中国土地使用制度改革三十年 土地使用制度改革

　　如果我们当初仍然坚持在意识形态中进行争论。落后的土地使用制度会成为中国社会经济发展的重大障碍。中国也许会错过高速发展的最佳时机，那将是不可估量的历史损失，也会是严重的历史错误。
　　
　　上世纪80年代，经济改革已经全面推开，作为重要经济要素的土地也就顺理成章地成为改革的对象，其中最重要的是建立了新的土地使用制度。新的土地使用制度的核心是土地使用权与所有权分离，土地使用权可以流动和转让。直到现在，所有的土地使用制度都是在此基础上的深化和继续改革。
　　
　　农村土地承包：土地流动雏形
　　
　　土地使用制度改革是应经济发展的强劲需求展开的。改革初期，大批国外公司和集团(当然也有一些国内企业)开始向中国投资，有办生产企业的，也有进行成片土地开发的，都需要使用土地。这是土地使用制度改革的一个重要促进因素。这些公司或集团很在意能够在中国获得廉价的土地，因为这能为他们的企业降低经营成本并带来好的收益和回报。另一方面，与国内的企业不一样，他们来自市场经济体制，对土地产权非常看重。
　　众所周知的是，中国的社会主义建设是在马克思主义的指导之下进行的，按照马克思主义理论，土地不是商品。因此，我国的宪法也规定土地是不可买卖的。可是，如果土地不是商品谈何买卖何交易?土地是否可以买卖还涉及到我们的改革是姓“社”还是姓“资”，这是一个非常原则的问题，也是一个敏感的政治话题。另一方面，新中国成立以来，从来没有将土地出让给外国人，这样做是不是涉及到主权问题?这和过去的租界有什么关系?如果这样做，因为土地是国有的，显然不能够以无偿的方式给外国公司使用，又应该建立怎样一种有偿使用的关系?对于当时的中国来说，这确实是一个难题。
　　观念上的争议似乎一直存在着，好在最终还是采取了务实的态度，最初是采用出租的方式向外商供应土地，后来又仿照香港的模式，通过政府出让使用权实现土地的流动，比较巧妙地解决了这个问题。1988年，国家为此相继修订了宪法和土地管理法，准许土地使用权的依法转让。1990年，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，并同时发布了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。一些地方政府也出台了相应的政策、法规，使土地使用权出让更加合法和规范化。
　　这是一个重要而明智的选择。土地作为一种公共资源、经济要素和生产力，理应最大程度地满足社会和经济发展的需求，并发挥最大、最有效的作用，而不应该受某种思想观念或主义所局限。在社会和经济发展到一定程度后，要求土地能够自由流动，符合全社会大多数人的利益，所以是值得肯定和选择的。事实上，在改革当初，社会经济环境已经发生了很多的改变，大多数人对土地的自由流转已经理解并能够接受，在农村的土地承包制度实际上已经是一种土地流动的雏形，所以从某种意义上说，准许城市土地使用权转让是在已经启动的土地改革上向前迈进的一大步。
　　关于土地是否能够流动的争论几乎一直持续着，直到近十年，随着土地使用制度改革的成果越来越显著，人们才开始慢慢将争议搁置在一边。当初对土地有偿使用的怀疑大致有两方面的原因，一是害怕陷入土地私有的泥潭，带来社会的倒退，但是在今天看来，土地使用权的有偿使用制度并没有使我们的社会倒退，相反，带给我们的却是勃勃生机；二是害怕离开国家所有会失去对土地的控制权，特别是在长期的计划经济中浸润的社会体制和制度，很难适应这一变化，但是，国家对土地的控制不仅仅在土地所有权上，还有很多方式同样有效，比如土地利用规划以及其他有关的宏观调控措施和手段等。对于一个国家机器来说，这是鱼和熊掌如何选择的问题，显然应该根据最需要去选择，就是尽快让土地流动起来。如果我们当初仍然坚持在意识形态中进行争论，落后的土地使用制度会成为中国社会经济发展的重大障碍，中国也许会错过高速发展的最佳时机，那将是不可估量的历史损失，也会是严重的历史错误。
　　后来不断推行的国有企业改制，也是推动土地使用制度改革最重要的力量。在这场一直持续到现在的改革中，为了提高企业效率，土地一直是重要而关键的改革对象，从国家计划配给到不断以各种形式，如作价入股、授权经营等方式转变为市场配给。还有一股推动力量是，民营企业和私有企业的不断发展，也对土地使用制度改革提出了很多的需求。土地作为国有资源，如何与私营企业发展相结合，这一切都在土地使用制度改革中得以顺利解决。
