【论我国政府信息公开制度建设的现状与发展趋势】制度建设的重要意义

　　[摘要]立足于以《政府信息公开条例》为核心的我国政府信息公开制度建设体系的实际，以政府信息公开制度建设指导思想的发展趋势为研究的入口；选取政府信息公开的主体、客体、对象的发展趋势为研究的技术路径；探讨我国政府信息公开制度建设的现状与发展趋势。
　　[关键词]政府信息公开　制度建设　现状　发展趋势
　　[分类号]G358
　　
　　1　政府信息公开制度建设的现状
　　
　　瑞典1766年以出版自由法首先确立文书公开制度，这是世界上最早的信息公开法。至今，在世界范围内以公民的信息自由权为基石的信息公开制度纷纷确立，目前有英、法、日、加拿大等近70个国家制订全国性的信息公开法。总体来说，国外研究的情况是，其一，理论探讨的系统性，从制度设计的内容构成和功能看，较完备的制度体系应设立两方面的内容：基本内容(实体)制度和监督保障制度。国外的信息公开在这两个方面的制度设计比较完整。理论探讨转化为现实规范的具体表现是：形成较为完善的政府信息公开的法律体系，如美国形成以1966年制定的《信息自由法》为核心，以《联邦文件管理法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》等为支撑的目前世界上公认的最为完善的政府信息公开的制度体系。其二，实践上的与时俱进，随着信息技术的发展，原有的部分制度安排已不能适应网络环境下政府信息公开的需要，因此，美国1988年通过《电脑比对及隐私保护法》、1996年制订《电子信息自由法修正案》对1974年的《隐私法》和1966年的《信息自由法》的立法缺失做出适合时代要求的修正。
　　我国政府信息公开制度建设的“现实”是什么呢?目前是政府信息公开制度建设已走过第一阶段――地方性法规、地方政府规章及部门规章，进入第二阶段――国务院颁布施行的《条例》；但还未上升到第三阶段――由国家立法机关制定《政府信息公开法》(以下简称“条例”)，这也是我国政府信息公开制度建设的未来发展趋势。
　　通过中外政府信息公开制度建设的对比研究，可将国外比较成熟的制度设计的理论成果“拿来”为我所用。同时，在先进理论“中国化”时一定要结合我国的具体国情，立足我国政府信息公开制度建设在发展阶段上还处于《条例》――行政法规阶段的现实，通过对从《条例》到《政府信息公开法》发展趋势的梳理研究，就公民而言，实现了从“知情权”到“知情权”、“参与权”、“表达权”及“监督权”的飞跃；就政府而言，对贯彻人民主权，建设责任、透明、服务、法治政府以及践行“以人为本”、构建和谐社会具有重要的实践意义。
　　
　　2　政府信息公开制度建设的发展趋势
　　
　　2.1政府信息公开制度建设指导思想的发展趋势
　　认真梳理一下，各国政府信息公开制度建设理念大致可以区分为两种：“信息保密”、“信息公开”或“信息自由”的理念。在这些理念的支配下，各国制度建设的指导思想具体表现为：“以保密优先为原则，以信息公开为例外”、“以信息公开为原则，以信息保密为例外”。换言之可以概括为：在保密主导下的公开和在公开主导下的保密。在“以信息公开为原则，以信息保密为例外”指导思想的统领下，“以公民为中心”的理念开始引入政府信息公开实践。美国布什政府对电子政府的建设非常重视，2001年提出“以公民为中心”的工作服务理念；英国“电子政府”战略框架中提出的首要问题就是要建立“以公众为中心”的政府。
