城市生活垃圾处理方式_韩国城市生活垃圾管理制度探析

　　韩国国土面积狭小，人口密度高，自然资源匮乏。20世纪60年代，韩国经济开始起步，并且持续了近三十年的快速增长。1995年，韩国人均收入首超一万美元，跻身中等发达国家的行列。经济的高速发展和国民生活水平的提高，给韩国本来就短缺的资源带来了更大的压力，对环境保护也带来了更大的挑战。加强生活垃圾管理、积极开展垃圾分类、充分再利用垃圾资源，是韩国减轻资源压力和保护国土环境的一个重要举措。
　　
　　韩国垃圾管理体系
　　
　　一、垃圾管理法律法规
　　韩国垃圾管理法律保障体系包括环境部管辖的法律、实行令、实行规则和下属的垃圾手续费从量制实施规则以及地方政府规定的条例。环境部管理的法令和实施规则在全国范围内适用，条例在地方范围内适用，且地方政府仅可以在法令和实施规则内制定条例。
　　为了尽量减少废弃物的产生，适当处理产生的废弃物，保护环境，提高国民生活质量，韩国于1986年12月31日制定了《废弃物管理法》。该法从1987年4月1日开始实施，截至2007年12月21日，该法总共经过了30次修订。
　　为适用垃圾产生者和发生地处理责任原则，该法在1995年8月4日修订时，根据排放源的不同，将废弃物分为生活垃圾和生产垃圾，改变了过去将废弃物总类分为普通垃圾和特定垃圾的分类方法，并且为了有效地推进生活垃圾减量政策，制定了生活垃圾手续费从量制。
　　《废弃物管理法》第8条、第14条和第68条规定了生活垃圾的管理和罚款，实施规则规定了关于垃圾袋、分类排放和处理的全面内容以及法令委托的事项。
　　
　　二、垃圾管理机构
　　韩国的垃圾管理机构从中央到地方依次为：环境部，特别市、广域市和道等跨越地方政府以及市、郡和区。各层级管理机构的主要职责为：
　　环境部的主要职责包括：对废弃物处理的技术研究、开发和支援；为地方政府履行职责实施技术性和财政性支援；对跨越地方政府之间的废弃物处理事业进行调整。其中，环境部资源循环局的废资源管理科负责生活垃圾的收集和运输等，废资源能源小组负责生活垃圾填埋和焚烧设施的管理。
　　特别市、广域市和道等跨越地方政府的主要职责包括：给予基层地方政府技术性和财政性支援；对其管辖范围内废弃物处理事业进行调整。例如，首尔特别市内部的具体机构为清洁环境局的生活环境计划科，负责生活垃圾的收集、运输、填埋及焚烧的管理。
　　市、郡和区的主要职责包括：为适当处理垃圾，设置和运营废弃物处理设施；在改善废弃物的收集、运输和处理方法的同时，提高居民和事业者的清洁意识，抑制废弃物的产生。
　　
　　韩国垃圾管理制度
　　
　　一、垃圾手续费从量制
　　1994年4月到12月，作为示范，韩国政府选定33个基层地方政府实施垃圾手续费从量制，其中通过制定条例实施的区域为28个基层地方政府，通过行政指针实施的区域为5个区。从量制是为了减少垃圾产生量，特别是减少不可再利用垃圾，提高可再利用垃圾的比重，根据垃圾排放量和排放者负担的原则，让垃圾排放者承担经济负担的一种制度。在从量制下，垃圾排放者根据自己的情况购买不同容量的垃圾袋，并将装满垃圾的垃圾袋投放在指定的地点，然后地方政府再根据垃圾的总类分别运输和处理。
　　1995年，韩国开始在全国实施垃圾从量制。截至2008年，全国共有3475个邑、面、洞实施了垃圾从量制，占全国行政区域的99.7％；1894万家庭参与了垃圾从量制，占全国家庭数的99.6％。垃圾从量制的核心在于给予排放者经济上的负担，从而减少垃圾产生量。
　　
　　二、垃圾违法投放举报奖金制
　　为防止垃圾违法投放和焚烧的行为，韩国制定了垃圾违法投放举报奖金制。垃圾违法投放举报奖金制，给予垃圾违法投放的举报人一定的奖金。奖金数额不超过惩罚金额的80％，支付率按地方规定条例实施。
　　垃圾违法投放举报奖金制从2000年开始实施。第一年，举报数为37018个，其中对21885个违法投放垃圾事件惩罚了16亿韩元，实际征收金额为9.7亿韩元，相当于当年应收罚款的59％；并且对其中的17704个，支付举报人5.6亿韩元的奖金。2003年，居民举报高达59000个，惩罚金额高达26亿多韩元，支付举报奖金11亿多韩元。从此后到2007年保持举报数量和奖金减少的趋势。由此可见，该制度有效地减少了垃圾违法投放行为。
　　
　　三、清洁屋子制度
　　清洁屋子制度是指在公园、特定的儿童玩耍区和停车场等一定的重点场所配置普通垃圾、再利用品和食物垃圾等生活垃圾分类容器，用自动上车式车辆收集和分类垃圾的先进重点收集方式。
　　清洁屋子制度的实施，有效地防止了城市里门前排放垃圾带来的不便和恶臭，创造了舒适的城市环境，农渔村的垃圾违法投放和违法焚烧等也得到了有效遏制，保护了国土环境。在实施该制度区域内进行的问卷调查结果显示，大约93％的居民对清洁屋子制度满意。清洁屋子制度的推广使生活垃圾收集、运输距离缩短，加上自动上车式车辆的引进，清扫费用每年能节约22亿韩元。
　　
　　韩国垃圾管理的基本运作方式
　　
　　一、分类收集
