开放,包容,合作:开放包容合作共赢

　　摘要：上海合作组织成立十年来，摒弃冷战思维，紧扣时代脉搏，以追求合作的“新安全观”为统领，坚持开放透明的运行原则，对外交往机制不断完善，观察员、对话伙伴和阿富汗联络小组等为周边国家参与组织合作提供了便利。上合组织积极参与同国际组织的对话与合作，国际地位和影响力不断提升，赢得了国际社会的广泛认可。当前，中亚各国政局起伏跌宕，“三股势力”蓄势待发，美国急于从阿富汗抽身而退，“后反恐”时代阿富汗和中亚地区安全形势的走向难以把握。面对这些复杂的地缘形势和安全局面，上海合作组织在完善内部机制建设的同时，应加大制度创新力度，满足外部各层次的合作需要，更加积极地开展与外部世界的合作。着眼长期，上海合作组织应循序渐进地推动组织发展壮大，为本地区的和平稳定做出更大贡献。
　　关键字：上合组织　对外合作　扩员
　　中图分类号：D813　文献标识码：A　文章编号：1005－4812(2011)03－0022－27
　　
　　上海合作组织成立十年来，不仅为成员国之间增进互信，加强合作，而且还为维护地区稳定发挥了重要的建设性作用。同时，上合组织更以开放的姿态积极参与国际社会，作为欧亚大陆上一支新生的重要政治力量，致力于推动世界多极化和国际关系民主化，建立更加公正、合理的国际政治经济新秩序。上合组织不断完善观察员国和对话伙伴国等对外交往机制，加强同周边国家和地区的务实合作，保持与国际社会及该地区其他力量的积极互动，逐步消除了西方世界对上合组织的疑虑，赢得了国际社会的广泛认可和尊重。
　　
　　一、国际地位和影响力不断提升
　　
　　上海合作组织的合作之路之所以越走越宽，是因为成员国共同倡导并始终遵循了“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”。它的实质是以对话谋和平，以合作促发展，不结盟、不针对第三方和对外开放。
　　首先，“新安全观”为组织发展创造了良好环境。上海合作组织所处的欧亚地区自古以来就是大国博弈的重要战场。冷战后，中亚地区作为欧亚大陆核心地带的地缘政治宝石突然从苏联的怀中释放出来，立即引起了以美国为代表的世界主要力量的高度关注，而俄罗斯仍然试图维系其传统主导地位，一场激烈的地缘政治博弈似乎又要再次上演。上海合作组织正是在这样的大背景下成立的，其成员国面积占欧亚大陆的3／5，人口占世界的1／4，有中俄两个联合国安理会常任理事国的参与，使得它一成立就受到了国际社会的普遍关注。“东方北约”、“新华约”等帽子也立即被一些存有疑虑的人戴到了头上，但是十年的发展实践证明，上海合作组织践行了自己的诺言，矢志和平、倡导合作，完全超越了冷战思维，没有向军事政治集团转化。上合组织奉行开放的宗旨，追求和谐，提出了以合作谋安全，以发展促安全的新型安全理念，为全球化背景下国际社会探索共同安全之道提供了新的思路。从根本上讲，上海合作组织奉行的“新安全观”指引着组织超越了冷战思维，以更高的视角审视人类的共同安全。“新安全观”认为，在全球化的时代背景下，各国安全从未像今天这样紧密相连。安全不是孤立的、零和的、绝对的，没有世界和地区和平稳定，就没有一国安全稳定。当冷战后的美国和北约在急于寻找敌人时，上海合作组织坚持共同安全，不结盟、不对抗、不针对第三国，不针对其他国家和国际组织。这是上海合作组织在2002年通过的《上海合作组织宪章》中提出的主要原则之一，也是上海合作组织区别其他一些组织特别是军事组织的重要特征之一。这种思想顺应了21世纪世界发展的主流，也符合该地区区域合作的客观现实。