　　《条例》自施行至今已两年，实施的成绩有目共睹；但同时也面临诸多的问题。问题的关键在于政府信息公开所需要的一些配套制度“不到位”，而这种“不到位”的关键不是在制度建设上，而是在制度的应用上。究其原因，其根源“在于没有处理好《条例》实施的政府推动与法治推动两种方式的衔接和过渡”。政府推动与法治推动是制度演进的两种重要形式，就推动形态与推动方向而言，“政府推动由上而下、由内而外，供给驱动，推动主体是政府机关，国家权力居于中心地位；法治推动由下而上、由外而内，需求驱动，推动主体是广大民众，公民权利居于中心地位”。“以公民为中心”在我国具体表现为：国家从传统的一元结构向国家与公民社会二元结构转变，政府从“权力至上”到“权利至上”观念的转变；同时也意味着我国由几千年来自上而下由大权力监督小权力的权力监督和制约方式，向自下而上由公民权利监督和制约公共权力的转变，这是一次政府的“自我变革”。《条例》的正式实施，标志着我国政府信息公开制度建设理念由“信息保密”向“信息公开”转变；而《条例》的应用则必须引入“新动力”――法治推动，以“实现从制度建设向制度应用的跨越”。因此，“以人为本”理念指导下的“信息公开”则是我国政府信息公开制度建设在理念和指导思想上的未来发展趋势。
　　
　　2.2政府信息公开的主体、客体、对象的发展趋势
　　政府信息公开的主体包括权利主体和义务主体两方面，权利主体指有权获得政府信息的人，义务主体则是负担信息公开义务的人。从主体、客体、对象关系视角而言，这里的义务主体即为公开的主体，权利主体即为公开的对象，信息即为公开的客体。
　　2.2.1公开主体的发展趋势　从世界范围看，各国确定的信息公开义务主体大致分为4种模式：①仅限于行政机关，如日本、荷兰、新西兰；②指行政机关及其他具有行政职能的组织，以及国家财政支持的组织、国有公司，如美国；③指行政机关、立法机关、司法机关及其他具有行政管理职能的组织、国家财政支持的组织和国有企业，如韩国、泰国、罗马尼亚、芬兰等；④将私立机构也纳入信息公开义务主体范围，如南非共和国。
　　我国目前是以《条例》形式出现的行政法规，使得其只能适用于行政机关、具有管理公共事务职能的组织以及一些公共企事业单位。笔者以为，基于“知情权”的需要，我国政府信息公开主体的发展趋势是从目前单一主体――行政机关，拓展到行政、司法和立法部门及其他具有行政管理和公共服务职能的企事业单位，乃至私立机构。
　　2.2.2公开对象的发展趋势　可以从两个方面加以分析公开对象：①主动公开的对象(或者说权利主体)是公民、法人或者其他组织，这在各国都没有异议；②依申请公开的对象。笔者以为，对于依申请公开的对象亦即权利主体有以下发展趋势：
　　?权利主体呈现出从“限制”到“不限制”――从“直接的利害关系人”到“公民”的发展趋势。从权利主体而言，有的申请人与申请公开的政府信息有直接的或者间接的利害关系，有的申请人与申请公开的政府信息没有任何关系。申请人是特定人还是任何人，关系到法律对公开对象范围的限制与否。从各国政府信息公开法律制度建设的实践看，对公开对象的范围经历了从限制到不限制的发展过程。以美国为例，1946年《联邦行政程序法》规定：只有“正当且有直接利害关系的当事人”才可请求查阅政府文件；而1966年的《信息自由法》规定，“任何人”皆可成为信息公开 请求人，在法律条款上对公开对象未加任何条件限制。可见，公开对象主体范围扩大是一个发展的趋势。
　　我国理论界，对于依申请公开的对象有两个主要的观点。第一是“不限制说”，如刘华在《论政府信息公开的若干法律问题》一文中认为：我国《条例》第13条规定：“除了行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”作者认为，这一规定没有限制申请人的范围。也就是说，任何人而不只是特定人都有权利向行政机关提出公开政府信息的申请。第二是“限制说”，如章剑生在《知情权及其保障――以为例》一文中认为：《条例》第13条又以“自身生产、生活、科研等特殊需要”为申请公开的前置条件，对政府信息公开范围再次作了限制。这种规定申请政府信息公开者必须具有“自身生产、生活、科研等特殊需要”，这与“知情权”所内涵的精神大异其趣。
　　?权利主体呈现出从“本国公民”到“外国公民”的发展趋势。就各国立法而言，许多国家均认可外国人也同样享有请求权。亚美利亚《信息自由法》(2003年)和土耳其《知情权法》(2005年)都规定符合条件的外国人可以依法行使知情权。外国人能否申请公开我国政府信息?我国《条例》没有明确。国务院法制办领导答记者问时已经明确表示，外国人和外国组织不能直接成为申请人，要按国际法的原则办理。由此可见，我国立法间接承认了符合条件的外国人具有权利主体地位。
