新破产法 [新破产法：让中国企业真正“入市”]

　　 　　2007年6月1日，新的《企业破产法》将开始实施。 　　历经12年漫漫立法征程，于十届全国人大常委会第二十三次会议审议并表决通过，现在，这部规范企业破产程序、保护债权人和债务人合法权益的重要法律就要在市场经济中实施了。
　　“企业破产法是中国市场经济标志性的一部法律，破产法的出台表明中国市场经济进入到一个新的阶段。”中国政法大学教授、全国人大财经委破产法起草工作组成员李曙光认为。
　　应当说，这部法律对于我国建立法治的市场经济具有支撑性的作用，虽然它并不是十分完善，也还有许多地方需要改进。同样，它的出台也将给企业职工、国有企业、其他企业带来巨大的影响。
　　
　　市场经济的迫切需要
　　
　　随着中国加入WTO，中国改革开放步伐的加速，中国正在努力建立完善的社会主义市场经济体制，也在努力建立完善的社会主义市场经济法律体系。可以说，只要有市场经济，只要有商业贸易，就必然会产生债权、债务关系，也就必然会产生债权人、债务人，也就必然需要破产法。没有破产法也就不会有市场主体的这种退出机制、挽救机制。“一个国家破产制度的完善与否是衡量市场经济成熟程度的重要标志，破产法是市场经济的最基本的法律规范。”中国人民大学法学院教授王利明表示。当今世界，各国都十分重视统一的破产法的制定，甚至在一些经济转型的国家，破产法也成为经济改革、避免经济危机及社会动荡的基本法。
　　全球化时代，资本流动已经没有界限，在不断地加快，相伴的市场效率和风险自然也都在增长。21世纪初，国际上相继发生一些大的破产案件，如美国安然公司破产案、德士古公司破产案和美洲金融公司破产案、美国世界通信公司破产案。这些破产案件不断地在刷新破产案件金额的记录，在美国国内和世界都产生了巨大的震动。其中，美国安然公司破产案和我国“银广夏”一样，有“虚高利润”的问题，暴露出即使在美国这样市场经济比较健全的社会里，同样有制度腐败的存在，对美国来说可能需要继续修补他们的制度漏洞。但有一点十分明显，那就是这些案件使破产制度大受关注，对破产法提出了新的挑战，也使得破产法的改革成为了当今国际上的一个热点问题。
　　对于我国来说，市场经济的历史积累薄弱，法治水平更是远远落后于美国，因此，一部好的破产法的重要性是不言而喻的。如果没有一部好的破产法，我国可能会有一大批的“安然公司”、“世通公司”出现，甚至可能发生经济危机。因此，全国人大常委会副委员长路甬祥表示，“近年来，中国经济社会快速发展，经济体制改革不断深入，国有企业的改革力度正在加大，企业的重组、联合、并购渐多，破产案件也越来越多。企业的破产，特别是一些国有大型企业的破产，影响广泛，甚至直接关系到改革发展稳定的大局，迫切需要有一部完善的法律予以规范”。
　　
　　让中国真正“入市”
　　
　　破旧立新。这部新的破产法如此让人期待，就是因为它所取代的那部旧的破产法已经不能适应时代和社会发展的需要了。早在1986年，全国人大常委会专门就国有企业的破产出台了企业破产法(试行)。这部在中国经济改革之初颁布的法律规定，政府在各个破产程序中都处于主导地位。在当时特殊的社会环境下，关闭破产的国有企业也许会引发社会的动乱。因此，旧破产法对国有企业破产的相关规定中，政治方面因素的考虑要多于对经济因素的关注。这也使得法律对破产企业员工的利益置于债权人的利益之上。同时，这部法律中甚至没有提及私营企业，多年来，私营企业的破产问题也一直没有明确的适用法律加以规范。随着社会主义市场经济体制的确立和国有企业改革的深入，企业破产出现了与法律、法规不相适应的情况，更别说私营企业。
　　针对原有破产法只适用于国有企业的弊端，新的破产法首先扩大了法律的适用范围，将新法适用于所有的法人企业，包括国有企业与法人型私营企业、三资企业，上市公司与非上市公司，有限公司与股份有限公司，甚至金融机构。