　　上合组织始终没有把自身定位成一个与美国和西方抗衡的地缘政治集团，也就是西方担心的“反美俱乐部”。上合组织自从成立以来没有形成军事同盟的意愿，其前身“上海五国”机制建立的初衷是为了解决参加国的安全问题，而不是为了应对来自地区以外的安全威胁，是要解决参加国之间，特别是中国与其他四国之间的军事互信以及边界纠纷问题。上海合作组织成立以后，安全领域的合作一直是上海合作组织合作的一项重要内容。上海合作组织也有军事领域的合作，但这种合作并不针对其他国家或国际组织，主要目的还是为了打击和遏制“三股势力”对上海合作组织成员国不断实施的破坏活动，维护地区安全与稳定。上海合作组织多次重申，该组织成员国开展防务及安全领域的合作不针对任何其他国家或国际组织。上海合作组织的这种特性决定了它不是军事结盟性质的集团。上合组织成员国认真总结了以往国际组织的经验和教训，提出应该遵循《联合国宪章》的宗旨与原则，不谋求在相毗邻地区的单方面军事优势。这些指导思想不仅是指导组织内各成员国之间相互关系的原则，同样也适用于上海合作组织与其他国家及国际组织的交往与合作。在周边军事集团不断强化、扩大的情况下，上海合作组织坚持不谋求地区霸权和垄断，坚持不以政治军事集团为发展方向，只要有利于维护地区安全与稳定，有利于促进成员国发展与繁荣，上海合作组织均予大力支持。这种坚持始终的新安全理念为组织的发展提供了一个良好的国际环境。
　　其次，开放性和透明性的特点为上合组织赢得了广泛认同。开放性是上合组织的根本原则之一，这一方面体现在积极与本地区其他组织开展对话与合作，包括东盟、集体安全条约组织等。另一方面，上海合作组织不拒绝新的成员加入，上合组织并不封闭，而是向欧亚大陆所有国家开放。上合组织《宪章》规定，上海合作组织在协商一致的基础上吸收认同该组织框架内合作宗旨和任务的国家为该组织新成员。从十年的发展历程来看，上海合作组织并没有新成员加入，这主要是由于组织成立以来的主要工作重点是不断完善该组织的法律基础和进一步加强组织的机制建设，为该组织搭起一个正常运作的组织架构，但扩员问题始终是组织认真思考的问题，上合组织为有兴趣参与合作的各方提供了丰富的对话和参与机制。同时，上合组织也不排斥本组织成员参与其他组织，甚至参与一些与上合组织存在竞争关系的组织，大部分中亚国家同时参与多个国际合作机制。
　　上海合作组织始终坚持透明原则，成立以来其战略目标、具体行动和长远规划都是公开透明的。上合组织成立之初，就向全世界阐明了组织的宗旨、原则、主要任务和发展方向，即加强安全、经贸和人文等领域合作，旨在建立稳定和谐的地区，促进成员国共同发展。上海合作组织无论是在包括峰会在内的各层面会晤，还是各领域的多边合作都处于充分的透明状态之下。北京秘书处和塔什干地区反恐机构承担着众多对外交往工作，北京秘书处还设立了由秘书长助理负责的新闻组，每年都接待众多世界各国媒体的采访，并负责将上合组织的主要活动发布在上合组织的网站上，国际社会可随时在网站上了解到上合组织活动的有关情况。上合组织历届峰会都发表内容丰富的总结性文件、宣言或声明，从中可以了解当年上合组织活动的主要内容以及下一年的活动计划。
　　第三，对话合作为上合组织提供了延展的舞台。上海合作组织在对外交往中奉行积极开放的原则，致力于同其他国家和国际组织开展各种形式的对话、交流与合作。上海合作组织 已与联合国、东盟、独联体、阿富汗建立了正式联系。2004年12月，上海合作组织获得联合国大会观察员地位。2005年4月中下旬，上海合作组织秘书处分别与独联体执委会和东盟秘书处签署了谅解备忘录。2005年11月，上海合作组织秘书长与阿富汗驻华大使签署《关于成立上海合作组织与阿富汗联络组的议定书》。此外，上海合作组织还派代表参加了欧安组织的一些活动。上合组织的成员国正在研究和商谈组织与联合国开发计划署、亚太经合组织、集体安全条约组织、欧亚经济共同体、欧盟、世界海关组织和经济合作组织建立联系的事宜。上海合作组织迄今已基本完成机制建设任务，建立起了涵盖不同层次、涉及众多领域的较完善的机构体系，为自身发挥职能和作用奠定了坚实基础。
　　
　　二、对外交往机制日臻完善
　　
　　自成立以来对，上海合作组织的对外交往机制不断完善，多层次、全方位的对外交流体系基本搭建完成，为组织与周边国家及地区外大国开展对话合作奠定了基础。上海合作组织经常就地区和重大国际问题及时发出自己的声音，展现出组织日益成为积极负责的国际关系主体。上海合作组织的对外交往可分为两个层面，一个是已经成为上合组织机制框架内作为观察员、对话伙伴和联络小组合作方的国家；另一个是与上合组织展开对话的国际组织和国家。上合组织成立十年来，在两个方面都取得了长足进展。