　　
　　土地进入市场：凸显要素优势
　　
　　土地制度的改革一开始就是以解放生产要素，满足经济发展为使命的，这也是土地制度改革最有意义的地方。土地制度改革在中国的经济发展中发挥了巨大的作用。
　　首先，我们可以看到，允许土地使用权流动，解决了国有土地不能够买卖，土地要素不能够进入市场的难题，这对构建一个真正意义的经济市场体系具有不可估量的作用。我们知道，在市场体制建设前期，资本、劳动力、技术，以及土地之外的其他资源都已经进入市场配置的轨道，土地的不能流动，已经成为当时制约经济发展的重要瓶颈。从后来的效果看，如果没有土地使用权进入市场，房地产市场、股票市场，以及金融市场等都难以得到迅速的发展，市场经济的体系将仍然是一潭死水，无法被激活和放大，也出现不了现在的运行效率。后来的住房改革、企业改制等，都需要以土地的市场化作为基础。所以可以说，土地进入市场是当时以至现在中国整个经济产生巨大活力的重要因素。
　　其次，土地进入市场后，其价值充分显现，带来了海量的财富。由于土地使用权的流动，各方面的资本通过转让、购买股权、租赁，以及抵押、担保等手段不断流向城市，大大地促进了城市基础设施建设和房地产市场的发展。土地曾一度被看作为城市政府的第二财政，可以说，大多数城市发展以及目前所能看到的现代化面貌，都依赖于土地创造的财富。据统计，城市基础设施建设资金有近80％来自于土地出让或者出租收益。改革之初，通过转让土地获得收益，然后将所得收益用于改造城市，投资于基础设施建设。反过来，由于城市基础设施水平的提高，城市地产价值又随之大幅度提高。人们在改革中发现了土地的价值，城市土地也逐步成为投资对象，地产价值及其所带来的延伸间接价值被不断放大、增值，并体现在不同的经济运行体之中，为社会财富的创造和积累起到了巨大的作用，这也是土地作为一种经济要素所发挥的作用。
　　第三，土地通过市场方式配置后，使我国在经济发展中的比较优势凸现出来。改革前，中国在经济上还是一个落后的国家，由于土地要素的成本和价格都比较低，在整个国际市场中处于一个“洼地”，这在很大程度上吸引了国际资本向中国流动。 由于能够拿到土地，在低成本劳动力等因素的共同作用下，中国很快成为所谓的世界加工厂，大量香港、台湾、日本、韩国，以及美国、欧洲等国家和地区的企业到中国内地开办工厂，或者与中国的企业合作、合资、联营，这启动并大大地促进了中国经济的发展。到现在为止，世界知名的制造企业几乎都在中国开办有工厂。显而易见，如果没有土地的吸引力，如果没有土地制度的变化，要这些外资到中国来几乎是不可能的。
　　为了更好地利用土地吸引外资，国家和地方在改革初期都曾经出台过一系列的外商外资用地政策，除了国务院颁布的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》外，天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东等地政府都颁布有外资企业使用土地的管理办法。在这些管理办法中，大都包含了对外资进入中国使用土地有鼓励性的条款和规定。土地的市场成本优势，在中国内部也成为一种经济竞争的手段。直到现在，仍然有很多地方以土地作为招商引资的条件。随着经济的发展，早期发展的地区已经面临产业转型阶段，并逐渐在土地方面失去了优势，一些资金和企业纷纷向内地土地成本更加便宜的地方转移。可以预计得到，在现在的土地制度下，在今后很长一段时间内，土地的这种要素优势仍然会继续存在并被不断地发扬光大。
　　
　　土地使用制改革：任重而道远
　　
　　从目前的情况看，土地要素的市场配置情况仍有诸多令人不满意的方面。比如说，城市和农村的土地配置依然是二元结构，而且农村远远落后于城市。农村土地必须依靠征用后才能成为国有土地，才能够流动。现在实际上只有城市土地有市场可言，农村土地并没有市场。农村土地如何解决进入市场的问题已经提出了很多年，但是进步一直很小。