　　除了填补了以前的法律空白，新的破产法也将让中国真正地“入市”，而不仅仅是“入世”。从国际视野来看，中国新破产法正在尝试与国际接轨。国务院总理温家宝在欧洲进行访问时，欧盟领导人在谈及是否承认中国市场经济地位时，仍然提出拒绝承认中国“入市”的四条理由，其中之一就是中国没有市场经济的破产法。在新的企业破产法通过后，不但国内反响巨大，国外叫好声音不断，对他们来说，不啻于是一个地震式的新闻。虽然，在他们的眼中，中国的新破产法还是太注重保护债务人。我们可以相信，新的破产法在市场经济中发挥作用，将能建立起一个有信用的法律机制和市场环境。这也将吸引更多的外资进入中国。另外，这也将在一定程度上改善我国的国际形象。当然，“优胜劣汰”的竞争规则是市场经济的必须。当“劣质”的企业淘汰了，这也有助于社会信用体系的建立。
　　
　　折中原则解国企难题
　　
　　确实，这部法律亮点频出，在许多制度设计方面也创新不断。“市场取向、新的制度设计与可操作性是目前这部企业破产法(草案)的精髓。”李曙光表示。
　　企业破产特别是国有企业破产中，职工债权的清偿和安置问题是重点，这也是人们关注的焦点之一。如果这个问题处理不当，在当今中国将会引发社会不稳定因素的升级。在法律制定的过程中，如何确定破产企业所欠职工工资和其它福利的清偿顺序也是争论的焦点，这也是法律迟迟不能出台的原因。全国人大法律委员会副主任委员蒋黔贵曾在第三次审议草案的会议上汇报草案修改情况时谈到，近两年来，法律委、常委会法工委就这个问题同国务院法制办反复进行了研究。最终，全国人大常委会以“老人老办法，新人新办法”的变通方式，找到了折中方案，并得到委员们普遍认可。郑功成委员称之为“一个能够接受的妥协的方案”。
　　根据以前的法律规定，在企业破产法公布之前形成的职工工资拖欠，必须优先清偿给职工，就是设定了担保权的财产也要随后清偿；而这次企业破产法明确规定，法律公布后形成的拖欠，则是担保权优先清偿，职工工资只能通过无担保的财产清偿。同时规定，除已列入国务院总体规划的近2000家国企外，其余约10万家国企将失去“特殊照顾”政策，转而选择市场化的退出方式。国有企业将彻底告别政策性关闭破产，而这一直是近十几年来国有企业的一道最后的“保护屏障”。
　　“提出这一方案的主要考虑是，对破产法公布前企业拖欠的职工工资等费用，作为历史遗留问题，采取一些特殊措施较为彻底地解决是必要的。由于这部分历史欠账已是一个定量，其优先于有担保的债权受偿可能带来的风险基本上是可预 期、可控制的。”蒋黔贵说。
　　但是，妥协后的办法并不是不存在问题。目前拖欠职工工资、医疗费等相当普遍。她进一步表示，对破产法公布后新形成拖欠的问题，应当积极研究治本之策，通过进一步完善有关劳动和社会保障制度建设，加大执法力度等来加以解决，不宜在破产法中规定这部分拖欠也在有担保的债权前优先受偿。
　　“新企业破产法体现了立法者达成的共识。”贾志杰则表示，“这一结果既体现了保护职工、以人为本的思想，又符合市场经济的要求和国际法的惯例。对法律公布以后再出现的企业破产问题就应该遵循市场机制，按照劳动法和其他法的规定办理”。
　　
　　迭出的制度创新
　　
　　2007年4月16日，最高人民法院公布关于审理企业破产案件指定管理人的规定。这一司法解释明确了对管理人的指定和监督，从而保证指定管理人的公正性，并规定企业破产案件管理人报酬暂不采用按时计酬法，而是可以按可供分配的财产价值总额按比例收取。在新的企业破产法中就明文规定，由最高人民法院规定指定管理人和确定管理人报酬的办法，这种由法律直接授权最高人民法院制定规定的做法在我国尚不多见。
