并以此为前提，确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。
　　参照城镇居民在市场经济框架下已获得的合法转让权，成都明确新一轮农村产改的纲领是“还权赋能”，即不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权，也还给农民，赋予农村产权以更为全面和多样的内涵。
　　
　　◎ 耕保基金
　　
　　现行土地用途管制面临的一个挑战，是相对于城镇建设用地市价的急剧上升，耕地带给农民的收益比较微薄。可是，如果听任工业化、城市化大量占用耕地，又可能对长远的资源布局造成无可挽回的负面影响。
　　为了保障城乡一体化的顺利进行，成都率先于全国建立由市县财力支持的耕地保护基金（下称耕保基金）制度，动员农民保护耕地，为城市化和农村资源的大规模流转，设立一道保护耕地的“防火墙”。
　　2008年1月，成都市出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》，决定设立耕保基金，为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴。
　　耕保基金由市、县两级按 50％比例共同筹集，专项用于实际承担耕地保护义务的农户的养老。资金主要来自市县两级政府的部分土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税，不足部分由市县两级财政兜底。
　　耕保金的发放，按基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元的标准进行，实行分类保护与补贴。
　　这种“城市反哺农村”的分享机制，实现了城市土地收益在城乡和不同区（市）县间的统筹使用。
　　目前，成都市每年的耕保基金总额为28亿元。经过两年多的努力，已在242个乡镇开展了耕保基金的发放工作，向区（市）县下拨资金19.4亿元，其中发放到户14.6亿元，覆盖耕地400余万亩，涉及农户140多万户。
　　成都的实践表明，耕保基金不但保护了耕地，还开启了建立农村社保体系的大门。以财政性的耕保基金为依托，为农民购买养老保险，实际上就是为农村社会保障体系缴入第一笔“保费”。持续下去，必将产生深远的影响。
　　
　　◎ 全面确权
　　
　　发放耕保基金，首先需要确认农地的类型，如耕地、基本农田等，还要分清这些农地的位置、面积和实际承担保护责任的农户。这就要求对农用地的权利关系展开全面调查。
　　另一方面，2003年开始的“三个集中”，涉及大量农户的搬迁、集中居住，以及农户宅基地的复垦和位置变动，也要求把农民宅基地、房屋等财产权利的历史和现状全盘摸透。否则，“三个集中”虽然实现了资源配置的优化，却可能造成收入分配的恶化。
　　这样，耕保基金的发放和“三个集中”，就从两个方向把全面确权的任务提上了成都农村产权改革的议程。
　　全面确权，首先需要决定确权的范围和方法。农村财产的种类很多，历史上的变化又十分频繁，究竟哪些权利进入确权范围，用什么程序完成确权，成为亟须明确的问题。
　　成都的经验是，分类梳理农村土地，努力寻求土地现状和经济发展迫切需要解决问题的交集，先易后难，依次制定出切实可行的确权办法，直到全盘确认各类农村财产。
　　在集体建设用地方面，成都首先对历史遗留问题较少、又与农户利益高度相关的宅基地，展开了确权。
　　对于宅基地以外的乡村企业、公益事业以及其他集体建设用地，成都充分利用了第二次全国土地调查的结果，在明确每个村庄集体建设用地的总量后，扣去已确定的农户宅基地面积，再分类确认这些集体建设用地的使用权。通过这种方式，既有效解决了历史遗留的老大难问题，又在违规违法与合规合法的集体建设用地之间，划出一条清晰的界限。
　　面对农村宅基地面积普遍超标的现实，成都以“尊重历史、面对现实”为原则，提出：凡持有以前颁发的宅基地证件或其他相关证明的，以证件确立的面积为农户的宅基地确权面积；对其他超标情况，则以年度变更的农村居民点台账面积为总控制，把超标的房屋、附属设施、独用院坝等占地面积，明确为“其他集体建设用地”，经农村基层自治组织协商后，再确权给实际占用的农户或集体经济组织。