　　阻力当然是多方面的，其中地方政府就是最大的阻力。从目前的情况看，大多数地方政府是不支持的。因为要解决这个问题，就要改变目前的征地制度。如果征地制度改变了，地方政府可能就会失去对农地转为建设用地收益的控制权，而现阶段，地方政府对这部分收益是非常看重甚至具有很强的依赖性的。如果失去甚至会改变政府的收入模式，也会带来其他更多经济和社会方面的问题。一些大的行业也不希望改变这种模式，比如铁路部门、水利部门、公路建设部门，以及城市房地产投资开发者，他们担心，如果采取市场化的方式供应农地，必然会增加经营的成本。仔细考察我们的农地使用制度，事实上完全是按照城市既得利益者的立场与需求设计的，这当然与所谓的发展初期农业支持城市发展的理论有关。但是，就中国现在的发展阶段看，这种理论不可以再继续支撑下去了，我们应该有所改变。
　　这种二元结构带来了很多畸形的现象。比如由于农村土地价格远远低于城市土地价格，政府为了牟取差价利用征地政策大量征用土地，最后使得大量农地被占用。在一些城市周边，原有的基本农地已经不复存在(按照国家的法律，即使是依法占用后，也应该在别的地方建立同质同量的新的基本农地，但事实上很多所谓的补充的农地根本就没有落实)。
　　又比如，农民由于没有获得较高的征地补偿，经常出现上访，也有的农民是因为自己的土地没有被征用，失去了获得土地收益的机会而告状的。总之，由于农地与建设用地价格的巨大差异，形成了很多矛盾，给社会稳定带来了严重的负面影响。还有与此相关的是，不少政府官员通过控制农地转为建设用地的交易进行寻租并牟取暴利，这种现象屡见不鲜。但是，对于市场经济而言，最大的问题就是不能将农村和城市的土地依据交易成本最低原则进行配置，既浪费资源也很不经济，并且影响到了整个社会经济的发展。
　　第二个不能令人满意的是，城市土地市场结构不合理，政府主导过于集中。按照法律和政策设计，除了土地出让市场之外，还有转让市场，但事实上转让市场几乎是不存在的，政府对土地市场具有很强的控制力量。一是因为政府利用土地征收制度和土地储备制度，将土地集中在自己的手中，所谓一个龙头进水，一个龙头出水。土地使用者几乎没有渠道从第三方获得土地，所以无从转让。二是政府对土地的转让有严格的限制，即使有土地也很难转让出去。
　　这种状况导致土地市场供需各方力量不能够均衡，容易出现大起大落的情况。有时候是土地供不应求，出现众人抢地的现象；而有时则是供大于求，供地遭到冷遇。这当然有其他大的市场供需背景的原因。只有政府一方供地，理论上，政府可以根据实际情况决定供地的数量，但是，由于单一的供给主体完全缺乏对市场需求的判断及调整能力，也没有调整供给的动力，所以要达到一个很好的市场配置效果几乎是不可能的。
　　第三个问题是，我们的市场缺乏一个利益调整的机制。市场是受利益牵引的，利益均衡则市场均衡，土地市场也是一样。但是回看我们的土地市场，在政府、利益集团、土地最终使用者(比如购房者、企业业主)、农民等方面，在利益上是没有得到很好的平衡的。被征地农民失地失利、城市居民购买不起房屋、企业主因为房租过高而不能赢利的情况在我国已经非常普遍了，但是另一方面，政府和利益集团成为了土地利益的最大赢家。首先是缺乏一个土地反垄断机制。
　　整体上看，土地市场的权利基本上控制在政府和相关利益集团手上，并形成为一种垄断力量。比如政府对土地出让市场的垄断，房地产开发集团对购买土地和房屋开发的垄断，使一般公众几乎没有购买土地的权利，因而也就没有获利的权利。其次是缺乏系统的税收机制。在均衡的市场条件下，要依靠税收来调整利益的不平衡。但是，我国的土地税收体系并没有完全建立起来和发挥作用。比如土地增值税，它可能适用在土地流转的各个环节，如征地过程中，或者是土地出让过程中，还可以是土地转让中，但是很遗憾，我们只是在转让的过程中适用土地增值税。由于土地增值税的缺失，土地在流转过程中价格缺乏一个平衡器，可能带来畸高或者畸低的现象，影响市场的稳定。
　　再如土地财产税，或者称为不动产税，到目前为止仍然没有建立起来。土地财产税的主要目的是解决政府在土地方面获取收益的途径，如果有了，可以大大缓减政府卖地的动力，同时还能对土地囤积和大规模占用进行调整，有利于提高土地的市场配置效率和土地的合理使用。
　　土地市场如何进一步深化改革，而不仅仅是完善操作层面上的事情，要跳上一个更高的平台，从配置要素、资源，以及调整利益出发，融入到整个经济体系之中去，还有很长很长的路要走，任重而道远。

相关热词搜索：制度改革 三十年 中国 中国土地使用制度改革三十年 建国后土地制度的改革 1947年土地制度改革