官员财产：何时揭开神秘的面纱 官员财产公开制度2018

　　今年“两会”期间，山东籍全国人大代表王全杰再次向全国人大提出“建立官员财产公示制度的建议”。这是他第三次提出这一建议。提交的当天，他又在自己的博客上发表了《关于“官员公示财产”的第三次人大建议的说明》一文。与此同时，包括国家统计局原局长李成瑞、北大教授巩献田等人，联名给垒国人大、全国政协等国家机关和中央领导提交建议，呼吁尽快制定《县处级以上公职人员财产申报公布法》，随信提交了已经草拟出的《中华人民共和国县处级以上公职人员财产申报公布法(草案)》，并得到了化学工业部原部长秦仲达等50余名退休官员、学者及各界人士的支持。
　　今年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，再次点燃了人们对“官员财产公开制度”的热情和期待。据《中国青年报》报道，在“公众最希望政府公开的信息是什么”的调查中，选择“官员财产情况”者占77.5％，高居首位。一时间，“官员财产公开制度”以一种前所未有的汹涌的民意力量，自下而上地摆在了决策者面前。
　　
　　官员财产公开制度在我国的艰难进程
　　
　　其实，在我国，对建立官员财产申报制度的呼吁已有一些年头了。上世纪80年代，就有专家学者和“两会”代表发出过这方面的倡议。1988年，当时的监察部还会同国务院法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，但这一规定始终没有得到正式实施，20年来一直躺在“草案”堆里。到了1994年，全国人大在“八五”立法规划中，再次将“财产收入申报法”列入其中，但是，这一立法规划仍然无疾而终，取而代之的是随后几年由中共中央和国务院相继发布的几个相关政策性文件。
　　1995年，中央办公厅和国务院办公厅联合发布了关于《党政机关县处级以上领导干部收入申报规定》，我国对于官员收入的规范终于实现零的突破。1997年，中办和国办又联合出台了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，2001年，发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》，2006年，中共中央又出台了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。
　　被称为“阳光法案”的官员财产公开制度早已是一项成功的国际惯例，因其“釜底抽薪”之势而被认为具有“终极反腐”的作用。在我国，从《党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》正式实施到现在，已整整13个年头了。但这13年里，我们看到的贪腐现象不仅没有减少，反而在官员级别和赃款数量上都惊人地上升，甚至出现边申报边贪污、边贪污边提拔的怪现象。为什么这个在国外对腐败一剑封喉的灵丹妙药，在我国却“失效”了呢?
　　
　　现行官员收入申报制度的两处“硬伤”
　　
　　张某是北京市某市直机关的一名正处级干部，根据《党政机关县处级以上领导干部收入申报规定》，他将在7月1日～20日，对自己今年上半年的收入向本单位组织人事部门进行申报。申报的收入包括：工资，各类奖金、津贴、补贴及福利费等；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得，事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包经营、承租经营所得。
　　张某说，虽然马上就要申报了，但他一点没有压力。根据以往惯例，他们只需将工资条交给单位人事处即可。“有时甚至连工资条都不用自己去交，因为我们的工资都是人事处发的，工资条就在他们那里，他们直接就统计了。”张某还告诉我，他所知道的一些领导，只将单位发的工资奖金等“明”的收入申报，而一些讲学等劳务所得，即使不是非法收入，他们也不愿申报。
　　北京大学法学院教授王锡锌曾撰文指出，《党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》对财产申报的范围和力度要求都显得过于“温柔”：一是只要求申报收入，并未要求申报所有财产，二是向组织人事部门申报，申报信息不对社会公开。而这无疑是官员财产申报制度的两处“硬伤”。
　　“现有规定列举的需申报的收入主要包括工资、奖金津贴、劳务所得和承包、承租经营所得这四项，这些只能反映官员公开的合法收入，无法反映其真实的财产增量，更无法监控官员的灰色和黑色收入。而且，收入和财产是不一样的，只有把官员及其配偶、父母、子女等家庭成员的所有财产都列入申报范围，才能真正使那些不合理收入无处藏身。”一位法律界人士称。
