[“买官卖官”并非不可治愈]官不可与民争利

　　进入转型发展时期以来,我国的腐败同时也进入到一个“多发易发”阶段。尽管治理腐败的力度持续加大,但迄今为止,也很难说腐败发展蔓延的大势已经被改变或扭转。而经过这么多年的蔓延和变异,腐败的类型则不断增多,到今天,已经很难说的清,在我国政府和社会上到底有多少种类的腐败行为。按照腐败发生的微观领域来划分,下列领域的腐败应当属于严重之列:建筑工程、土地出让、政府采购、司法、干部选拔任用(用人腐败)、行政审批、医疗、教育、足球、国有企业等等。
　　虽然在上述领域,腐败都比较或相当严重,但要从危害程度来看,用人腐败无疑为害最烈。
　　首先,用人腐败扩散蔓延程度惊人。据不少人士的观察,我国用人腐败,特别是买官卖官等严重用人腐败行为是在90年代初期之后才开始出现的,但是,该种腐败却后来居上,从一些用人腐败案例来看,规模之大、程度之深令人触目惊心。韩桂芝案是一起典型的大规模用人腐败案,其中就包括韩桂芝、马德等既卖官又买官的核心人物,涉及官员面积之广,让许多媒体都不约而同地把这起案件的查办形容为东北官场的“大地震”。期间,不少东北官员都发出了做官是一个“高风险”职业的感叹。
　　2006年7月19日,中央纪委和中央组织部联合召开新闻发布会,通报了一批“买官卖官”典型案件。其中一个主角是陕西省商洛市委原常委、商州区委书记张改萍。张在担任商洛地委委员、商州市委书记期间,从2000年11月至2005年9月,为他人在晋升职务、调动工作方面谋取利益,先后收受28人贿赂共计106.9万元。
　　据1999年10月27日的《检察日报》报道,原山西省长治县县委书记王虎林,在担任长治县县委书记期间,得知其将被提拔为长治市委常委(副厅级),就于当年2月25日至4月24日两个月时间内(1999年5月,王虎林离任长治县委书记出任长治市委常委),独断专行,擅自调整干部432人,提拔正、副科级干部278人,两月“批发”官帽近三百顶,成为惊动中央的“官帽批发商”。在一些卖官县委书记中,应当说王虎林创造了一个卖官数量和速度的新记录。
　　随着用人腐败的不断发展和蔓延,新的“奇迹”不断被创造出来,以致出现了买官、卖官“专业户”式的人物,类似现象被人们俗称为“带病上岗”、“带病提拔”、“边腐败边提拔”等等。从蔓延或扩散的速度上来看,其他领域的严重腐败很难与用人腐败相比肩。
　　其次,用人腐败的后果难以想象的严重。但是如果仅从涉案金额数量来看,用人腐败或许真的不值得人们大惊小怪。以马德案例来看,马德每出手一个县长或县委书记的职位,也就30到50万。而从张改萍的案例来看,平均每起卖官也就3到5万。买卖官职要是和建筑工程领域的腐败来比,金额数量真的是小巫见大巫。然而,在破坏政治系统、腐蚀权力核心、摧毁人们对于政治和政府的信任等方面,用人腐败却是其他任何腐败所难以企及的。
　　用人腐败的极端危害主要体现在以下几个方面。第一,用人腐败从根本上扭曲了政治和政府的基本逻辑。既然官职可以通过跑动甚至买卖而获得,哪怕只有一少部分,那很快所有官员都被迫选择这个腐败潜规则,结果,愿意把聪明才智、精力用在工作上的官员会越来越少,最终造成劣币驱逐良币的普遍逻辑。第二,用人腐败种下持续腐败的恶果。一旦一个官职是买来的,那这个官员从上任的第一天起,就注定要搞腐败,就必然要通过腐败来收回买官成本。第三,用人腐败异化政府的公共性质,消解一切可能的内部监督,把政府组织异化为彻头彻尾的腐败集团,最终成为人民的敌人。
　　中国共产党历来主张党的各级干部要对党忠诚、对组织忠诚,但是,一旦出现买卖官职,基本的逻辑就变成为对个人忠诚,对卖官者忠诚,久而久之,整个组织系统都将被人身依附所取代。在这种情况下,中央的、上级的政策到底是什么,法律到底是怎么规定的,甚至真理、正义到底为何物,都已经变得毫无意义了,真正起支配作用的是系统中具有卖官权的一个个人。政府大系统的内部已经成为一个以人为核心的子系统,每个子系统都成为“铁板一块”,变成了“针插不进、水泼不进”的“封建独立王国”。其内部当然不再可能有任何有效的内部制约和监督了。