　　在韩国，家庭中所产生的垃圾分为食物垃圾、普通垃圾和再利用品。居民家庭把普通垃圾和再利用品分别投放在不同颜色的从量制垃圾袋中再投放到指定的场所，而不必投放在从量制垃圾袋中的垃圾则投放在指定场所的分类收集函中；食物垃圾要在分离出水分和异物后投放在食物垃圾袋中再投放，而在有分类收集函的地方，家庭可以先将食物垃圾投放在家庭垃圾桶中，然后随时投放到垃圾分类收集函中。对于再利用品中的大型废弃物(家电、家具、生活用品、事物用品、空调和暖气等可计量和识别品目的废弃物)以及难以投放在从量制垃圾袋中的废弃物等，居民应在购买排放招贴后直接把它贴在废弃物上再投放。
　　韩国对最近新建的公寓和商住混合公寓正在示范自动集存设施，并计划扩大实施。公寓自动集存设施是指把生活废弃物投放在屋内外设置的投入口，通过管道用空气的吸人和真空移动到集存设施，然后用车辆送到中间处理设施或者最终处理设施的体系。截止2008年8月，大约65个区域或者公寓正在运营或者设置该设施。
　　
　　二、分类运输
　　大型废弃物：大型废弃物在被收集和运输到地方政府集存场或者保管场所临时保管后，首先把可再利用的部分送到再利用中心再利用或者供给再利用者再利用，尽量减少填埋大型废弃物，用破碎装置破碎后焚烧或者填埋，并且再利用在破碎过程中产生的旧铁等。
　　食物垃圾：地方政府等将食物垃圾和普通垃圾分别分类收集，再利用于饲料和堆肥等，将不能再利用的食物垃圾袋填埋和焚烧。
　　普通垃圾：从分类收集桶收集垃圾，用垃圾车辆运输到再利用拣选场所，拣选后决定是否填埋和焚烧，拣选收集完的一次性塑料袋压缩和处理或者运输到最终处理厂填埋和焚烧处理。
　　
　　三、分类处理 　　从处理方式来看，1994-2008年，韩国城市生活垃圾填埋量直线下降，而再利用量则直线上升，焚烧量也在稳步上升。1994年，垃圾填埋量占总产生量的81％，占绝对主导地位，再利用量只占总产生量的15％，而焚烧量仅仅占4％；而到2008年，垃圾处理方式发生了根本的变化，再利用量已经占到垃圾总产生量的60％，而填埋量和焚烧量则各占20％。
　　
　　韩国垃圾管理经验借鉴
　　
　　其一，完善的垃圾管理法律法规体系。从国家到地方，韩国有关垃圾处理的法律法规较为完善，并且按照法律法规体系，构建政府组织管理体系。
　　韩国垃圾管理法律法规的主要特点是：
　　高额的处罚力度。例如，1995年制定的法规，对不按规定投放垃圾，以及未使用收费垃圾袋的，处以100万韩币(折合人民币5000多元)的罚款。
　　拒绝收集未按要求投放的垃圾。对未按要求进行投放的垃圾，所在地区的垃圾收集公司拒绝收集，所造成的环境脏乱等问题由所在社区的居民和社区管理者自行解决。
　　严格执行退回制度。在处理环节，若发现未分类而进场的垃圾，坚决退回，强化了垃圾收运公司、垃圾排放者的分类责任。
　　条文规定细，操作性强。在收集、运输和处理等方面，对设施选址、建设、资金、运行、监管、处罚，都有细化、量化的标准和规定。
　　其二，健全的组织管理体系。韩国从中央政府到各级地方政府建立了一套健全的垃圾管理组织体系。各级管理部门设置健全、人员到位、责任明确，社会团体及居民自治体具体组织市民参与。环境部负责垃圾处理的统筹规划和计划，制定相关法规、政策和标准，协调、监督、落实。各级地方政府负责组织执行规划、计划以及相关的政策、法规和标准，实施日常监督管理。垃圾处理的作业服务主要以企业运行为主，政府与企业建立了合同关系，让企业代行垃圾处理。
　　其三，扎实的环保宣传教育。韩国十分重视对国民的环保宣传教育尤其重视从娃娃、学生抓起。一是重视环保教育基地建设。在填埋场和焚烧厂配套建设了环保教育的宣传馆，并由专人负责宣传讲解有关垃圾处理概况、垃圾减量、资源回收利用等科普知识。二是重视孩子的环保素质培养，将垃圾减量和分类等知识纳入了环保教育的基础课程。三是重视对国民的环境责任和遵规守法的宣传教育。在推行垃圾分类之初，各种新闻媒体定时播放公益广告，同时对违法者进行媒体曝光和处罚。通过宣传教育与处罚相结合，让垃圾分类成为国民生活中的自觉行动。四是充分发挥环保非政府组织的作用，弥补政府行政力的不足。
　　其四，发挥政府的主导作用。在韩国，垃圾处理设施主要以政府投资为主，而运行管理则由政府购买，企业运行。重视以垃圾处理方式引导前端垃圾分类，使垃圾分类收集、运输与处理方式衔接到位。首先，在垃圾产生之前推行减量政策，实行从量制，减少食物垃圾，限制使用一次性用品，减少过度包装。其次，最大限度地从垃圾中分类出可再使用或再利用的废弃物，使再利用最大化。第三，在垃圾的能源再生方面，将可燃性垃圾热能化，将食物垃圾饲料化、堆肥化及利用填埋气体生产电力等，都有具体措施。第四，为推动填埋量最小化，延长填埋场的使用时间，逐步提高垃圾进场处理费，同时从填埋场中分离出可燃性垃圾进行焚烧处理以实现资源化。
　　(作者单位：中国社会科学院研究生院)
　　(责任编辑：李瑞蔚)

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