　　陈良宇案就向我们提供了证明：陈良宇的滥权受贿行为，大多发生在他的儿子和他弟弟等至亲身上。若其子其弟的财产均须依法公之于众，那么陈良宇的犯罪行为也不可能得以隐藏那么久。
　　现有制度的第二处“硬伤”，就是申报信息不对外公开。申报人只需向本单位组织人事部门申报，由单位组织人事部门将申报材料报送相应的上级组织人事部门备案。
　　“《党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》已经实施13年了，领导干部每年两次申报收入，但这些情况都进入了相关组织的秘密档案。中国的普通民众可以从媒体上得知美国总统的收入明细，但我们连一个县长的财产情况都不知道。”一位法律界人士说。
　　据北京市一名法官称，2007年，北京西城区法院前院长郭生贵被“双规”，办案人员从郭家里及办公室起获现金及存折上千万元和大量名贵字画，并查出郭名下有十多套房产。但具有讽刺意味的是，郭的“落马”并不是在收入申报中暴露的，而是遭一名“收了钱但没有帮人办事的”当事人的举报。“如果我国有较为严格的财产申报制度，老郭也不至于在犯罪的道路上走这么远。”这位法官不无痛心地说。
　　除了这些制度设计上的重大缺陷，我国现有的几个对官员收入申报的规定，仅仅是党政规章，是囿于内部监督的规范，还没有上升到国家法律的高度，没有向整个社会充分公开，其执行力大打折扣。因此有人认为，我国目前对官员收入申报的规定，并不能称为真正意义上的官员财产申报制度。公开官员财产所遭遇的重重阻力
　　对于“公开官员财产”立法的长期“难产”，立法机关的回应是，“目前制定这一法律的时机尚不成熟”，认为财产申报立法面临一些基本的障碍，如财产登记实名制未推行、技术手段尚不成熟、公开与隐私界限不清等。
　　王锡锌教授认为，制度的建设总有先后。如果我们总是以“制度不配套”为由而裹足不前，则制度建设只能原地踏步，相互观望，甚至相互推诿。而且，在一系列相关的制度中，统率性、关键性制度的建立，可以带动其他制度的逐步到位，例如，一旦财产申报制度得以建立，必将进一步推进财产实名登记制度的落实。这就是制度建设的“连锁效应”。
　　至于官员的“隐私权”，有学者认为，这不过是一个旗号而已。 无可否认，官员隐私与公共利益常会出现矛盾，但社会公共利益的价值远远高于个人隐私的价值。官员以公共财政作为主要收入来源，其所承担的公共责任必然要求隐私权的受限，这已是国际公认的法理原则。现在还拿这个作为挡箭牌，只能显得保守甚至顽固。
　　其实，公开官员财产的真正阻力并非这些表面上的“技术因素”。
　　据一条在网络多有转载的消息称，2007年10月底，前中央政治局常委、中纪委书记吴官正在出席中纪委工作交接班暨欢送座谈会上，回顾了接任中纪委书记五年的工作历程。他说：“回顾接任中纪委书记的这五年工作历程，心情是沉重的。我和纪委同志，和中央政治局常委同志，是作过努力，作过艰难工作和必要的斗争，我自己反省，是留下了三件未能完成的工作而遗憾离任的。”吴官正所说的三大憾事，其中之一就是没能建立关于官员财产的申报制度。他说，早在上世纪80年代，陈云、彭真、邓颖超、胡耀邦、聂荣臻等老一辈革命家就多次提出，要建立干部和家属财产、收入申报公开机制。陈云指出；西欧、北欧资本主义国家能做到，共产党领导的社会主义国家没有任何理由不能做到，否则，人民怎么会拥护共产党?
　　吴宫正解释说，党内对财产申报制抗拒、反对、抵制的势力相当顽固。所持的理由是担心失控，使干部和干部家属处处和人民处于对立局面，会造成政局混乱等。吴宫正还披露，2003年，中纪委调查组、中共中央研究室、中组部等几大部门，曾就财产申报制决定到上海、广东搞试点，结果发生两大问题，一是党政干部强烈抗拒，以消极怠工、政局瘫痪来对待。二是高、中级干部在内部申报时，有些地方的省、厅级干部，相当一部分拥有千万以上的家产。这些信息如果公开，势必遭社会各界追问。2005年，中央决定在几个省级党政班子搞试点，最后也仍然以难以推行而中止……
　　这次会上，吴官正在自我总体评价上，心情沉痛地给自己打了59分，他说：“如果人民能对我的工作给予60分，我会很感动。面对严峻腐败、消极情况、积重难返的问题，我给自己仅能打59分，不及格，这样，我才能减轻些包袱。”
　　中纪委最高领导离任时说出这种沉痛的话来，我国反腐形势之严峻可见一斑。由此不仅可以看出，官员财产公开申报是一个敏感而棘手的话题，而且也可以看出它的真正阻力所在。
　　王锡锌教授认为，不应将立法时机和执法可能遭遇的挑战完全等同。如果防腐的“硬件”制度不能得到系统化健全，预防腐败在很大程度上就只能寄希望于官员个人的自律，而惩治腐败只能靠对一个又一个个案的处理。但这早已经被实践反复证明是不可靠的。官员“前腐后继”的不断上演，便是例证。
　　
　　大赦――无奈之下的自我救赎?