　　一般来说,系统性腐败或有组织腐败比个体性的腐败危害要严重得多,治理的难度要大得多。而用人腐败最容易演变为系统性、全局性、体系性、整体性腐败。因此,如果说腐败是导致“掌权―腐败―垮台”历史周期率的根本症结的话,那么,用人腐败则是最快速、最猛烈的摧毁剂。对于任何政权来说,放任用人腐败等于“自毁长城”的最快捷径。
　　治理用人腐败的根本之策
　　中国古代创造了世界上最早的公务员制度――科举制度,但是,数千年来卖官鬻爵却从未得到有效治理。近代西方一些国家也先后出现过严重的用人腐败,即常说的“政党分肥”――大规模卖官由此被制度化。然而,当人类制度文明到现代之后,越来越多的国家都先后比较彻底地治理了用人腐败。
　　用人腐败或者严重或者能被成功治理,到底反映出了怎样的基本规律呢?这个基本规律其实也很简单,即选人模式(我们所说的干部选拔任用方式)的彻底切换。具体地说,就是实现由“伯乐相马”到“规则赛马”彻底变革。就是在干部任用上,到底是由人来决定,还是由制度来决定。由人来决定,就是“伯乐相马”。由制度来决定,就是“规则赛马”。
　　中国古代科举制度延绵一千多年,但只适用于部分或大部分的初任公务员,甚至只是取得“公务员”任职资格的竞争选拔,其后所有的官员选拔任用则都交给了这样那样的“伯乐”――掌控举荐或任命官职权力的少部分人。所以,古代延绵不绝的卖官鬻爵就不足为奇了。近代英国、美国等国在“政党分肥”时期,获得政权的政党就等于取得了批发官职的权力,大规模卖官以及由此所导致的在政党竞选期间就大肆交易的现象泛滥成灾。
　　那些成功治理了用人腐败的国家到底发生了哪些改变呢?很简单,以竞争性制度规则取代个人决定。西方国家通常把公职人员划分两大类,即政务官(也被称为政治家或政客)和事务官,并分别采取不同的竞争方式来决定他们的任用。一些政务官(议员或行政首长等)由民选这样的选举竞争制度规则来决定,另一些政务官则由选举产生的政务官任命。事务官(官僚系统的公职人员,也就是狭义的公务员)则通常由考试录用制度来决定任用。中国的香港特别行政区现在也实行这样的制度。
　　需要强调的是,没有纯粹的制度决定,也没有纯粹的人的决定。即使是在制度决定模式下,人的因素也是难免的;在伯乐决定模式下,制度(实体的或程序的)也或多或少会存在。但之所以称为不同的模式,是在某一种模式下,只有一个决定规则是主导、起支配性作用。
　　这种模式切换运用于中国时有什么特殊性吗?基本上没有,如果说有的话,就是源于中国人的过于聪明,由此需要在制度和人之间作出十分清晰、严格的界定,从而不给人留下在制度决定的空间内的任何自由裁量或干预的机会。
　　笔者曾经讨论过在中国模式切换后如何对制度和人的作用边界进行清晰界定的问题。在采用制度决定模式之后,人的作用在时间上主要体现在前半段,在具体作用上主要是党管干部原则的正确落实,即通过制定党的干部政策(“德才兼备”、“五湖四海”、“四化”、“年轻化”等)、干部标准以及进行候选人资格审查、政治忠诚审查、廉政审查等上。制度的作用在时间上主要体现在后半段,即候选人一旦确定,就完全交由制度去决定――选举或考试。但是,制度可以在前半段发挥相当重要的作用,人的作用一定不能渗透到后半段,否则,制度的作用可能完全被肢解、消解或阉割。过去几年里,江苏宿迁等一些地方创设的“公推公选”就是比较好地体现了模式切换及其原则的例子。
　　由于传统思维的惯性,权力的强烈的占有欲,要实现用人模式的切换并非是一件容易的事情,阻力和困难重重。这就是为什么“公推公选”或其他方式的“公开选拔”、“竞争上岗”始终只是在很小的范围内试点、推行,有不少地方和单位迄今为止还根本就没有执行,更为恶劣的是一些人很快发现了制度规定的漏洞,把制度玩弄于股掌之上。