　　在农用地方面，成都市先确立承包地的农户经营权，暂缓自留地、未利用地的确权。等到承包地的确权完成后，再按照“应确尽确”的原则，推进其他农用地的确权工作。
　　长期以来，由于农村地区缺乏正式的产权安排，加上单干、互助组、合作社、公社化以及家庭联产承包等一系列的制度变革，中国农村的土地和房屋等财产关系错综复杂，造成大量的历史遗留问题。
　　更大的困难是，到了村组一级，很多地方根本就没有系统、连续、可靠的财产变动记录。过去，中央的农村政策多次要求各地完成农地承包关系的确权颁证，但实际上难以落实，症结就在这里。
　　在历史形成的现实条件下，全面的农村确权究竟如何推进？
　　成都摸索出一套切实可行的农村产权确立程序，其中最为重要的，就是找到村民自治的具体形式。
　　由村民推选出来的、担任过公共管理事务的新老村组干部以及具有公信力的村民，组成“村庄议事会”，对确权过程中的入户财产调查和实测结果进行评议，对存在异议纷争的疑难案例进行甄别。议事会的评议结果作为确权的预案公示，与各相关方反复沟通，直到为各方确认并接受后，才向县级人民政府上报。
　　这样，农村确权就从一个比较抽象的政策目标，发展为在村庄一级，由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证等一系列环节组成的可操作的工作程序。
　　在这一过程中，农户自己作主，参与公共管理，实践了村庄民主。由村民自主协商解决确权中遇到的历史难题，也减少了矛盾和冲突，营造了公平、公正的确权环境。
　　可以说，确权为构建新的村庄治理结构创造了条件。
　　
　　◎ “确实权”
　　
　　作为先行先试的试验区，成都市新一轮的农村产权制度改革并没有现成的经验可循，只能在尊重基层实践经验的前提下大胆探索。其中，与预想的确权模式和工作进度差距较大的，是农村承包地方面的确权。
　　这里遇到的一个突出矛盾，是怎样处理随人口变动而调整土地承包关系的压力。
　　如果不理会农户之间调地的压力，直接以土地台账面积为基础确权颁证，就不能厘清农户之间的实际利益纠葛；若以政府权威颁发产权证明，做不到“产权凭证与实际权利状况相符”，就不能为农户之间的止纷定争和农村资源的便捷流转，提供可靠的产权保障。
　　如果要“确实权”，即以实测面积为基础，做到承包土地的“地、账、证、合同与耕保基金发放面积”的“五个一致”，那就必须深入到农户一级，全面实测承包地面积，系统厘清农户之间的人口土地关系。
　　一些基层（如大邑县兰田十一社）率先尝试“确实权”。那里的做法是，实地测量村组范围内承包地的每一地块，分别按现代测量的规范记录到每个农户名下，并经由村庄评议机制，对农户之间自第二轮承包以来发生的人口和土地的变化进行一次性的调整，从而做到所颁发的农地承包经营权证，与实际的耕地面积、地块、位置、承包合同以及耕保责任，完全一致。
　　成都市委市政府及时总结了来自基层的经验，认为 “确实权”的做法虽然一时投入较大，但解决了潜在的麻烦，能够真正建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农地产权制度。
　　为了不增加农民确权的财务负担，市县两级财政追加了农村产改确权的投入，承担了总数超过1亿元，包括地籍测量、权属调查和证书工本费在内的全部确权颁证工作经费。
　　从2008年1月至2010年9月，历时两年十个月，成都全市基本完成了农村产改确权这一巨大且复杂的工程。全市共颁发了《集体土地所有权证》3.34万本，《集体土地使用权证》（宅基地）151万本，《农村土地承包经营权证》179.3万本，分别占到应发总量的 94％、96％和98.2％。
　　全面而切实的确权，为真正稳定农村经济关系创造了条件。目前，双流县瓦窑村还按照十七届三中全会决议，把“长久不变”作为农村土地承包的期限写进了全村农户的土地承包权证。
　　在基本完成农村产改确权之后，成都就把改革的重心，转向了探索集体耕地、林地与集体经营性建设用地使用权的流转机制上。
　　
　　