　　
　　官员拥有的巨额财产，成了官员财产公开制度的最大阻力；而如何对待这个问题，则成了制度能否执行下去的关键。一位中央机构工作人员称，官员动辄拥有的数百万甚至数千万的财产，与他们的收入严重不符，一旦将这些信息公之于众，将可能在社会上引起轩然大波。如果对这些官员不依法追究，不仅会造成有法不依，而且难平民怨；但如果依法追究，那么有很大数量的官员都脱不了干系，不仅官员体系会受重创，甚至可能引起混乱，这也正是决策者左右为难之处。
　　尽管推行官员财产公开制度是一大难题，但各界人士仍极力呼吁尽快建立这项制度，有不少人甚至提出了细化解决这一难题的方案。
　　全国人大代表王全杰在给全国人大的建议中提出：“人大常委会尽快组织专门班子，研究制定‘领导干部财产公示法’，所有向上级组织申报的收入和财产，均应通过媒体和网络，向社会公开或通过有效渠道使人民群众得以查询。
　　“在财产公开制度实施前半年应在全国设立退赃账户，在全国推行不记名、有编号、存档案、可查证的退赃运动。对于退赃项目无论数额多少、来源如何，均赦免一切罪、错，永不追究法律责任和行政责任，并无条件地为退赃者保密。”
　　“并且，鉴于我国在官员财产透明化方面积弊甚深，实行公示制度，必然触及许多既得利者。为减轻‘阳光法案’的实施阻力，建议采用先易后难、先上后下，循序渐进。分步实施的方法，如(1)先从省部级以上的官员做起；(2)先从人大任命的官员做起；(3)先从官员任前公示或参选前公示做起，5～10年时间内推广到全体党政官员。”
　　“阳光是最好的防腐剂，缺乏监督的权力必然造成腐败。这已为整个人类发展历史所证实。越想将腐败捂得严实，就越会产生更大的腐败，最终影响整个机体。任何一个执政党面对自身存在的问题，都不应讳疾忌医，而应该把问题主动置于公众的监督之下。公开官员财产，晾晒官员家底，是发挥全民监督的好方法。对那些通过退赃或捐赠等方式主动交出自己财产的官员，采取既往不咎的措施，虽是无奈之举，但快刀斩乱麻，也不失为一个可行的方法，总比这项制度久拖不决好。况且，2007年5月底，中纪委在下发的《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》(又称‘八条禁令’)中就曾规定，30天内主动说清楚问题的，可以根据情况从宽处理。这也是一种类似的方法。”一位学者称。
　　一位主张“将公开财产人员范围暂时限定在县处级以上公职人员”的人士认为，国外往往规定所有公务员的财产都要公开，但在我国，2000多万公务员是一个庞大的群体，一下子全部公开财产不仅阻力大，推行起来也有难度。不如先将范围缩小在“县处级以上”公职人员，积累经验，逐步推进。“县处级以上”公职人员只有几十万人，在一个13亿多人口的国家里，一项制度由于几十万人的反对而推行不了，是非常说不过去的。
　　早在建国前，面对民主人士黄炎培先生“中共如何跳出其兴也勃，其亡也忽的周期率”的提问和挑战，毛泽东给出了他那著名的回答：“我们已找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”
　　目前，我国实行官员财产申报制度的时机也已逐渐成熟，存款实名制、股市实名制等早已实行。而且，年收入超过12万元的纳税人进行纳税申报的制度已经基本确立。这意味着在收入申报方面，大众已经走在了官员前面。
　　此外，中国业已加入《联合国反腐公约》，公约明确规定“各缔约国应当考虑根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度”。因此，中国尽快实施“官员财产公开制度”，不仅是自身法治建设之急务，也是不容推卸的国际义务。

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