　　企业破产法起草工作组成员、最高人民法院企业破产法司法解释起草工作组顾问，中国人民大学法学院破产法研究中心主任王欣新教授曾表示，新破产法之所以“新”，就在于立法思想、立法宗旨的创新。比如，把存在行政干预等诸多弊端的清算组制度修改为管理人制度，把旧的行政性整顿制度取消，创设了重整制度。
　　2004年，作为国际上的先进经验，管理人制度和企业重整制度被正式引入企业破产法草案中。根据破产法理论，破产程序开始后，为了对破产财产实施有效管理，避免对破产财产的不当甚至恶意处分，需要由一个专门的机构来管理、处分暂时经营破产财产，并负责破产方案的拟定和执行；在大陆法系，称之为“管理人”，美国破产法称为“受托人”(trustee)。中国原有的破产法规定，主要由政府组成的清算组来承担各种破产事宜。新破产法起草小组专家成员、中国政法大学教授李曙光曾表示，目前的“清算组”的弊病是，其实质上是政府组织，既不专业也非市场化，处理问题多属行政思路。这对国企也许适用，对私营企业和外资企业等就不一定合适。加之政府部门本身有利益，无形中就会对破产程序有很大的影响。因此，在出台的新破产法中，法律明确规定了管理人的任职资格、禁止情况，还规定个人担任管理人的，应当参加执业责任保险。这个制度的引入，将让破产程序的操作更加市场化和专业化。
　　而对可能到期不能清偿债务的企业进行重组也是国际化的潮流。重组的概念就突破了原来的破产，就是“退出市场”、“清算”、“死亡”这样的传统观念，可使面临困境但有挽救希望的企业避免破产清算，恢复生机。“破产法中重整制度的引入填补了中国市场经济法律的一个空白，重整制度及程序代表了现代国际破产法发展的主要潮流。”李曙光认为，“引入了重整制度，使破产法不仅仅是一个市场退出法、死亡法、淘汰法，还是一个企业更生法、恢复生机法、拯救法，一个‘重新开始’法，一个债务人新生法。”并且，考虑到中国的特殊国情，新破产法并没有对此规定一个明确的期限。
　　新企业破产法也对金融机构破产做出规定：商业银行、证券公司、保险公司等金融机构出现资不抵债等破产情形时，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。另外，为了使中国融入到国际市场和全球经济一体化，新破产法规定了跨境破产制度；为了与公司法、证券法以及前不久通过的刑法修正案(六)配套衔接，法律规定了破产责任，失职导致企业破产将被追究法律责任，“假破产、真逃债”也被禁止。时代的发展使得社会环境大为不同，原有的破产法是在计划经济体制下制定的，而现今中国的社会主义市场经济体系是在不断完善中。因此，立法宗旨的改变是直接促使了这些具体制度的创新和突破。
　　
　　期待完善的“半个法律”
　　
　　新破产法在立法宗旨和制度方面的创新和突破，并不代表新的破产法已经比较成熟。“在我看来，这个新破产法只能算半个破产法。”李曙光说。 新破产法并没有涵盖全部的企业，如合伙企业、个人独资企业的破产并未纳入草案中；自然人破产问题就更无法涉及。随着这些年个人消费信贷、投资经营的迅猛发展，个人破产的问题引人注目。由于完善的物权制度的缺失和我国个人信用体制不健全，个人破产制度的建立，面临着很大的障碍和欠缺。但这也引起许多专家的争议。另外，被任命来掌管破产企业管理人可能是专业人士，但有权任命他们的却往往并非专业人士；而管理人的收入水平更不是债权人来确定。这些法律的漏洞都将切实地制约着新破产法的落实。无怪乎，一位华尔街的金融人士曾指出，中国新破产法的最大问题是在现实中如何落实的问题。
　　但是，这部法律毕竟建立了一个统一的破产法体系，较现行破产法有突破性进步；同时，管理人制度、跨境破产、企业重整等内容都是全新的。而且，此次新破产法在法律责任问题上有所完善，加强了打击破产欺诈、逃避债务的力度。尽管存在诸多不完善地方，李曙光表示，他非常支持新破产法尽快出台。

相关热词搜索：中国企业 入市 破产法 新破产法：让中国企业真正“入市” 中国第一部企业破产法 新破产法