　　土地制度改革的成都实践
　　
　　成都土地制度改革的经验不单是农村土地管理制度的创新，而且在“逐步缩小征地范围”、“允许农民依法通过多种方式参与开发经营”，以及“逐步建立城乡统一的建设用地市场”等多方面都有重要突破。
　　
　　◎ 土改路线图
　　
　　自2003年实施 “三个集中”战略以来，成都通过实施农地整理，大力实施城乡建设用地增减挂钩政策，盘活农村闲置的建设用地，优化资源的空间配置，为城市提供了土地占补平衡指标，也使农村更多分享了城市化带来的土地收益。2007年以后，成都成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，更系统地改革征地制度、加快集体土地流转，形成了一条变革土地制度的成都路径。
　　概括地说，成都的试验展示了一幅土地制度改革的路线图：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置，促进城市化。
　　这场改革实践需要调动各方的积极性：农民及其集体积极开展土地综合整治；城市则把更多的土地收益返回新农村建设；政府则提供城乡全域规划、确权和其他公共服务，形成政府、城市、农民和农村之间良性互动的新局面。
　　
　　◎ 挂钩与转型
　　
　　为缓解城市建设用地紧张、减少农村建设用地闲置，国土资源部于2004年出台了“城乡建设用地增减挂钩”政策，鼓励地方把农村利用不充分的建设用地复垦为耕地，再把由此产生的建设用地指标用于城镇建设。由于贯彻得力，成都成为国土部批准的全国首批土地挂钩项目试点地区之一。
　　此后，成都进一步将挂钩项目与旨在实现耕地占补平衡的土地整理项目整合起来，在全域范围开展国土综合整治，使建设用地的置换在城乡统筹发展中发挥更大的作用。
　　截至目前，成都已完成挂钩项目35个，正在实施120个，累计投入达200亿元，新建居民聚居点536个，促进6.8万户、21.7万人集中居住。其中，挂钩项目还为汶川地震的灾后重建筹集了88亿元资金，大大加快了灾后重建的进度。
　　值得一提的是，成都在实施建设用地增减挂钩项目时，逐步扩大挂钩半径，从最初限于一个行政村的范围，逐步扩展为跨村、跨镇乃至跨县的建设用地置换。挂钩指标的置换价格也从最初的每亩7万元，逐步上升到10万元、15万元，最高达到近30万元。
　　经验表明，扩大挂钩半径可以实现在耕地总量不减少、建设用地总量不增加的前提下，实现更高的土地级差收益，增大以城补乡的资金量，提高农村新区建设与农户安置水平，特别是提供较高标准的农村社会保障。同时，帮助农村和农民以更高的比例、更多样的选择来分享城市化带来的土地增值收益。
　　虽然增减挂钩是一项国土政策，但其实际的贯彻与实施，却涉及农村拆旧、建新两类社区的重建，以及城乡关系的多方面调整，因而具有广泛的经济、社会内容。这样综合性很强的政策，不可能靠单部门推进，更不能由多个政府职能部门在权责不明晰、协同性薄弱的情况下切实推进。
　　成都的做法是在城乡统筹实践中加快向服务型政府的转变。
　　2008年，成都市专门成立了“成都市委统筹城乡工作委员会”，代表市委市政府协调整合国土、农业、建设和规划等相关部门的工作。这为政府各部门在城乡统筹实践中明晰分工、确立权责、加强协同服务，提供了保障。
　　不仅如此，成都还逐步以农户和农民集体取代基层政府和部门作为项目申报和实施的主体，在规划先行的基础上，通过公开招标,引入社会资金进行项目运作，由农民和社会投资方自主协商确定各方权益分配。
　　政府从挂钩项目的直接组织者，逐步转向监管者和服务者，提供立项审批、工程验收、质量监管以及纠纷协调等服务。这更好地保障了农民和社会资金各方利益，也使政府从财政垫支、项目运作等事务中抽身，专注于提供市场运作所需的配套服务。
　　成都的经验说明，土地制度的变革并不是单一的经济改革。它涉及政府在城乡统筹中地位和角色的根本性变化，涉及政府从直接控制资源、亲自实施项目的“投资公司式的政府”，转向承担规划、第三方监管等公共功能的服务型政府。
　　这势必牵动利益的调整、权力的重新分配，以及机构、职能和官员作风的转变，因而不仅仅是经济体制的改革，也具有行政体制和政治体制改革的深刻内涵。