　　第一，“观察员”不同于“准成员”。上合组织作为一个开放性的国际组织，吸引了周边和地区外国家的高度关注和兴趣，因此不断完善对话、合作和引进机制是上合组织成立以来就面临的问题。目前，上合组织已经初步建立起能够覆盖各类对本组织有兴趣国家的对外交往机制。观察员机制是上海合作组织与自己关系较密切的国家和国际组织建立起来的对话机制。一个国家和国际组织取得上海合作组织观察员身份后，有权利参加一定范围内的组织活动，也可以以某种方式参与该组织框架内的一些合作。根据2002年《上海合作组织宪章》的规定，上海合作组织可与其他国家和国际组织建立包括某些合作方向的协作与对话关系，并向感兴趣的国家或国际组织提供对话伙伴或观察员地位。
　　2004年6月，在上海合作组织塔什干峰会上，六国元首一致认为要进一步扩大与其他国家和国际组织的交流与合作，以更加积极、建设性的姿态参与促进地区和世界和平与发展的事业，这次会议迈开了扩大对外联系和实行观察员制度的第一步。此次峰会批准的《上海合作组织观察员条例》从法律的角度确定了观察员机制。条例规定，申请成为观察员资格的国家或组织需要尊重成员国主权、领土完整和平等，承认组织宗旨、原则及活动。条例还规定了成为观察员的法律程序以及取消或丧失观察员资格的程序。会议邀请了蒙古国外长额尔登楚龙(作为蒙古总统的特别代表)参会。在2005年7月的阿斯塔纳峰会上，各国元首通过了给予巴基斯坦、伊朗、印度三国上海合作组织观察员地位的决议。这样上合组织就形成了6个成员国和4个观察员国的基本结构。
　　观察员国不同于普通的组织外成员，它们可以参加上合组织在所有层面上的合作，包括深入参加政治、经济和人文方面具体领域内的合作。根据《上海合作组织观察员条例》：一个国家或国际组织成为上海合作组织观察员国后可以应邀参加该组织元首理事会和政府首脑(总理)理事会的公开会议；可以列席该组织外长理事会和各部门领导人会议的公开会议；经会议主席同意，可以参加组织各机构职能范围内问题的讨论，但无表决权；可以获得宪章第四条规定的本组织各机构的相关文件和决议。机制的建立对上海合作组织来说具有重要的意义。它不仅仅使该组织活动空间扩大和影响力提升，而且对维护地区稳定，促进地区发展都有非常重要的作用。成为观察员国的国家与上海合作组织的关系不再是一般意义上非成员国与上海合作组织之间的关系，而是两者之间已经建立起非常密切的联系，这是一种仅次于成员国之间的关系。观察员国也为未来上合组织的扩员提供了缓冲，已经成为观察员国的国家大部分对与上海合作组织发展深度合作表现出浓厚的兴趣，积极参与历届峰会和会晤机制，为组织的发展出谋划策，观察员国可能成为未来正式成员的预备队，经过观察员国阶段的相互磨合，可以为其下一步正式加入提供充分准备。但是并非所有观察员国都是上合组织的“准成员”，各国出于自身考虑，可能仅希望停留在观察员国地位，而上合组织也会根据观察员国的不同情况区别对待，并不会轻易吸纳为正式成员。
　　第二，“对话伙伴”机制存在潜力。为了与国际社会开展更加广泛的对话，为组织提供更加丰富的对外合作方式。2008年8月，上海合作组织杜尚别峰会批准了《上海合作组织对话伙伴条例》，正式启动上海合作组织与相关国家和国际组织的一种新的合作机制。“对话伙伴”机制的建立，为那些无法加入上合组织，或者不想成为该组织观察员国而又希望与上合组织建立关系和开展合作的国家和国际组织提供了一个平台，为上海合作组织与更多的国家和国际组织建立联系和开展合作奠定了基础，开启了上合组织的国际交往与合作的广阔空间。