　　改革远未到达目的地
　　十六大以来,我国在治理用人腐败上做了很多意义重大的制度创新工作,也基本确立了正确的方向和原则。
　　意义最重大的制度性工作完成于2004年。这年4月,中央颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》(以下将前3个文件分别简称为《公开选拔规定》、《竞争上岗规定》、《全委会表决办法》)、《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》等5个干部人事制度改革文件。这5个文件,加上此前经中央同意、中央纪委和中央组织部联合下发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》,通称“5+1”文件。
　　这6个文件特别是其中的前3个文件构成了十六大以来意义最为重大的用人制度改革创新或用人制度模式构建工作。以“公开选拔”和“竞争上岗”为主体内容的竞争性制度决定规则及其原则基本得以确立。但是,在制度原则、制度内容和制度执行方面还存在一定甚至是比较严重的问题,亟待修改和完善。
　　第一,在制度决定的原则上,还不够彻底。《公开选拔规定》和《竞争上岗规定》的第二条都分别规定了“公开选拔”、“竞争上岗”是“党政领导干部选拔任用的方式之一”。而按照上述的模式切换要求,应当做如下规定才彻底,即“公开选拔是党政领导干部选拔任用的基本方式”。其所确立的原则是:竞争选拔是原则,不竞争是例外――就像政府信息公开所确立的原则一样。而公开选拔当然是竞争选拔的基本方式。在竞争选拔原则下,任何采用有限竞争或非竞争的选拔方式都只能是例外,均需要选拔主张者举证,并经过专门的审查、监督和批准方能实施。“竞争上岗”是对竞争者范围进行了限定的、特殊的“公开选拔”,理应属于例外。再例如,在《公开选拔规定》中就有“涉及国家安全、重要机密等特殊职位,不宜进行公开选拔”这样的例外规定。但究竟是否真的涉及国家安全或重要机密等特殊职位,主张者应举证,并须经过专门的程序审查和批准,而不能自己说了算。
　　第二,在程序性或实体性规定上仍存在严重的缺陷或漏洞,完全可能会被操控和利用。以《公开选拔规定》为例,其中第六条是有关“公开选拔”程序的规定,包括以下六个先后程序:(一) 发布公告;(二) 报名与资格审查;(三) 统一考试(包括笔试和面试);(四) 组织考察,研究提出人选方案;(五) 党委(党组)讨论决定;(六) 办理任职手续。
　　按照上述的模式切换建议,这个程序是有严重缺陷和漏洞的。主要问题是:程序(四)完全不必要;程序(五)可以部分前置到程序(三)之前或直接整合到程序(二)之中,剩余的则应被撤销。当然,程序(二)需要加强,应把党管干部的原则,干部政策、干部候选人标准以及政治、廉政审查都纳入其中。
　　文件中现有的程序规定在模式逻辑上是矛盾的,是“伯乐相马”思维在作怪,是用人权私有化至少是为用人权私有化张目的具体表现。这种程序性规定客观上也必然会给那些想搞用人腐败的腐败分子留下巨大的漏洞和机会。
　　第三,执行力不足。总体来看,“5+1”还是不错的,除了制度原则或规则本身的缺陷外,主要就是执行的严肃性和强制力不够。迄今为止,仍有不少的地方党委,企事业单位没有推行甚至是完全没有推行这些制度,结果也没有有力的监督或问责。如果是这样,连是否实施制度的自由裁量权都默许式地授予,那还有什么执行力呢?
　　对于治理用人腐败,中央已经确立了正确的原则和方向,但离彻底治愈的目标还有较大差距。继续矫正原则、修正和完善制度、强化执行是主要的努力方向。

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