　　
　　◎ “蛟龙模式”
　　
　　根据中国现行土地制度，凡涉及农地转为城市建设用地的，须由政府先把集体土地征为国有，完成一级开发后，再按用地类型以招标、拍卖、挂牌等方式，一次性出让较长年期的使用权。相应地，用地方也需要一次性付清地价款。这对于资金紧张的中小企业构成了极难跨越的发展门槛。而对于被占地的农民而言，也难以分享未来的土地增值。
　　成都蛟龙工业港的做法是：在农村集体建设用地的基础上，筹资建造厂房提供给中小企业。这种直接利用集体建设用地的模式，降低了中小企业用地的门槛。截至2008年，总占地5平方公里的蛟龙工业港，已发展为500家中小企业入驻、带动就业10万人、年创造GDP过10亿元、缴税1.5亿元以上的大型民营工业园区。
　　在“蛟龙模式”中，工业园区与农户和村组的土地关系，与政府征地模式截然不同。第一，保持土地性质不变，不改变农民土地的集体所有制；第二，当地农民可以永久分享工业化带来的土地收益增加，按变动的市场租金提高农民收益。当地农户虽然不再自己使用土地，但有长期分享土地转让收益的保障，等于为当地农民保留了土地发展权。
　　但是，在集体土地上兴办规模如此巨大的工业园区从无先例，加之现有土地制度对于集体经营性用地权利的承认、规范和保障远不明确，蛟龙工业港也面临政策法规方面的风险。
　　成都市政府的处理办法是，在现行土地制度和政策的框架内，主动根据实际情况调规，把蛟龙工业港纳入土地、产业和城市建设发展规划，承认其合法地位。这就显著降低了农户、农民集体、园区创办公司与入园中小企业等各方的风险。
　　由此，成都探索出一条通过集体土地流转发展工业园区、推进工业化和城市化的新路。
　　
　　◎ 首创联建政策
　　
　　在现有土地政策下，农户拥有集体建设用地使用权，却无法像国有土地那样自由流转，不能合法享受城市化带来的土地收益。即使发生了事实上的流转，受让方也无从获得集体建设用地使用权证，得不到政府的合法承认与保护，难有稳定的预期和行为。这种“同地不同权”的状况，严重损害了农民的财产权，也限制了社会资金投入农村建设。
　　汶川地震后，受灾民众住房重建成为当务之急，巨大的重建资金单靠政府难以负担。成都正视基层已出现的自发流转，通过规范引导，及时出台了“联建”政策，即合法拥有宅基地使用权的农户，与有意的社会投资方缔约，在确保先为灾损农户修建住房的前提下，允许投资方在集体建设用地上，从事符合规划的投资、建设和经营活动，并获得颁证确权。
　　“联建”政策大大推动了成都灾后重建。据不完全统计，成都四个重灾县市区共有联建项目1500余项，涉及农户3000余户，流转建设用地1000多亩，引入社会资金量高达数十亿元。仅在最早试行联建政策的都江堰市大观镇茶坪村，联建项目引入的社会资金就超过1亿元。联建引入的社会资金大大缓解了灾后重建的压力，也改善了农村的居住环境，还通过集体建设用地的经营性流转，为乡村旅游产业的长远发展奠定了基础，开拓了一条农户与社会资本相结合建设灾后新农村的通道。
　　事实上，农村集体建设用地自发流转是普遍存在的。对此，简单粗暴的否认和强行禁止，除了搭上政府的威信，不可能收到普遍的效果。
　　成都的做法是在坚持耕地保护和用途管制、保障农户自住需要的基本前提下，承认农村集体建设用地的流转权利，鼓励城乡居民联合建设、共同发展。这种积极稳健、尊重基层实践和经济逻辑的做法值得肯定。它不仅体现了“堵不如疏”的智慧，而且也抑制了屡禁不止的违规行为。
　　成都联建政策积累的经验，对于解决全国不少地方存在的类似问题，具有借鉴意义。
　　
　　◎ 首创集体建设用地“招、拍、挂”
　　
　　2008年10月，成都锦江区用出让国有土地的方式，挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期40年的商用土地，以每亩80万元价格，由一家民营公司竞得，并获颁“集体建设用地使用权证”。
　　这是自1987年中国法律允许国有土地使用权“招、拍、挂”以来，首次经由公开竞价实现的集体建设用地转让。此后，锦江又进行了数次集体建设用地直接出让，价格也从每亩80万元增加到130万元、160万元，直到突破200万元。