　　《上海合作组织对话伙伴条例》规定确立伙伴关系的程序包括：第一步，希望获得对话伙伴地位的国家或组织，应向上合组织秘书长提交由该国外交部长或该组织执行机构负责人签署的给予其对话伙伴地位的申请；第二步，秘书长将收到的此类申请通知本组织成员国国家协调员理事会，国家协调员理事会将该问题及相关建议提交上合组织成员国外交部长理事会审议；第三步，外长理事会会议对给予对话伙伴地位的申请进行审议；第四步，由上合组织成员国元首理事会根据外长理事会的建议通过给予对话伙伴地位的决议；第五步，以上合组织与这个国家或组织签署给予对话伙伴地位备忘录的方式给予对话伙伴地位。关于对话伙伴的资格，需要满足两方面的条件：一是赞同上海合作组织的宗旨和原则，愿与该组织建立平等互利伙伴关系的国家或组织；二是同该组织在《宪章》和上海合作组织其他国际条约所规定的具体领域开展合作的国家或组织。也就是说，不论大国还是小国、地区组织还是国际组织，如果赞成和支持上合组织的原则，并且愿意与该组织建立合作关系，都可以成为该组织的对话伙伴。目前上合组织的对话伙伴包括白俄罗斯和斯里兰卡。由于对话伙伴资格相对灵活，未来上合组织的对话伙伴还会不断增多。包括与上合组织成员国毗邻的周边国家，都对组织发展产生的经济带动效应、安全辐射效应充满期待。其实，对话伙伴机制也可以覆盖更大的范围，包括一些地区外的国家和组织，特别是与美国、北约成员国建立起此类机制，可明显降低其对组织的猜疑，有利于彼此增信释疑，防止误解。
　　第三，体现责任意识的“阿富汗联络小组”。阿富汗局势走向与中亚地区安全休戚相关，虽然塔利班政权早已垮台，成立了以卡尔扎伊为首的新政府，但经历长期内战的阿富汗经济凋敝，百废待兴，国内依旧是军阀割据，塔利班残余势力在一些地区继续兴风作浪，社会治安状况严重恶化，随着美军在阿富汗和巴基斯坦交界地区反恐力度的加大，该地区“三股势力”北上的迹象越来越明显。阿富汗是上海合作组织成员国重要的邻国，阿富汗政府希望国 际社会给予更多的帮助，上海合作组织成员国与阿富汗由于地缘关系在政治和经济上联系非常密切，理所当然应关注阿富汗重建问题并与其在各方面开展合作。建立联络小组是上海合作组织与一个国家或组织之间特殊关系和密切合作的一种制度安排。联络小组成立的目的是就双方在共同感兴趣的问题上开展合作提出建议和设想。2005年11月4日，上海合作组织与阿富汗伊斯兰共和国签署了关于建立上海合作组织一阿富汗联络小组的议定书。联络小组由上海合作组织成员国常驻秘书处代表、秘书处官员和阿富汗使馆高级外交官组成。“上海合作组织一阿富汗联络小组”的成立体现出上合组织对阿富汗问题的关注和责任意识，表明上合组织致力于统筹解决阿富汗与中亚地区的整体稳定问题。充分展示了上合组织积极破解地区安全困境的勇气和决心，阿富汗重建和反恐、禁毒斗争将成为上合组织维护地区安全的一项主要任务，也将成为该组织与包括北约在内的其他机构合作的契合点。
　　
　　三、对外合作前景广阔
　　
　　上海合作组织成立十年来，重点在于完善内部机制，将成员国间的各领域合作推向深入，十年来组织内部发展所取得的成就有目共睹，各成员国间的互信日益加深，但上合组织在规模发展中采取了相对谨慎的态度，成员国数量没有发生变化，这也引起了一些国家的误解。从短期看，上合组织的主要任务仍然是加强现有成员国之间的合作，巩固当前取得的宝贵成果；进一步完善各领域的合作机制，增强成员国之间的互信。对于周边国家对参与上合组织合作的需要，可以从机制创新上寻求解决思路。在未来5到10年，上合组织应当适当扩大规模，有节奏地吸纳新的正式成员，使组织不断发展壮大。
　　第一，从短期看，可通过机制创新满足组织对外交往需求。上合组织的蓬勃发展吸引了本地区国家的目光，希望借助该组织搭乘经济增长的快车，破解安全困境。但从短期看，上合组织尚不宜迅速扩大。首先，上合组织并不谋求通过壮大队伍来提高国际影响，而是希望组织内部能够高效、务实地解决本地区面临的各种问题和挑战，脚踏实地地开展组织内部的各项合作；其次，快速扩张难免会带来新的问题，新成员间、新老成员间的矛盾反倒会影响组织的合作质量。
