预算透明是人大监督的基础_预算透明

　　冯兴元中国社会科学院农村发展研究所研究员 　　对政府预决算的审核和监督不是人大会议期间就能够完成的，而是需要人大有一个常设性的预算办公室，对大量的数据进行汇总、处理和分析，然后向人大、尤其是人大预工委提交各种预算分析报告和政策建议，就财政部的预算草案提出修改和审核意见。
　　
　　过去的一年，社会各界越来越关注的政府财政透明度有了较为明显的提升。从中央层面看，财政部去年在网站上公布了中央财政收支数据，而且每月更新月度数据。3月初，一年一度的全国人大会议召开，2010年的预算报告尚未公开，不过我们已经可以在财政部网站上浏览2009年的财政收支报告。这是一个巨大的进步。
　　在地方层面，提高财政预算透明度也开始呈现破局之势，广州市首次将114个党政部门的预算公布在网上。国家审计署表示，力争在两三年内使所有中央部门的预算向社会公开，这是国务院相关部门首次为公开中央部门预算列出时间表。
　　实际上，广州市在公布部门预算方面捷足先登以及国家审计署的表态，两者已经确立了一种从中央到地方的全国层面提升财政透明度的必然态势。其背后，2008年5月1日生效的《政府信息公开条例》功不可没，这是要求中央和地方政府公开政府财政信息的直接依据。
　　现在的行政部门需要作出的理性选择是：与其等着民众书面提出财政信息公开申请或者质疑，毋宁积极公布信息，将接受人大以及公众监督变成一种自觉的行为。
　　预算监督要以政府信息公开为基础，没有信息公开，就谈不上预算监督。预算监督是多渠道的，包括人大监督、公民直接监督、行政部门内部监督以及舆论监督等。甚至公民在中央和地方层面的参与式预算也是一种很好的预算监督办法。如果公民参与到预算的制定、决策、执行和监督的过程中，政府的财政透明度无疑会大大提高，从而促成政府与公民之间的良性互动局面，强化对政府预算的监督。
　　在上述诸多预算监督形式中，人大监督有着特殊的地位，也是重要的预算监督环节，但目前却十分薄弱。这意味着，人大代表需要拥有足够的能力，获得足够的预算信息，支配充分的权力，才能做到实质性的预算监督。
　　我国中央政府去年的预决算报告只有30多页的篇幅，限于收支大类和总量数据。无法获得详细的信息，人大代表即便是财政专家，也无法对预算进行审查。因此，政府预算必须细化到部门预算和各种具体项目的支出数字，否则，人大代表看到的只是几个汇总的大数字，对预算审查和监督自然是一句空话。
　　财政部和其他行政部门共同制定预算方案，每年需要投入大量的人力、物力。人大负责预算的审核和监督，同样不是简单的事情。其实，对政府预决算的审核和监督不是人大会议期间就能够完成的，而是需要人大有一个常设性的预算办公室，对大量的数据进行汇总、处理和分析，然后向人大、尤其是人大预工委提交各种预算分析报告和政策建议，就财政部的预算草案提出修改和审核意见。
　　对此，美国的经验或有可借鉴之处。美国总统治下的行政管理和预算局(OMB)负责协助总统监督联邦预算的编制，与财政部一起对总统负责。美国国会预算管理局(CBO)则对国会负责。协助国会预算委员会，向其提供预算分析报告和政策建议。值得注意的是，仅国会预算管理局的雇员人数就有250人左右。美国国会预算办公室2009年发布了33份研究报告和分析报告、9份简报、11份预算月报、33份通讯、8份汇报材料、5份背景报告。
　　我国的人大预算办公室主要应当由预算事务专业人员构成，由他们来协助审核部门预算以及项目计划预算等。而且，人大会议期间往往会就行政部门提出的一项新的政策措施草案进行辩论。辩论通过之后，政策措施上升为一项具有法律约束力的规定，才能由行政部门去实施。人大预算办公室需要与财政部经常就预算的编制和修改进行沟通。
　　因此，预算法的修改成为必然。目前的预算法是不够的，因为它把立法部门有关预算管理体制的决定权一次性地交给了行政部门。预算法必须强化人大的预算审查和监督权，同时要收回人大对预算管理体制的决定权，这样才能形成一个正式的框架，确保人大和行政部门之间的良性互动。
　　由于预算办公室事前的大量工作，使得财政部提交的预算草案基本上不需要大的审核和修改。因为财政部迫于人大的预算审核能力，在递交预决算方案之前基本上已经把瑕疵自行挑剔并修改完毕；而且在财政部递交预决算报告之前，已经与人大有多次沟通。
　　正因为如此，在美国，预算草案的审定往往只是集中在一些大的改革举措及其相关预算，比如美国国会去年对医疗保险体制改革方案的讨论。

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