　　锦江区集体建设用地的出让方是“农锦集体资产经营管理有限公司”，该公司由多个拥有土地的集体经济组织合股组成。这样，农民及村组就以农锦公司股东的身份，按公司章程规定，分享土地出让收益。“锦江模式”便于规模化集中建设用地，实现土地级差收益最大化，同时使收益分配相对均衡，更易为农民接受。
　　成都锦江区公开出让的集体土地，尚不具备抵押融资等权能，其价格仍然低于周围同类国有土地地价的30％-50％。随后，成都市拟定方案，让进入市场的集体建设用地获得抵押功能。
　　最近，央行和银监会发布通知，允许农村经营性财产进行抵押的试验。这就向集体土地和国有土地的“同地同权”，又前进了一步。
　　成都的农户和村组集体经济组织，已逐步成为主动、平等的出让方，而不再被动接受国家征地。这是 “锦江模式”最有价值的历史意义。
　　
　　◎ 搭建土地交易平台
　　
　　为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转，成都市搭建了统一的农村产权交易平台。2008年10月13日，成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台。
　　2010年7月7日，成都市国土资源局、市房管局、市林业园林局、市农委下属机构分别按50％、25％、12.5％和12.5％的比例出资，按有限责任公司法律架构，成立了成都农村产权交易所（对外挂牌“成都农村产权交易所”）。
　　成都借助产权交易所，进一步探索和发展土地指标的市场化交易。上文提到，成都在执行挂钩政策时扩大了交易半径，也鼓励农户和农民集体成为项目申报主体。但是，在确定指标出让与受让主体以及定价等方面,以行政力量配置土地指标资源的主导方式仍未改变。
　　在全域国土综合整治的背景下，农户搬迁补偿、社会资本进入、指标落地利用等各方利益的平衡，需要更灵活、便利的交易和定价机制。
　　为此，成都农村产权交易所搭建了土地指标交易平台，其思路是：把挂钩涉及的拆旧、建新两阶段分开处理，取消对指标出让方和受让方的事先行政配对，将拆旧产生的用地权利高度抽象为标准的土地指标，通过“招、拍、挂”公开竞价，由市场机制来决定指标价格，以此吸引社会资本参与国土综合整治。
　　在此过程中，政府主管部门逐步退出土地整治运作，转变为向土地整治和指标交易提供公共服务。
　　上述思路得到了社会各方的积极响应。截至目前，成都通过市场交易平台，共流转26216.8亩建设用地指标和10000亩耕地占补平衡指标，成交金额总计40.2895亿元。
　　2010年8月12日，成都农村产权交易所还以土地整治项目预计可节约的土地指标为投资标的，举办了“蒲江县农村土地综合整治项目挂牌融资交易会”，为49109.1亩的农村土地整治项目融得投资1.246亿元，所节约的土地指标则用于城市发展所需的建设用地。通过建立规范可靠的交易平台，成都土地资源配置的市场机制正逐步形成。
　　概括起来，成都经验的要点在于，逐步松动征地制度，收缩以行政方式配置土地资源的范围，转而强化市场在资源配置中的作用，从而探索出一条集体建设用地入市流转的可行路径。
　　成都土地制度改革的经验也表明，从增加现存征地制度的弹性入手，逐步提高农民分享城市化收益，扩大集体建设用地直接入市，可以稳步实现十七届三中全会提出的土地制度改革战略，在推进城市化与保护农民利益之间找到现实的平衡点。（参加写作的课题组成员包括：周其仁、李力行、徐建国、徐建炜、谭力、易声宇、王子、林念、程琛、韩思怡、尹建红等。邢亦青、赵琼、路乾、黄跃、张敏等参与了调研和报告修订）
　　
　　杜润生：“要给农民自由权”
　　
　　作为中共党内最资深的农村问题专家之一，农村改革重大决策参与者和亲历者，杜润生被誉为“中国农村改革之父”。2001年，他为《我给总理说实话》一书作序时，大胆直言，“我们欠农民太多！”他建议，“宪法要加上一条：中国的公民有迁徙的自由。城市不论大小都要向农民开放，让他们可以在城市安家落户。”