　　2.2.3公开客体的发展趋势　从各国立法的实践来看，对政府信息公开适用客体的规定一般有三种模式：①以信息本身为对象，对载体形式不作规定；②不明确规定任何介质，统称为“书面文件”；③明确规定信息公开的载体形式。我国《条例》第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”可见，我国《条例》对信息公开适用客体的规定采取了第一种模式。笔者以为，政府信息公开客体有以下4个发展趋势：
　　?从信息来源看，从公开主体制作的信息到制作与获取的信息的公开。从《条例》第17条的规定可以看出：政府信息从来源看可以分为：“制作的”和“获取的”两类。以前的政务公开中主要公开的是政府自己“制作的”的信息；而《条例》则明确了公开客体不仅是政府“制作的”信息，还包括政府“获取的”信息。不过，政府“获取的”信息的对象是――公民、法人或者其他组织，因而，要求政府在公开“获取的”政府信息时要处理好第三人利益，即要处理好公开与保护个人隐私和商业秘密的关系。
　　?从载体形式看，从单纯的纸质信息到纸质信息和电子信息的多元载体的公开。政府信息公开的对象应是政府机构在行使公共权力过程中收集、获取、保存和传播发布的信息。在电子政务环境下，政府机构收集、获取、保存和传播发布的信息，应当包括纸质信息和电子信息。传统的政府信息都是以纸质介质形式存在的，而电子信息由于其载体的特殊性，应在法律中对其有效性予以确认。美国1996年的《电子信息自由法》对电子信息的检索、公开等问题进行了规范，把电子信息置于与纸质信息同等的地位，并规定，凡属必须提供给公众阅览和复制的记录，1996年11月1日以后制作的文书，该日以后1年内，必须使之可以通过In-terrier等计算机网络形式获得。该法赋予了电子信息与纸质信息具有同等的法律地位。根据国外制度建设的成功经验，我国的政府信息公开制度建设也应为网络技术的发展预留空间。
　　?从信息内容看，从单纯的“政府信息”拓展到“信息”。公开的内容涉及几乎所有的公共事务，而且仍有不断扩大的趋势，而不公开的内容则越来越少，日渐萎缩。从公开角度看，从单纯的“政府信息”拓展到“信息”，从结果信息的公开到过程信息的公开；从保密的角度看，则是由国家秘密的保护到国家秘密、商业秘密和个人隐私的保护。
　　?从关注获取“信息”拓展到获得具有品质的“服务”。随着互联网的普及，“使用者本位”的观念推动了政府从管理型向服务型的转变。政府信息公开已从简单的“将行政信息向国民公开”向“以尽可能方便的方式向用户提供信息”方向拓展。权利主体将更加关注政府能提供多样化和个性化的具有较高品质的服务。
　　
　　2.3政府信息公开制度建设的发展趋势
　　目前我国是以《条例》为核心的政府信息公开制度体系；而以《政府信息公开法》为核心的政府信息公开制度体系则是我国政府信息公开制度建设的未来发展趋势。
　　2.3.1以《条例》为核心的政府信息公开制度体系目前，我国政府信息公开制度建设基本上形成以2008年5月1日起开始施行的《条例》――国务院行政法规为核心，以国务院所属机构的行政规章和地方性行政法规以及地方政府的行政规章为重要支撑的政府信息公开制度体系。《条例》的出台标志着我国政府迈向“信息公开时代”；但是，《条例》也存在一些显著的局限性：如未明确规定“知情权”概念，公开与保密的标准范围不清，立法层级较低，无法解决与现有法律制度的冲突，配套法律制度缺位等等。《条例》既使我国政府信息公开走上规范化、法制化的道路；同时，又为未来留有发展的巨大空间。换言之，从我国政府信息公开法治化的发展趋势来看，以行政法规规范政府信息公开并不是最终目标。
　　2.3.2以《政府信息公开法》为核心的政府信息公开制度体系