　　因此，上合组织可以考虑以机制创新来解决这个问题，建议上合组织维持正式成员的现有规模，以目前的成员国为基础。作为组织的核心层，其内部的安全合作要求各成员国达成较高的互信程度，切实解决各成员国的内部安全问题。合作特点是小范围、高效率、不结盟；坚持以中亚地区为主题，过分扩大将影响组织效率。合作内容集中在打击“三股势力”，加强对突发事件的预防能力以及反贩毒、反武器走私等非传统安全领域，不搞“军事联盟”。
　　在保持组织正式成员不变的情况下，以组织成员国、观察员国、对话伙伴国、阿富汗以及其他愿意参与合作的国家为基础，成立“欧亚经济合作与发展论坛”，该机制的重心以经济合作为主，充分吸纳中亚、南亚、西亚和高加索地区国家。合作议题包括中亚与西亚、南亚的区域经济合作，能源开发与运输，交通和通讯等基础设施建设，阿富汗重建等。这些国家可以有选择地参与上合组织内的个别经济合作进程，由于它们不必承担成员国的所有义务，因此其合作方式更加灵活。例如，土库曼斯坦作为中立国不希望参加上合组织，但对组织内的能源合作有极大兴趣，它就可以参与单独的天然气合作项目。
　　第二，从长期看，应循序渐进地扩大组织规模。在未来5到10年，阿富汗进人“后反恐”时代，中亚地区安全环境面临重大考验。阿富汗自身政治和安全局势很难有明显改善，而由此对中亚地区产生的溢出效应仍然十分明显。中亚地区国家间发展差距将进一步拉大，资源禀赋和社会管理能力成为国家发展的核心要素，“三股势力”积累的巨大能量将以某种形式适当体现。在这样的地区发展环境下，上合组织应该适当扩大组织规模，从经济上为组织注入新的活力，加强同南亚地区的经贸合作，营造更广阔的市场空间；从安全上加强跨地区打击“三股势力”的能力，加强同阿富汗的合作，从“治本”的角度解决中亚地区安全的根本威胁；从大国关系上，促进大国间的合作，形成良性竞争。
　　从长期看，美国、俄罗斯、欧盟、中国和印度都不会放弃自身在中亚地区的利益，趋向多极化的时代背景和中亚国家的多面下注外交政策导致在该地区谁也无法确立绝对的主导地位，谁也无法将其他各方挤走。既然都选择留下就需要在竞争中展开对话，适当合作，而上合组织完全可以成为各方在该地区需求自身利益的对话平台。该地区非常需要一个大国间的对话与磋商机制，为各大国利益的合理表达提供渠道，化解潜在的危机和矛盾，避免出现不必要的战略误判。上合组织应该努力承担这样的责任。
　　第三，未来发展中需要警惕的问题。首先，防止组织扩员后出现的“论坛化”趋势。成员过多可能导致组织运行效率的下降，从各国际组织合作的经验来看，成员越多，共识越少，决策越难。组织合作可能仅限于泛地区、浅层次和原则性问题。组织扩大后以中亚为中心的发展轨迹将受到动摇，合作议题将不仅限于中亚地区，而是扩展到欧亚大陆核心区的广袤地带，导致合作主题分散。其次，扩员后的机制设计。经过十年的共同摸索和努力，上合组织已不再是一个探讨安全和经济问题的论坛，而是一个有着多领域务实合作的经济与安全混合的地区组织，它已经有了开阔的视野和长远而具体的目标设想，目标的实现需要一整套结构合理、层次清晰的运行架构来保证。再次，尊重多样文明。加上蒙古、印度、伊朗、巴基斯坦4个观察员国，上海合作组织所在地区生活着世界半数人口，共有300多个民族，世界3大宗教在此各领风骚。因此，尊重多样文明仍是上海合作组织的必然选择。
　　上海合作组织成立十年来，积极倡导和实践“新安全观”，以互利合作寻求共同安全，受到国际社会普遍尊重和认可，西方对上合组织的认知也经历了从不屑一顾到刮目相看的过程，从认为上合组织是“清谈俱乐部”到现在认可其为欧亚大陆一支重要的政治力量，从对组织军事化充满担忧到现在逐渐有了更加趋于理性的认识。正是上合组织不断扩大对外交往才使世界对其发展走势有了更加全面的认识。未来5到10年是上合组织发展的关键时期，该组织在继续强化内部合作的同时，会继续完善对外交往机制，扩大组织对话范围，积极稳妥地推进组织发展壮大，为欧亚地区和平稳定做出更大贡献。
　　

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