　　即使是十年后的今天，这段话仍然振聋发聩。怎样保证农民的自由选择权，已经成为中国新一轮城市化的关键所在。假如农民没有自由权，即使“出发点”良好的改革之举，也有可能蜕变为“恶政”。
　　就此话题，记者专访杜润生。
　　
　　尊重农民，让农民真正解放
　　记者：20世纪80年代，您是中国农村改革政策制定的核心人物之一，为农村改革做出了重要贡献，很多人认为您是“中国农村改革之父”。在您的带领下，“农口”形成了一个研究团队。今天，团队中的许多人已经成为中国改革的中坚力量。
　　杜润生：“农口”有一个好的传统，有一支好的团队，有老年、青年，一大批战斗力较强的人才，王岐山、陈锡文、王小强、周其仁等年轻人组建了农村发展研究所，做了大量工作。我们和其他部委关系也很好，相互配合得很好。省一级同样协同一致，我们这个团队，自上而下，人员众多，容易取得共同语言：就是大家都愿意为农民服务，做农民的代言人。
　　如果说，过去农村工作还搞得不错，首先是有中央的领导，依靠我们这个团队。我不过是这个团队的一个“符号”，人们说你对农业战线有贡献，实际是指大家的贡献，个人还能做多少事？人们表扬我，实际上是表扬这支团队，我自己心里明白，不过当这个“符号”我也很高兴。
　　记者：您在农村改革中坚持的原则是什么？
　　杜润生：我在农村问题上有一条原则：尊重农民，让农民真正解放。
　　记者：改革开放30多年来，虽然公有土地家庭联产承包制提高了农业生产能力，但是质疑的声音一直存在。前些年，有些人认为它不符合社会主义公有制，想恢复50年代合作制；近几年，另外一些人则认为，在市场经济中农民势单力薄，出路在于集体化。您怎么评价这些观点？
　　杜润生：80年代初期，家庭联产承包责任制取代人民公社制，变革后连续几年的农业生产高速增长，暂时平息了政界和学术界对于包产到户的争论。但当时无论是这一变革的支持者，还是反对者，并没有在理论上相互说服，仍存在一些认识上的分歧。
　　例如，80年代末，农村粮食生产由于调整结构而导致粮食产量徘徊不前，就有人向中央领导反映问题，提倡恢复50年代合作制，这引起中央领导层的争论，万里、田纪云据理力争，中央新上任的主要领导人也对原来行之有效的农村政策予以肯定，才平息了一场争论。
　　可是，认识上的分歧仍然存在，尤其是在什么是社会主义问题上，仍然存在模糊认识。如果得不到澄清，这些模糊认识会一直影响我们的现在以至未来。
　　对于什么是社会主义社会，马克思、恩格斯不同意描画具体的蓝图，只给出概括性描述，对于在生产力相对落后的国家如何建立共产主义，只能是在实践中摸索，只能把实践作为检验真理的唯一标准。
　　中国建国后在农村推行的农业集体化、人民公社，实践的结果引起人为饥荒。而公有土地家庭承包制在短短几年就解决了人民的吃饭问题，孰优孰劣，不是一目了然吗？
　　在社会主义初级阶段，家庭经营是应该受到肯定和维护的农业经济形式。国家应该有一系列保护农民权益政策，走出“负保护”。必须提高城市化水平，扩大就业机会，大量外移农村劳动力。政府应腾出资金，加强农业基础建设和文化教育科技事业，适度扩大经营规模，逐步走向土地资本化，技术现代化。
　　
　　给农民自由权
　　记者：在您看来，现行的土地承包责任制主要存在哪些问题？
　　杜润生：主要有三个问题：第一，承包土地的所有权究竟应该归谁，是生产队，是村委会，还是乡镇？不明确。
　　第二，土地分割得非常零碎。土地改革时基本上是“中间不动两头平”，现在则是通通都动，平均的程度超过当年的土地改革。好处是提供了起点公平，实现了公平竞争，初始资源的公平配置，减少了改革中的矛盾。所提出的新问题、新任务，就是如何能保持土地的流动性。
　　第三，法律保障不足，没有用法律形式把土地承包制作为一种产权制度安排固定下来。当然，只有法律，而没有强有力的、拥有独立审理权力的司法执法机构和民间法律咨询服务组织，也算不上是法治国家。文化程度发展不平衡的农村居民应该是法律保护的重点对象。中国政府，惯于用行政系统发布原则性政策指导工作，特别涉及财产权利问题，尚待制定法律条文，规范人们的行为，这在市场经济环境下，是非常重要的一项宏观调控内容。忽视这点，就无从建立交往中的信用，否则依丛林法则，弱肉强食，不会形成良好的预期和有序的市场。现在农村土地中的许多问题，都与此有关。