　　以《政府信息公开法》为核心的政府信息公开制度体系是我国政府信息公开制度建设的远景制度安排。保障知情权的最终目的是为了激活参与权、监督权等更高级的民主权利，而要实现这些权利的“连续效应”，立法就不能满足于知情权层面，更应延伸至参与权、监督权层面。正因此，我们既需要信息公开法、官员财产申报法这一类的“阳光法案”，也需要公众参与法、反腐败法一类的“参与权法案”、“监督权法案”，需要更具民主性、法制化的选举机制、监督机制。为此，笔者以为，以《政府信息公开法》为核心的信息公开制度体系应该包括以下内容：
　　《条例》第5条明确规定：行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。“公开”是对公开义务主体的要求，其最重要的价值是建立透明政府、廉洁政府，保障相对人和社会公众的“知情权”。“公平”是对行政相对人即公开的对象而言的，公平最重要的价值是保障法律面前人人平等和机会均等，避免歧视对待。“公正”是相对于行政机关而言的，它要求在政府信息公开过程中政府机关要维护正义和中立，防止徇私舞弊。“公开、公平、公正”是一个相互联系、不可分割的统一整体，适用以《政府信息公开法》为核心的信息公开制度的构建。
　　?公开：“知情权”的诉求。公民的“知情权”是建立政府信息公开法律制度的法理基础。公开是对公民知情权的维护，相反，过多的不公开或保密在一定程 度上则剥夺了公民的知情权。可以说，公开保障的是私权，而保密维护的是公权。
　　?公平：“参与权”的呼唤。政府信息公开的制度安排，一方面规范了政府的公开义务；另一方面保障了公民的知情权。这从制度层面上改变了政府机关与公民之间信息的不对称状况。但是，在政府信息公开法律面前是否能保障人人平等和机会均等?这就需要畅通公民对政治、经济、社会事务的参与渠道，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。而这需要以“参与权”为法理基础的制度安排，比如行政程序制度等来保障与尊重公民的信息平等权。要切实保障公民的信息参与权利，必须做到以下几点：①必须保障公民的知情权，知情权是公民政治参与的前提。公民只有了解相关信息，才能维护自身利益。②必须保障公民的表达权。表达权是公民陈述意见、发表看法、维护权益的重要手段，也是公民言论自由的具体表现。
　　?公正：“监督权”的要求。在信息公开制度构建中，无论是公开还是豁免公开所涉及到的“利益攸关方”有――主体、客体、对象、第三方。就公开主体而言，对按照规定应公开、公告的程序、内容而未公开、公告的，或者应听证而不听证的，由谁来监督?就公开对象而言，权利主体的利益受到侵犯或者不能履行保密义务的，由谁来监督?就公开客体而言，公开的信息涉及到第三人并损害其利益时，由谁来监督?这时，以“监督权”为法理基础的信息公开法律制度就成为必须的制度保障体系。
　　
　　3　结语
　　
　　总而言之，我国政府信息公开制度建设指导思想的发展趋势是：“以人为本”或“以公民为中心”的理念贯穿于政府信息公开理论与实践中。我国政府信息公开的主体在未来将从目前单一主体――行政机关，拓展到行政、司法和立法部门及其他具有行政管理和公共服务职能的企事业单位，乃至私立机构。公开对象呈现出：从“直接的利害关系人”到“公民”、从“本国公民”到“外国公民”的发展趋势。公开客体的发展趋势是：从公开主体制作的信息到制作与获取的信息的公开、从单纯的纸质信息到纸质信息和电子信息的多元载体的公开、从单纯的“政府信息”拓展到“信息”、从关注获取“信息”拓展到获得具有品质的“服务”。我国政府信息公开制度建设的发展趋势――是以《政府信息公开法》为核心的信息公开制度体系，这一体系包括：以知情权为法理基础的“信息公开法”、“财产申报法”；以“隐私权”为法理基础的“隐私权法”；以“参与权”、“表达权”、“监督权”为法理基础的程序法、公众参与法、反腐败法等制度体系。

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