　　记者：您所说的问题就是现在的“三农”问题吧？农民多年收入增长缓慢，城乡收入差距越来越大，成为中国发展的一大问题。
　　杜润生：产生“三农”问题的原因很多。农民独立发展的机会还不充分，他们还缺乏充分的市场自由和迁移就业自由，经营的自主权是残缺的。我们正在一步一步地深化改革，希望能尽早走出过渡阶段。农民有了经营土地的自主权，加上市场交易自由，再进一步就是要在政治上充分享受应有的民主权利。
　　这首先体现在进一步扩大村民自治，乡镇干部通过直接民主选举产生。其次农民还应该有自己的团体。如果地方政府乱收费，或者有其他侵犯农民利益的行为，农民应具有谈判和自我保护的组织，有自己的代表或代理人。
　　现在中央高度关心减轻农民负担，新闻界也在替农民说话，但是农民没有自己的代表与政府直接对话。
　　长期以来，我们的户籍制度限制农民流动，但不让农民流动是不可能的。现在农村有两亿多剩余劳动力，需要转移到城市，一方面在城市就业，变成城市居民；另一方面，农村人口减少了，每户的土地经营规模就会扩大到几十、几百亩，劳动生产率就会提高，科技含量就会逐步增加。总之，农民有了经济上的自主权，政治上也应有相应的民主权利，要摒弃一切歧视农民的做法，使农民变成有完整权利的公民。
　　记者：使农民变成有完整权利的公民，就是给农民完全的国民待遇。
　　杜润生：这是应该的。农民是中国共产党的可靠同盟军，他们付出五六十万人的生命，换来人民共和国的建立，这是第一条大功劳。第二条，中国农民用占世界7％的耕地，养活了占世界20％的人口，外国人都说这是个奇迹。中国农民对土地利用得非常好，用有机肥把土地保养得很好，产量高，现在南方的土地亩产粮食1吨多，中国农民的创造性是了不起的。
　　我们爱护国家，首先要爱护老百姓，特别要爱护农民。改革取得了令人瞩目的成就，但还有巨大的潜力，要进一步使农民走出封建社会和自然经济残余的阴影。
　　我们提倡家庭经营，就是要使农民成为独立的商品生产者，能够自主地与社会交往，自负盈亏、自求发展，在市场经济的条件下，形成一种自主权联合。
　　过去集体农庄式的联合，是只有联合，没有自主权，或自主权不充分。农民应该既有自主权，又能相互合作，共同抵御自然灾害的侵袭，共同参与市场的竞争，避免孤军作战，弱肉强食。这个过程就是先让农民具有独立性，变成“自由人”，最后形成“自由人”的联合。
　　我现在脑子里面有两个亟待解决的重大问题，放心不下：第一个是怎样减少农村人口，组织好农村人口的转移，如何能够在本世纪的中期，转移出去2亿左右的农民，使农民取得完全的国民待遇。现在有近亿人在城市与乡村之间摆动，城市要把这些人安排好；第二个是农民缺乏自己的代言人。全世界的经验，最好建立农民协会。
　　记者：由于农民不能恢复成立农会，也由于城乡二元体制的存在，使得农民很难有力量抵制来自权力的侵害，所以有人说农民其实是这个社会的“二等公民”？
　　杜润生：“二等公民”的说法是不确切的，但反映了部分真实存在，值得关注。林肯在签署《解放黑奴宣言》后，有人问他：你怎么敢将成千上万的黑奴从奴圈里解放出来呢？你不怕天下大乱吗？林肯很平静地回答：政治家做很多事情需要的仅仅是勇气而已。可怕的是对一些不确定性的恐惧。给农民以国民待遇，将他们从土地和其他约束下解放出来，并不是有些人想象得那么可怕。
　　记者：作为一代改革家，您对中国改革有什么希望？
　　杜润生：我不是改革家，只是个改革者吧。我认为，中国改革要过两大关，一是市场关，一是民主关。市场关很明确，过民主这一关比过市场关还麻烦，弄不好就带来政治波动，可能会动乱。但反过来说，不搞民主，就不会乱? 可能出现权贵资本主义，可能有更大的动乱。民主在有利于稳定的前提下，在法制的约束下进行，才是最好的选择。改革是时代潮流，要让全国人民在改革的浪潮下生活，在社会主义民主制度下生活，在社会主义市场竞争下生活。
　　对中国农民来说，除了市场关、民主关，还有自由关。要给农民自由权，没有自由不行。（马国川）
　　（本组文章摘自《财经》2011年第1期）

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